Opinión Jurídica : 186 - del 09/12/2022

09 de diciembre del 2022

PGR-OJ-186-2022

Señora

Yency Chaves Chaves

Comisión Especial de la Provincia de Puntarenas

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio AL-CE23120-0157-2022, del 25 de mayo del año en curso –y que ingresó hasta el pasado 25 de octubre– en cuya virtud se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado: “AUTORIZACIÓN PARA LA DONACIÓN DE UN BIEN INMUEBLE DEL INSTITUTO COSTARRICENSE SOBRE DROGAS A LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, PARA LA AMPLIACIÓN DE LA CLÍNICA DE MIRAMAR DE PUNTARENAS”, y que se tramita bajo el expediente n.° 23333.

A. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica, pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole que no se circunscriban al ámbito dicho.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021 y PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

B. ACERCA DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

En términos generales, el texto bajo estudio propone autorizar al Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD o el Instituto) para que done un terreno de su propiedad a favor de la Caja Costarricense de Seguridad Social (CCSS o la Caja), con la finalidad de que esta última lo utilice para ampliar la planta física de la Clínica de Miramar de Puntarenas.

Dentro de la justificación a la propuesta planteada, se señala que el ICD cuenta con un terreno inscrito en el distrito de Miramar del cantón de Montes de Oro en la provincia de Puntarenas, desde el año 2013, al que no se le da ningún uso.

Por otra parte, se indica en la exposición de motivos que, de conformidad con los datos a enero de 2021, suministrados por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), la población de Miramar asciende a 9.027 habitantes, lo que genera la exigencia de mejorar los servicios públicos brindados en la zona, en especial, el servicio de salud.

Sin embargo, apunta que la clínica actual con la que se cuenta resulta insuficiente para atender a la población que ha crecido de forma acelerada en los últimos años. Es por ello que la iniciativa propone ampliar la planta física de la Clínica de Miramar mediante la donación a la CCSS del citado inmueble, que se ubica al frente de dicho centro de salud, tomando en consideración que la ampliación vertical de las instalaciones actuales implicaría un mayor costo y la posible suspensión de la operación normal en la prestación del servicio de salud; todo en aras de fortalecer el sistema de salud en áreas como atención de enfermedades mentales y la lucha contra las adicciones a estupefacientes, las cuales afectan a la población juvenil del cantón.

En atención a ello, el proyecto de ley detalla con claridad en su artículo 1 el terreno objeto de donación, a saber, la finca matrícula n.° 6-96719-000, correspondiente al plano catastrado n.° P-0265624-1995; indicándose de forma expresa que se autoriza al ICD a realizar el traspaso del inmueble a favor de la CCSS.

De igual manera, el artículo 2 establece claramente el uso que debe darse a dicho inmueble, esto es, única y exclusivamente para “ampliar la planta física de la Clínica de Miramar de Puntarenas, mejorando el sistema de salud de los habitantes de ese distrito”; indicándose que, en caso de incumplir con dicho fin, el inmueble “volverá de pleno derecho a ser propiedad del Instituto Costarricense sobre Drogas”.

Adicionalmente, se autoriza a la CCSS para que, en cuanto a la construcción de la ampliación, destine recursos propios o establezca “convenios de cooperación interinstitucional o internacional” (artículos 3). También podrá entablar convenios u otros mecanismos legales con asociaciones de desarrollo u otros grupos organizados “para lograr los fines de esta ley” (artículo 4).

Finalmente, el artículo 5 de la iniciativa faculta a la Notaría del Estado para que realice la escritura de donación, así como cualquier otro acto notarial requerido; trámites que estarán exentos del pago de impuestos nacionales.

C. OBSERVACIONES PUNTUALES A TOMAR EN CONSIDERACIÓN

Tal y como se acaba de exponer, el objeto de esta iniciativa legislativa consiste en la autorización al ICD para que done un bien inmueble de su propiedad –concretamente, la finca del Partido de Puntarenas n.° 96719-000– a favor de la Caja, para la ampliación de las instalaciones de la Clínica de Miramar de Puntarenas.

De ahí que debamos recordar algunos aspectos jurídicamente relevantes sobre este tipo de leyes y, que se sintetizan en el reciente pronunciamiento PGR-OJ-127-2022, del 28 de setiembre:

“Es importante advertir, en primer lugar, que dicha autorización específica de donación tiene como límite la naturaleza o el tipo de bien del que se quiera disponer, por lo que se requerirá de un estudio previo y casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales adicionales previo a la donación o negocio jurídico correspondiente (Dictamen C-094-2019, de 03 de abril de 2019), toda vez que si se pretende donar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que se necesitaría de un norma legal especial o específica que lo desafecte expresamente y autorice, además, su enajenación (Entre otros muchos, el pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020 y OJ-098-2021, de 19 de mayo de 2021).

Recuérdese que, según lo ha determinado la propia Sala Constitucional: “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…” (Resolución No. 2408-2007 de las de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007). “(…) solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes." (Voto no. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos de 24 de noviembre de 2000. Reiterado en los votos nos. 15654-2011, 100-2018, 4039-2019, entre otros. Lo destacado es nuestro).

En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa…, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas… (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)- y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado… Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros” (el subrayado no es del original).

A partir de lo expuesto, tenemos que, con arreglo al artículo 98 de la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo (reformada integralmente por la Ley n.°8204 de 26 de diciembre de 2001), el ICD es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de la Presidencia que cuenta con personalidad jurídica instrumental para la realización de su actividad contractual y la administración de sus recursos y patrimonio; al que se le encarga, conforme al artículo siguiente, la coordinación, diseño e implementación de “las políticas, los planes y las estrategias para la prevención del consumo de drogas, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción de los farmacodependientes, así como las políticas, los planes y las estrategias contra el tráfico ilícito de drogas y actividades conexas, la legitimación de capitales y el financiamiento al terrorismo”, labor que se enmarca en el deber general del Estado, según el artículo 3, de “prevenir el uso indebido de estupefacientes, sustancias psicotrópicas y cualquier otro producto capaz de producir dependencia física o psíquica; asimismo, asegurar la identificación pronta, el tratamiento, la educación, el postratamiento, la rehabilitación y la readaptación social de las personas afectadas, y procurar los recursos económicos necesarios para recuperar a las personas farmacodependientes y a las afectadas, directa o indirectamente, por el consumo de drogas, a fin de educarlas, brindarles tratamiento de rehabilitación física y mental y readaptarlas a la sociedad” (el subrayado no es del original).

En atención a ello, la Ley n.°8204 establece su organización interna, cuya estructura se encuentra liderada por el Consejo Directivo como el “órgano máximo de decisión” (artículo 107), dentro de cuyas funciones se encuentra “Autorizar la adquisición, el gravamen o la enajenación de bienes” (inciso i).

En este sentido, resaltamos que le corresponde al Consejo Directivo del ICD autorizar todo lo relativo a la enajenación o adquisición de los bienes que pertenezcan a dicho instituto, con la observación adicional de que debe contarse con su aval para proceder con la donación del inmueble objeto del proyecto de ley bajo estudio. Ello incluso considerando que lo que se plantea en esta iniciativa es una facultad y no una obligación de hacer.

Aunado a lo anterior, hacemos notar que la Ley n.° 8204, en su artículo 149, establece lo siguiente:

“Artículo 149.-Todos los bienes y recursos del Instituto Costarricense sobre Drogas deberán estar individualizados e inventariados en forma exacta y precisa, y deberán destinarse exclusivamente al cumplimiento de los fines del Instituto. Sin embargo, el Instituto podrá realizar convenios de asistencia técnica o préstamos de equipos y recursos, con las diferentes organizaciones policiales involucradas en la lucha contra el narcotráfico, así como con otras dependencias tanto del Poder Ejecutivo como del Judicial” (el subrayado no es del original).

La previsión anterior se refuerza en el artículo siguiente, al disponer:

“Artículo 150.-Prohíbese destinar bienes y recursos del Instituto Costarricense sobre Drogas a otros fines que no sean los previstos en esta Ley” (el subrayado no es del original).

Los preceptos anteriores confirman la necesidad de que la autorización para disponer del inmueble objeto de esta iniciativa se contemple en una norma de rango legal, debido al énfasis que hacen de que “todos los bienes” poseen como destino exclusivo el “cumplimiento de los fines del Instituto” y de la misma Ley n.°8204; lo que claramente limita las facultades de su Consejo Directivo para poder enajenarlos.

Según lo apuntamos líneas atrás, en la exposición de motivos se indica que la finca en cuestión a ser donada, desde el año 2013 es un “terreno sin uso”, consideración más que oportuna para que se pueda cumplir con el fin que busca el proyecto de ley bajo estudio; pero que, sin lugar a dudas, implica que el ICD, dentro del margen de apreciación que le autoriza la futura norma, deberá verificar si, en efecto, esa es la situación real del inmueble en la actualidad. Lo que, dicho sea de paso, no deja de llamar la atención, por el carácter tan tajante de los artículos 149 y 150 recién mencionados y los años transcurridos desde que el Instituto obtuvo el bien.

En todo caso, del estudio registral que hizo la Procuraduría de la finca del Partido de Puntarenas n.° 96719-000, si bien se constata que, en efecto, el inmueble no está afectado a un destino o fin específico, sí tiene anotado un gravamen, bajo las citas 2013-122078-01-0001-001, correspondiente a un proceso monitorio tramitado en el Juzgado Civil de Menor Cuantía de Montes de Oro, bajo el expediente n.°12-100034-0438-CI, el cual, consultado dicho expediente en la página del Poder Judicial, indica que el proceso se encuentra en etapa de ejecución.

Aun cuando se desconoce el detalle del referido gravamen, si es importante que se revise y cancele, en la medida que podría afectar la inscripción y el fin que se busca alcanzar con el presente proyecto de ley. Por lo demás, la iniciativa no presenta mayores problemas para su eventual aprobación.

D. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que salvo el gravamen que aparece inscrito en la propiedad n.° 6-96719-000, bajo las citas 2013-122078-01-0001-001, el proyecto de ley en cuestión no presenta mayores inconvenientes jurídicos.

Siendo su aprobación o no, parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya Ángela Garro Contreras

Procurador Abogada de Procuraduría

AAM/AGC/hsc