Opinión Jurídica : 185 - del 08/12/2022

8 de diciembre de 2022

PGR-OJ-185-2022

 

Señor

Francisco Nicolás Alvarado

Diputado

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio no. AL-FPLN-048OF164-2022 de 17 de noviembre de 2022, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

“1. ¿Es aplicable el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas aplicable para Correos de Costa Rica?

 

2. ¿Cuál sería el tope de cesantía que podría establecer Correos de Costa Rica en una Convención Colectiva? Dado que la actual establece un tope de 12 años.

 

3. ¿Debe aplicarse un criterio orgánico o material para aplicar La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas?”

 

I. SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS.

 

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

           

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

 

            Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

 

            Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).

 

            De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).

 

            Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:  

 

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).

 

II. SOBRE LO CONSULTADO.

 

El Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (no. 9635 de 3 de diciembre de 2018), específicamente mediante el artículo 3°, adicionó la Ley de Salarios de la Administración Pública (no. 2166 de 9 de octubre de 1957) incluyendo seis capítulos: Capítulo III, Ordenamiento del sistema remunerativo y del auxilio de cesantía para el sector público; Capítulo IV, Dedicación exclusiva y prohibición; Capítulo V, Remuneraciones para quienes conforman el nivel jerárquico superior del sector público, titulares, subordinados y miembros de juntas directivas; Capítulo VI, Rectoría y evaluación del desempeño de los servidores públicos; Capítulo VII, Disposiciones generales; y Capítulo VIII “Reformas y derogaciones a disposiciones legales.”

 

Sobre el ámbito subjetivo de aplicación de esas disposiciones, el artículo 26 de la Ley 2166, dispone:

 

“Artículo 26- Aplicación. Las disposiciones del presente capítulo y de los siguientes se aplicarán a:

 

1. La Administración central, entendida como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, y las dependencias y los órganos auxiliares de estos.

 

2. La Administración descentralizada: autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado y municipalidades.”

En igual sentido, el Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público (Decreto Ejecutivo no. 41564 de 11 de febrero de 2019, señala:

“Artículo 3.- Ámbito de aplicación. Las disposiciones del Título III de la Ley N° 9635 denominado "Modificación De La Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de Octubre de 1957" serán aplicables a los servidores pública de la Administración central y descentralizada.

Por Administración central, se entenderá al Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios; el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, y las dependencias y los órganos auxiliares de estos.

Por Administración descentralizada, se entenderá a todas las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado, universidades públicas, municipalidades y la Caja Costarricense del Seguro Social.

Las disposiciones del presente reglamento no tendrán efecto retroactivo y por lo tanto respetarán los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, de conformidad con las disposiciones transitorias al Título III de dicha ley.

Corresponden a derechos adquiridos, los incentivos, sobresueldos, pluses, remuneraciones adicionales o cualquier otro de naturaleza equivalente, que previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, integraban el salario total del servidor público, en propiedad o interino.”

La Procuraduría ha precisado que las empresas públicas del Estado a las que refieren ambas normas y que, por tanto, están dentro del ámbito subjetivo de aplicación del Título III de la Ley 9635, son aquellas empresas que pertenecen al Estado-Ente Público Mayor, y no aquellas que son propiedad de otros entes públicos menores, como sucede, por ejemplo, con la Compañía Nacional de Fuerza y Luz y Radiográfica Costarricense S.A. que son empresas del Instituto Costarricense de Energía (Dictámenes nos. C-314-2019 de 24 de octubre de 2019 y C-402-2020 de 15 de octubre de 2020) y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia que es una empresa de varias Municipalidades (Dictamen no. C-158-2020 de 30 de abril de 2020).”

Concretamente, hemos señalado que:

“De manera que el mismo criterio interpretativo se impone al precisar el ámbito de aplicación del aludido artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues como ya lo hemos analizado antes, la expresión empresa pública del Estado o empresa pública estatal está referido exclusivamente a las empresas del Estado-Ente Público Mayor. Es decir, a los entes públicos institucionales encargados de actividades industriales y comerciales y a las sociedades mercantiles cuyo capital social está mayoritariamente en manos del Estado-Ente Público Mayor o respecto de las cuales éste ejerce un control predominante.” (Dictamen C-314 2019, reiterado en los dictámenes C-158-2020 y C-402-2020).

            Con base en ese criterio, hemos dispuesto que el Sistema Nacional de Radio y Televisión, al ser una empresa pública cuyo capital social le pertenece íntegramente al Estado, y, por ello, es una empresa pública del Estado en sentido estricto, está innegablemente comprendida dentro del ámbito de aplicación del Título III de la Ley no. 9635. (Dictamen no. C-110-2020 de 31 de marzo de 2020).

 

            Lo mismo sucede con Correos de Costa Rica, pues, de conformidad con el artículo 2° de la Ley de Correos (no. 7768 de 24 de abril de 1998), se trata de una empresa pública cuyo patrimonio y capital social le pertenecen, en su totalidad, al Estado.

 

            Puntualmente, ese artículo 2° dispone:

 

“Artículo 2.- Creación de Correos de Costa Rica S. A.

Transfórmase la Dirección Nacional de Comunicaciones en la empresa Correos de Costa Rica S.A., que será el correo oficial de la República y asumirá las obligaciones y los derechos inherentes a este carácter. Su naturaleza será de sociedad anónima; su patrimonio y capital social le pertenecerán íntegramente al Estado. Para estos efectos, la constitución y su respectiva inscripción serán realizadas por la Notaría del Estado.

Para efectos de publicidad, la empresa de Correos de Costa Rica S.A. empleará como denominación corriente Correos de Costa Rica. Correos de Costa Rica tendrá un plazo de 99 años, y su domicilio en la ciudad de San José. Podrá establecer sucursales y otras dependencias en cualquier lugar del país y acreditará la personería de su Junta Directiva y apoderados mediante publicación en el Diario Oficial.”

 

Y es que, además de la claridad de la norma, en anteriores pronunciamientos nos hemos referido a la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica, señalando que, efectivamente, se trata de “una sociedad anónima propiedad del Estado, y por lo tanto, constituye una empresa pública del Estado” (dictamen no. C-307-2007 de 31 de agosto de 2007. En igual sentido, véase el dictamen no. C-018-2002 de 16 de enero de 2002).

 

Incluso, ya hemos indicado que por su condición de empresa pública estatal se encuentra sujeta a los controles necesarios de fiscalización de los fondos públicos:

 

“Puesto que la totalidad del capital social de Correos de Costa Rica está en manos del Estado, se sigue necesariamente que estamos en presencia de una empresa pública. Una empresa organizada como sociedad anónima. En la Opinión Jurídica N. 031-99-J de 17 de marzo de 1999, la Procuraduría señaló respecto de la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica:

«Se desprende de lo anterior, que "Correos de Costa Rica S. A", es una Empresa Estatal, con un régimen mixto, en el tanto, para su funcionamiento se rige por las reglas de Derecho Privado, pero al ser el Estado propietario del patrimonio y del capital social, está investida de derecho público, sujeta a los controles necesarios de fiscalización de los fondos públicos»". (Dictamen no. C-042-2000 de 3 de marzo del 2000. Reiterado en los pronunciamientos nos. OJ-008-2001 de 22 de enero de 2001, OJ-052-2004 del 03 de mayo de 2004, C-190-2005 del 19 de mayo de 2005, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007 y C-033-2007 de 13 de setiembre de 2007).

 

De tal forma, no existe ninguna duda de que Correos de Costa Rica es una empresa pública estatal que, por esa condición y, por así disponerlo el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se encuentra comprendida dentro del ámbito subjetivo de aplicación de los Capítulos introducidos a aquella por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

En consecuencia, a Correos de Costa Rica le resulta aplicable el Capítulo III de la Ley 2166, titulado “ordenamiento del sistema remunerativo y del auxilio de cesantía para el sector público.” Precisamente en ese capítulo, se establece un tope a la indemnización por auxilio de cesantía:

“Artículo 39- Auxilio de cesantía. La indemnización por concepto de auxilio de cesantía de todos los funcionarios de las instituciones, contempladas en el artículo 26 de la presente ley, se regulará según lo establecido en la Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943, y no podrá superar los ocho años.” (Se añade la negrita).

Además, debe tenerse en cuenta lo señalado en las disposiciones transitorias de la Ley 9635:

 

“TRANSITORIO XXVII. De la aplicación del artículo 39, Auxilio de Cesantía, se exceptúan aquellos funcionarios cubiertos por convenciones colectivas que otorgan derecho a más de ocho años de cesantía, los cuales podrán seguir disfrutando de ese derecho, mientras se encuentren vigentes las actuales convenciones que así lo contemplen, pero en ningún caso la indemnización podrá ser mayor a los doce años.

En los casos en que se haya otorgado un derecho de cesantía superior a los ocho años por instrumentos jurídicos diferentes a convenciones colectivas, y que se encuentren vigentes, la cantidad de años a indemnizar no podrá superar los doce años, en el caso de aquellas personas que ya hayan adquirido ese derecho; para todos los demás casos, quedará sin efecto cualquier indemnización superior a los ocho años.” (Se añade la negrita).

 

Entonces, por disposición expresa de la ley, el tope de cesantía que podría establecer Correos de Costa Rica S.A. en una convención colectiva es de ocho años. El tope podría ser de doce años únicamente en caso de que la convención colectiva de la institución fijara un tope mayor y se encontrara vigente al momento en que la Ley 9635 surtió efectos (4 de diciembre de 2018). Fuera de ese supuesto contemplado en la norma transitoria citada, no podría contemplarse, de ningún modo, un tope de cesantía mayor a ocho años.

Conforme con el transitorio XXXVI de la Ley 9635 a partir de la entrada en vigencia de esa ley, los jerarcas de las entidades públicas están en la obligación de denunciar las convenciones colectivas a su vencimiento. Y, en caso de que se decida renegociar la convención, dicho instrumento debe adaptarse en todos sus extremos a lo establecido en las disposiciones que incorporó esa Ley, lo cual implica que solo pueda reconocerse como tope de cesantía el de ocho años dispuesto en el artículo 39 de la Ley 2166.

Sobre la aplicación de las normas citadas, en el mismo sentido aquí expuesto, en el dictamen no. C-150-2020 de 24 de abril de 2020 señalamos que:

 

“Atendiendo lo expuesto en el dictamen recién trascrito, debemos indicar que el pago de auxilio de cesantía a los funcionarios que se encuentran cubiertos por una convención colectiva vigente puede ser mayor a 8 años siempre y cuando no sobrepase el tope máximo de 12 años establecido por la Sala Constitucional (ver, entre otras, la resolución n.° 8882-2018 de las 16:30 horas del 5 de junio del 2018) y por el Transitorio XXVII de la ley n.° 9635.

Una vez denunciadas las convenciones colectivas vigentes (lo cual resulta obligatorio, por disponerlo así el transitorio XXXVI de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, según el análisis hecho por ésta Procuraduría en su dictamen C-015-2020 del 16 de enero del 2020) y ajustados dichos instrumentos ₋en caso de renegociación₋ a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, solo podrá reconocerse cesantía en el sector público por un máximo de 8 años.” (En igual sentido véanse los dictámenes nos. C-060-2019 de 05 de marzo de 2019, C-281-2019 de 1 de octubre de 2019 y C-018-2022 de 26 de enero de 2022).

 

En cuanto a la última pregunta planteada, como ya lo señalamos en los dictámenes nos. C-110-2020 antes citado y C-109-2020 de 31 de marzo de 2020, el criterio que utilizó el legislador para determinar el ámbito subjetivo de aplicación del Título III de la Ley 9635, recogido en el artículo 26 de la Ley 2166, es un criterio orgánico, pues depende, estrictamente, de la naturaleza jurídica de cada institución pública y no del tipo de funciones que ejerce o de la actividad que despliega.

 

III. CONCLUSIONES.

 

Con base en todo lo expuesto, se concluye que:

 

1. Correos de Costa Rica S.A. es una empresa pública estatal que, por esa condición y, por así disponerlo el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se encuentra comprendida dentro del ámbito subjetivo de aplicación de los Capítulos introducidos a aquella por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. En consecuencia, le resulta aplicable el Capítulo III de la Ley 2166, titulado “ordenamiento del sistema remunerativo y del auxilio de cesantía para el sector público.”

 

2. Por disposición expresa de la ley, el tope de cesantía que podría establecer Correos de Costa Rica S.A. en una convención colectiva es de ocho años. El tope podría ser de doce años únicamente en caso de que la convención colectiva de la institución fijara un tope mayor y se encontrara vigente al momento en que la Ley 9635 surtió efectos (4 de diciembre de 2018). Fuera de ese supuesto no podría contemplarse, de ningún modo, un tope de cesantía mayor a ocho años.

 

3. El criterio que utilizó el legislador para determinar el ámbito subjetivo de aplicación del Título III de la Ley 9635, recogido en el artículo 26 de la Ley 2166, es un criterio orgánico, pues, depende, estrictamente, de la naturaleza jurídica de cada institución o entidad y no del tipo de funciones que ejerce o de la actividad que despliega.

 

De usted, atentamente,

 

 

 

                       

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

 

ELR/ysb

Cód. 10960-2022

 

 

PGR-OJ-185-2022

 

LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS. TOPE DE AUXILIO DE CESANTÍA. TÍTULO III DE LEY NO. 9635 LE APLICA A CORREOS DE COSTA RICA S.A.

 

El señor Francisco Nicolás Alvarado, Diputado de la Asamblea Legislativa, mediante oficio no. AL-FPLN-048OF164-2022 de 17 de noviembre de 2022, requirió criterio sobre lo siguiente:

 

“1. ¿Es aplicable el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas aplicable para Correos de Costa Rica?

 

2. ¿Cuál sería el tope de cesantía que podría establecer Correos de Costa Rica en una Convención Colectiva? Dado que la actual establece un tope de 12 años.

 

3. ¿Debe aplicarse un criterio orgánico o material para aplicar La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas?”

 

  Esta Procuraduría, en opinión jurídica no. PGR-OJ-185-2022 del 8 de diciembre de 2022, suscrita por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez, concluye que: 

 

1.      Correos de Costa Rica S.A. es una empresa pública estatal que, por esa condición y, por así disponerlo el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se encuentra comprendida dentro del ámbito subjetivo de aplicación de los Capítulos introducidos a aquella por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. En consecuencia, le resulta aplicable el Capítulo III de la Ley 2166, titulado “ordenamiento del sistema remunerativo y del auxilio de cesantía para el sector público.”

 

2.      Por disposición expresa de la ley, el tope de cesantía que podría establecer Correos de Costa Rica S.A. en una convención colectiva es de ocho años. El tope podría ser de doce años únicamente en caso de que la convención colectiva de la institución fijara un tope mayor y se encontrara vigente al momento en que la Ley 9635 surtió efectos (4 de diciembre de 2018). Fuera de ese supuesto no podría contemplarse, de ningún modo, un tope de cesantía mayor a ocho años.

 

3.      El criterio que utilizó el legislador para determinar el ámbito subjetivo de aplicación del Título III de la Ley 9635, recogido en el artículo 26 de la Ley 2166, es un criterio orgánico, pues, depende, estrictamente, de la naturaleza jurídica de cada institución o entidad y no del tipo de funciones que ejerce o de la actividad que despliega.