Dictamen : 002 - del 11/01/2023

11 de enero del 2023

PGR-C-002-2023

 

Señor

Efraín Miranda Carballo

Secretario Ejecutivo

CONAPE

 

Estimado señor:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio SE 232-2022 del 9 de septiembre de 2022, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:

 

“El término “transformación” plasmado en el artículo 1 de la Ley No. 9971, implica que se mantengan las competencias del anterior CONICIT hoy PROMOTORA, entre ellas la designación de un Director ante CONAPE?

Si existiere un nombramiento por parte de la Promotora respecto de la designación del Director, todo lo actuado resultaría nulo o por el contrario aplica la figura del servidor de hecho?, lo anterior conforme criterios reiterados de esa Procuraduría (C-033-2001, C117-2006, C-221-2005 y C-170-2022)

¿La “Promotora Costarricense de Innovación e Investigación”, mantiene o no su representante ante el Consejo Directivo de CONAPE?

¿Posee ésta, competencia para nombrar un representante ante el Consejo Directivo de CONAPE, aun cuando no se verifica norma legal expresa que así lo establezca?

¿Debe revocarse el nombramiento del representante de la Promotora ante el Consejo Directivo de CONAPE? En caso positivo que sucede con la conformación del quórum estructural de CONAPE?

Al entrar en vigencia la Ley No. 9971 ¿el Consejo Directivo de CONAPE debe integrarse únicamente por cuatro miembros, excluyendo el representante de la Promotora? ¿Deben variarse las reglas institucionales en materia de quorum para la toma de decisiones por parte del Consejo Directivo?

¿Debe generarse una ley que eventualmente contemple la “omisión” en la conformación del Consejo Directivo de CONAPE advertida, de manera que vuelva a integrarse por cinco miembros?

¿Corresponde a CONAPE realizar esa propuesta o por el contrario podría ser resuelta mediante acciones del Poder Legislativo?”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio de la Asesoría Legal de CONAPE.

 

I.              SOBRE LA FINALIDAD Y LA INTEGRACIÓN DEL CONSEJO DIRECTIVO DE CONAPE

 

La Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE) fue creada mediante Ley N.° 6041 del 18 de enero de 1977. Inicialmente se estructuró como un órgano desconcentrado del Ministerio de Educación, pero por virtud de una norma atípica, específicamente, el artículo 138 de la Ley N.° 6995 de 22 de julio de 1985, Presupuesto Extraordinario de la República, se le otorgó la condición de institución semiautónoma.

 

El legislador le asignó a CONAPE varias atribuciones en el artículo 2 de su Ley de creación, siendo la más relevante constituirla como una entidad financiera encargada de permitir el acceso a la educación superior universitaria del mayor número posible de costarricenses por medio de préstamos con tasas de interés inferiores a las vigentes en el mercado financiero. Dichos préstamos deben ser otorgados tomando en cuenta el mérito personal y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, favoreciendo especialmente a los estudiantes de zonas rurales. Al respecto, señala dicho artículo en lo que interesa:

 

“ARTICULO 2º.- La Comisión administrará un fondo con los fines siguientes:

a) Conceder préstamos a costarricenses, para estudios de formación técnica, educación superior parauniversitaria, estudios de educación superior universitaria dirigidos a carreras y especializaciones de posgrado, dentro o fuera del país, basados en el mérito personal y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, quienes deberán ser, preferentemente, de zonas de desarrollo relativo medio, bajo o muy bajo, según la clasificación del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan). Al menos un cincuenta por ciento (50%) de los préstamos deberán otorgarse a estudiantes de estas zonas. La Comisión Nacional de Préstamos para Educación(Conape) podrá otorgar menos de un cincuenta por ciento (50%) de los préstamos a estudiantes de zonas de desarrollo relativo medio, bajo o muy bajo, solo en caso de que se demuestre inexistencia de demanda suficiente de créditos por parte de personas de estas zonas.

Cuando se trate de préstamos para estudios dentro del país, la Comisión solo podrá conceder créditos, avales o garantías cuando se trate de instituciones educativas académicamente avaladas por la entidad que corresponda.

Con ese fin, la Comisión realizará convenios de cooperación con cooperativas de ahorro y crédito, asociaciones de desarrollo, universidades públicas y privadas, municipalidades y organizaciones del Estado con presencia en las distintas zonas y cantones del país, así como aplicaciones por medios tecnológicos, ferias, promotores y unidades móviles, de manera que el crédito educativo llegue lo más cerca y de forma accesible a las personas que más lo requieren y que conforman la población meta de la institución, conforme a la ley de creación.

(Así reformado el inciso a) anterior por el artículo 1° de la ley N° 9618 del 2 de octubre del 2018)

b) Conceder financiamiento para la realización de cursos cortos, de formación, capacitación y/o especialización en las competencias y habilidades de mayor demanda para insertarse en la actividades económicas, tales como cursos de idiomas, presentación de pruebas internacionales, obtención de certificaciones de habilidades, capacidades o conocimientos, nacionales y/o internacionales tanto dentro como fuera del país, en las distintas modalidades de oferta (presencial, virtual y/o híbrida) y de formación como son los campamentos de formación (bootcamps); basado en el mérito y la condición socioeconómica de los solicitantes, con preferencia en las áreas de mayor demanda del mercado laboral.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 1° de la ley para el  Fortalecimiento de las capacidades para mejorar la empleabilidad de los jóvenes, N° 10201 del 25 de abril de 2022)

(…)”

 

Por su naturaleza actual de institución semiautónoma, CONAPE cuenta con autonomía administrativa, para cumplir las competencias asignadas y satisfacer el fin público que justifica su creación. Precisamente sobre este tema, nos referimos en el dictamen C-223-1999 de 11 de noviembre de 1999, en el cual indicamos:

“Independientemente de las discusiones en orden al régimen jurídico e incluso a la posibilidad constitucional de estos entes, es lo cierto que nuestro legislador ha calificado con dichos términos diversos entes públicos. Y que, aún en ausencia de una regulación expresa, debe entenderse que la "institución semiautónoma" es manifestación del proceso de descentralización administrativa, por medio del cual el Estado transfiere una competencia a un ente público menor. La descentralización presupone, entonces, la creación de un ente público, que integrará la administración pública descentralizada con el objeto de cumplir determinados fines públicos. La creación de una persona jurídica pública titular de competencias descentralizadas señala, además, que el ente goza de una autonomía administrativa, dirigida precisamente a permitir el cumplimiento de sus competencias y satisfacer el fin público que justifica su creación. Ello por cuanto la personalidad jurídica, esencial en toda forma de descentralización, plena o no, implica por sí un mínimo de autonomía funcional y un grado mínimo de tutela administrativa. En ese sentido, continúa siendo válido el criterio externado por el Prof. Eduardo Ortiz:

"La autonomía administrativa podría definirse según nuestra Constitución, como la independencia de un ente en materia de gobierno y administración. La semiautonomía como una independencia menos completa para ese mismo fin", (ORTIZ ORTIZ, (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Stradtmann, S.A, San José, 1998, pág.339).

CONAPE goza de esa autonomía funcional, justificada por la necesidad de contar con un organismo independiente, encargado de administrar el fondo de préstamos para la educación. Es en virtud de esa finalidad que se le atribuye una competencia en el ámbito del crédito estudiantil.”

De lo anterior, puede afirmarse, que el fin público para el que fue creado CONAPE, es el de financiar a todos los estudiantes costarricenses, especialmente a los de bajos recursos, haciendo realidad el derecho de realizar estudios superiores. Esto en cumplimiento del mandato establecido en el artículo 78 constitucional que establece que: “El Estado facilitará el acceso tecnológico a todos los niveles de educación, así como la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos pecuniarios”.  (A respecto, dictamen C-040-94 de 14-3-94 y Voto N° 320-92 de las 15:00 horas del 11 de febrero de 1992 de la Sala Constitucional).

            Ahora bien, para el cumplimiento de las finalidades indicadas, la ley N.° 6041 crea en el artículo 3 un Consejo Directivo como autoridad máxima de CONAPE, estableciéndole una serie de competencias específicas como órgano colegiado y que tienen relación con potestades de decisión a lo interno y externo de la Entidad en todo lo referente a la administración del fondo para la educación.

 

La integración de dicho Consejo Directivo está definida en el artículo 4 de la Ley 6041, el cual señala:

 

 

“ARTICULO 4º.- Integrarán el Consejo Directivo:

a) El Ministro de Educación Pública o su representante, quien lo presidirá.

 

b) El Ministro de Planificación Nacional y Política Económica o su representante.

c) Un representante del Banco Central de Costa Rica.

d) Un representante del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas.

 

e) El ministro de Trabajo y Seguridad Social o su representante.”

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 3° de la ley N° 9618 del 2 de octubre del 2018)

 (Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 7707 de 20 de octubre de 1997)

 

 

            Como se observa, la integración del Consejo Directivo es multisectorial, pues integran los jerarcas o representantes de distintos ministerios e instituciones, disponiendo el legislador que uno de ellos fuera un representante del entonces Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT).

 

   Dada esa naturaleza de órgano colegiado que ostenta el Consejo Directivo de CONAPE y considerando el grado de descentralización que asiste a la Institución, esta Procuraduría ha aceptado que no existe ninguna relación de dependencia o subordinación respecto a un órgano superior y cada uno de los miembros concurre a formar la voluntad del órgano, colocándose en una posición de igualdad horizontal. Si bien puede darse la circunstancia de que las instituciones representadas en el Consejo Directivo emitan directrices vinculadas con el desarrollo de la competencia asignada a la entidad, ello no implica una relación de subordinación y el dirigido podría incluso separarse de dichas directrices si tiene motivo fundado para ello, cuando le toque decidir en el seno del Consejo Directivo de CONAPE (al respecto, ver dictamen C-105-99 del 26 de mayo de 1999).

 

Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica, las funciones y la integración del Consejo Directivo de CONAPE, debemos analizar si la transformación del CONICIT en la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación, ocurrida mediante la Ley N.° 9971 del 11 de mayo de 2021, tuvo algún impacto en el nombramiento del representante designado proveniente de esa entidad.

 

 

II.           LA PROMOTORA COSTARRICENSE DE INNOVACIÓN E INVESTIGACIÓN DEBE DESIGNAR UN REPRESENTANTE ANTE CONAPE

 

De importancia para atender las consultas específicas que plantea el Secretario Ejecutivo de CONAPE, debemos señalar que mediante la Ley N.° 9971 del 11 de mayo de 2021, se transformó el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT) en la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación (en adelante Promotora), otorgándole a ésta la naturaleza de institución autónoma con personalidad jurídica y patrimonio propios (artículo 1).

 

Dicha Ley, en su artículo 21, derogó en su totalidad a la Ley 5048 del 9 de agosto de 1972, que creó al CONICIT, pero si se analiza su articulado, no existió ninguna derogatoria expresa de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley N.° 6041, que regula la integración del Consejo Directivo de CONAPE.

 

No existió la citada derogatoria expresa, pues la intención del legislador al emitir la Ley N.° 9971 era otra, específicamente mejorar la coordinación entre el proceso de formulación y ejecución de la política pública de ciencia, tecnología e innovación. Para ello, se propuso que la Promotora que se estaba creando, tuviera una estructura institucional que le permitiera ejecutar, diseñar y administrar programas e instrumentos de fomento a la ciencia, la tecnología y la innovación de forma efectiva y eficiente. Consecuentemente, el legislador quiso tomar en cuenta las mejores prácticas internacionales para la ejecución de organizaciones de promoción de la investigación y la innovación, usando como ejemplo el caso de PROCOMER, con la finalidad de mejorar la relación de la Promotora con el MICITT, como ministerio rector del sector (folios 8 y 23 de la exposición de motivos del proyecto de ley que sirvió de base a la Ley 9971).

 

            Descartando la existencia de una derogatoria expresa de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley N.°6041, sólo resta analizar si existió una derogatoria tácita de dicho artículo, al emitirse la Ley 9971 que transformó el CONICIT en la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación.

 

Debe recordarse que la derogación tácita, en términos generales, deviene cuando existe incompatibilidad o contradicción entre las disposiciones de una ley “nueva” con una “antigua”, en tanto, cuando se ha dado la promulgación de dos normativas distintas sobre una misma materia, deberá prevalecer la que fuera recién promulgada, salvo claro está criterios de especialidad.

Nótese entonces que para que opere una derogatoria tácita como regla general, es indispensable el elemento temporal, donde la norma posterior deroga a la anterior por existir una contradicción entre ellas. 

            Es claro que la emisión de la Ley N.° 9971 no derogó tácitamente ninguna disposición de la Ley N.°6041, pues el objeto de ambas leyes es distinto; la primera pretendía realizar una actualización de la estructura institucional del antiguo CONICIT, mientras que la segunda regula el funcionamiento de CONAPE como institución semiautónoma encargada de otorgar créditos para la educación superior.

            Es evidente que la integración del Consejo Directivo de CONAPE, dispuesta en el artículo 4 de la Ley N.°6041, no fue modificada de ninguna forma por la Ley N.° 9971, pues ello nunca fue la intención del legislador, sino que, por el contrario, esta última ley tenía un objetivo muy distinto que no estaba relacionado con modificar la representación que ejercía el entonces CONICIT ante CONAPE y que ahora debe ser ejercida por la Promotora que fue creada en su sustitución.

            Interpretar lo contrario, sería alterar el quorum estructural de CONAPE e interrumpir la posibilidad de que sesione su órgano colegiado, en perjuicio del fin público que debe perseguir.

            Así las cosas, debe interpretarse que la representación que fue establecida en el numeral 4 de la Ley N.°6041 a favor del CONICIT, debe ser ejercida ahora por la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación, pues es el ente en que se transformó aquel. Por tanto, los actos que haya emitido el representante de la Promotora en el seno de CONAPE resultan válidos.

 

III.        CONCLUSIONES

 

De lo expuesto, debemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)      La Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE) fue creada como una institución semiautónoma con autonomía administrativa, para cumplir las competencias asignadas y satisfacer el fin público que justifica su creación;

 

b)      La Ley N.°6041 del del 18 de enero de 1977 establece al Consejo Directivo de CONAPE como autoridad máxima, integrado por jerarcas o representantes de distintos ministerios e instituciones, siendo uno de ellos un representante del entonces Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT);

 

c)      Si bien la Ley N.° 9971 del 11 de mayo de 2021, transformó el CONICIT en la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación y derogó en su totalidad la ley de creación del primero, no derogó expresa ni tácitamente lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley N.° 6041, en cuanto la integración del Consejo Directivo de CONAPE, pues ello nunca fue la intención del legislador y el objeto de ambas normas es distinto; 

 

d)      Por lo anterior, la representación que fue establecida a favor del CONICIT en el órgano colegiado de CONAPE debe ser ejercida ahora por la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación, para no alterar el quorum estructural. Por tanto, los actos que haya emitido el representante de la Promotora en el seno de CONAPE resultan válidos.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

SPC/cpb

 

C. Presidente Junta Directiva de la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación

 

PGR-C-002-2023

 

DEROGATORIA TÁCITA. DEROGATORIA EXPRESA. QUORUM ESTRUCTRAL. REPRESENTACIÓN EN LA JUNTA DIRECTIVA DE CONAPE. TRANSFORMACIÓN CONICIT. PROMOTORA COSTARRICENSE DE INNOVACIÓN E INVESTIGACIÓN.

 

El señor Efraín Miranda Carballo, Secretario Ejecutivo de CONAPE solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:

 

“El término “transformación” plasmado en el artículo 1 de la Ley No. 9971, implica que se mantengan las competencias del anterior CONICIT hoy PROMOTORA, entre ellas la designación de un Director ante CONAPE?

Si existiere un nombramiento por parte de la Promotora respecto de la designación del Director, todo lo actuado resultaría nulo o por el contrario aplica la figura del servidor de hecho?, lo anterior conforme criterios reiterados de esa Procuraduría (C-033-2001, C117-2006, C-221-2005 y C-170-2022)

¿La “Promotora Costarricense de Innovación e Investigación”, mantiene o no su representante ante el Consejo Directivo de CONAPE?

¿Posee ésta, competencia para nombrar un representante ante el Consejo Directivo de CONAPE, aun cuando no se verifica norma legal expresa que así lo establezca?

¿Debe revocarse el nombramiento del representante de la Promotora ante el Consejo Directivo de CONAPE? En caso positivo que sucede con la conformación del quórum estructural de CONAPE?

Al entrar en vigencia la Ley No. 9971 ¿el Consejo Directivo de CONAPE debe integrarse únicamente por cuatro miembros, excluyendo el representante de la Promotora? ¿Deben variarse las reglas institucionales en materia de quorum para la toma de decisiones por parte del Consejo Directivo?

¿Debe generarse una ley que eventualmente contemple la “omisión” en la conformación del Consejo Directivo de CONAPE advertida, de manera que vuelva a integrarse por cinco miembros?

¿Corresponde a CONAPE realizar esa propuesta o por el contrario podría ser resuelta mediante acciones del Poder Legislativo?”

 

            Mediante dictamen PGR-C-002-2023 del 11 de enero del 2023, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente:

 

a)      La Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE) fue creada como una institución semiautónoma con autonomía administrativa, para cumplir las competencias asignadas y satisfacer el fin público que justifica su creación;

 

b)      La Ley N.°6041 del del 18 de enero de 1977 establece al Consejo Directivo de CONAPE como autoridad máxima, integrado por jerarcas o representantes de distintos ministerios e instituciones, siendo uno de ellos un representante del entonces Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT);

 

c)      Si bien la Ley N.° 9971 del 11 de mayo de 2021, transformó el CONICIT en la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación y derogó en su totalidad la ley de creación del primero, no derogó expresa ni tácitamente lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley N.° 6041, en cuanto la integración del Consejo Directivo de CONAPE, pues ello nunca fue la intención del legislador y el objeto de ambas normas es distinto; 

 

d)      Por lo anterior, la representación que fue establecida a favor del CONICIT en el órgano colegiado de CONAPE debe ser ejercida ahora por la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación, para no alterar el quorum estructural. Por tanto, los actos que haya emitido el representante de la Promotora en el seno de CONAPE resultan válidos.