Dictamen : 270 - del 07/12/2022

07 de diciembre de 2022

PGR-C-270-2022

Señora

Marley Fernández Díaz

Auditora Interna a.i.

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio No. AL-AUIN-OFI-0114-2022, de fecha 12 de octubre de 2022, por el que solicita nuestro criterio técnico jurídico sobre la procedencia del pago de aguinaldo a los Diputados.

Dicha gestión se fundamenta en la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, que dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico, pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia.

Se alude que lo consultado guarda relación directa con el Plan Anual de Trabajo de esa Auditoría interna para el período 2022, pues con base en las competencias de fiscalización y control que le confiere el artículo 22, inciso d) de la Ley General de Control Interno, se encuentra realizando estudio sobre las prestaciones económicas que perciben los legisladores, siendo relevante establecer la procedencia del pago de aguinaldo a los diputados.

Además, se refiere el criterio No. As.Leg. 987-2010 de 1 de noviembre de 2010, del Departamento de Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa, según el cual, el derecho de los Diputados a percibir aguinaldo se sustenta en lo dispuesto en el inciso d) del artículo 1° de la Ley de Pago de Aguinaldo para los Servidores Públicos, No. 1835.

Así que habiendo explicado esa Auditoría interna que su gestión consultiva no solo está ligada al contenido de su plan anual de trabajo, sino también relacionada al ámbito propio de sus competencias respecto del organismo que controla y del cual forma parte, cumpliendo así con los requisitos exigidos al efecto por nuestra jurisprudencia administrativa, nos referiremos seguidamente al tema por el que se nos consulta.

I.- Aspectos relevantes a considerar.

Según se infiere de su consulta, existen una serie de cuestionamientos acerca de la procedencia del reconocimiento del aguinaldo a los Diputados con base en lo dispuesto por el inciso d) del artículo 1° de la Ley No. 1835, que giran en torno a tres aspectos medulares:

· Que el pago del aguinaldo o décimo tercer salario en favor de Diputados podría ser jurídicamente improcedente por no tratarse de “trabajadores” en sentido estricto, como lo descartó la Sala Constitucional en el caso de miembros de Juntas Directivas de Instituciones autónomas y semiautónomas y Regidores municipales -art.5 [1] de la Ley de Pago de Aguinaldo a Servidores de Instituciones Autónomas, No. 1981- (Resolución No. 14254-2004 de 15 de diciembre de 2004); supuesto en el que se afirma podrían estar los diputados.

· Que la retribución que reciben esos Altos funcionarios carece de naturaleza salarial en sentido estricto, y que más bien constituyen “dietas”.

· Y que La Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa, No. 7352, omite no solo conferirle naturaleza salarial a la asignación mensual con que se retribuye a los Diputados, sino que además no establece su derecho a percibir aguinaldo.

II.- Precedentes administrativos y descarte de identidad con precedente constitucional que se alude.

Revisados nuestros registros y archivos documentales, nos encontramos con que, en el dictamen C-53-1974 de 19 de noviembre de 1974, de manera frugal, con base en lo dispuesto por el artículo 1°, inciso d), de la Ley No. 1835 de 11 de diciembre de 1954, que dispone que “Tendrán derecho a un sueldo adicional en el mes de diciembre de cada año, excepto si han servido menos de un año, en cuyo caso les corresponderá una suma proporcional al tiempo que hayan trabajado, los servidores y exservidores que a continuación se indican: (…) d) Los empleados y funcionarios de la Asamblea Legislativa y la Contraloría General de la República”, reconocimos el derecho de los Diputados al aguinaldo. E implícitamente, en el dictamen C-277-2011 de 9 de noviembre de 2011, se aludió tímidamente este derecho al descartarse de su cálculo el suministro de combustible que mensualmente se le asigna por Ley a los Diputados.

Interesa ahora hacer una adecuada explicación del por qué los Diputados, en su innegable condición de “funcionarios públicos de la Asamblea”, están cubiertos por aquella norma legal que reconoce el aguinaldo a los servidores públicos.

Y comenzamos por descartar que el precedente constitucional, que se alude -Resolución No. 14254-2004, op. cit.-, sea aplicable para negar el derecho de los Diputados al aguinaldo, porque en realidad su situación dista mucho de los supuestos de hecho que fundamentaron aquel fallo.

Según explicamos, con aquel fallo la Sala Constitucional determinó que no era procedente el pago de aguinaldo a miembros de Juntas Directivas de instituciones autónomas, semiautónomas, Regidores y Síndicos municipales, porque no existía una relación laboral ni mediaba el pago de un salario, pues lo que devengan son indiscutiblemente dietas en sentido estricto (Dictamen C-125-2021 de 12 de mayo de 2021).

A nuestro juicio, la diferencia consiste, en primer lugar, en que las normas implicadas son distintas en sus contenidos y destinatarios[2], y en segundo término, y quizás lo más importante, porque según explicaremos, con base en nuestra jurisprudencia administrativa, aunque el mandato representativo de los Diputados sea incompatible con una relación de subordinación jurídica, y consecuentemente, con un contrato o relación laboral, innegablemente los legisladores son “funcionarios públicos” con un estatuto jurídico diferenciado normado por Ley -en sentido material y formal-, cuyo régimen retributivo se le ha reconocido carácter salarial, sin que pueda entonces excluirse de sus consecuencias jurídicas como tal, según lo ha determinado de forma vinculante la jurisprudencia constitucional. Aspectos todos que abordaremos seguidamente.

III.- Interpretación y aplicación de la norma contenida en el inciso d) del artículo 1° de la Ley de Pago de Aguinaldo para Servidores Públicos, No. 1835: “Diputado como funcionario público de la Asamblea Legislativa y su régimen retributivo con carácter salarial”.

La función consultiva encomendada legalmente a la Procuraduría General abarca la emisión de criterios o pronunciamientos sobre cuestiones jurídicas relevantes y abstractamente consideradas, que surgen en relación con el Ordenamiento vigente o con situaciones jurídicas que no podrían tener una respuesta del todo clara en aquél [3], siempre que no estén sometidas a reserva especial de otro órgano especializado de la Administración (art. 5 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815). De modo que dicha función tiene como objeto esclarecer a la autoridad administrativa sobre la juridicidad de su actuación; lo que permite a la Procuraduría General establecer cuál es el Derecho aplicable, cómo debe responder la autoridad administrativa ante determinado tipo de situaciones y, por ende, participar en la determinación del derecho aplicable por parte de la Administración Pública (Dictamen C-233-2003 de 31 de julio de 2003. En sentido similar el dictamen C-229-2018, de 12 de setiembre de 2018).

Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019). Sin que con ello se desconozca el innegable carácter normativo [4] que, como última palabra sobre la interpretación de la Ley -entiéndase en sentido lato Derecho u Ordenamiento jurídico, y no como Ley formal estricta- hagan los Tribunales de Casación, y mucho menos la condición de último y definitivo intérprete de la Constitución que tiene encomendada la Sala Constitucional, por medio de su jurisprudencia y precedentes vinculantes (Dictamen C-435-2008 de 11 de diciembre de 2008).

Indiscutiblemente, es deseable que en aras de la certeza y de la seguridad jurídica, la claridad y precisión de las normas debieran ser tales que no requirieran de interpretación para su aplicación al caso concreto. Sin embargo, aquel “deber ser” no se cumple siempre, y puede ocurrir que en la fase de eficacia de las disposiciones normativas –por sus deficiencias- se presenten problemas en cuanto a su interpretación o aplicación, que necesariamente, de algún modo, deben resolverse. Por eso, es necesaria la interpretación de las normas jurídicas para desentrañar en algunos casos el sentido, finalidad, propósito y alcances de la ley frente a situaciones jurídicas concretas.

Ahora bien, desde una perspectiva lógico conceptual, las normas jurídicas describen hechos y realidades (presupuestos de hecho) a los que asignan consecuencias jurídicas, cuya previsión en ocasiones, por voluntad del legislador o por imposibilidad de hacerlo de otra manera, no es plenamente precisa, sino abstracta. Y a partir de ello, interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica la doctrina académica: “La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación.” [5]

Así, nuestro derecho positivo, hace partir todo proceso de hermenéutica jurídica del texto mismo de la norma interpretada (art. 10 del Código Civil [6]), como modelo de síntesis y de intención integradora, pues se parte del supuesto de que en el sentido propio de sus palabras recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión; es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación. Lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido y alcance, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, en tratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional; o sea, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).

Y en lo que respecta al objeto de la presente consulta, la misma se circunscribe a un cuestionamiento jurídico específico y claro, referido a la interpretación del alcance normativo de lo dispuesto por el inciso d) del artículo 1° de la citada Ley No. 1835, que literalmente dispone:

“Artículo 1º-Tendrán derecho a un sueldo adicional en el mes de diciembre de cada año, excepto si han servido menos de un año, en cuyo caso les corresponderá una suma proporcional al tiempo que hayan trabajado, los servidores y ex servidores que a continuación se indican:

(…) d) Los empleados y funcionarios de la Asamblea Legislativa y la Contraloría General de la República;

(Lo subrayado es nuestro).”

Cabe entonces preguntarse si los Diputados pueden subsumirse en alguna de las categorías legales específicas que alude dicha norma, especialmente en la de “funcionario”, porque la acepción “empleado” alude específicamente al “empleado de confianza” -arts. 44 y ss. de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, No. 4556,- en el cual obviamente no calzan los legisladores.

Comencemos por indicar que, en el vasto complejo organizativo de las instituciones públicas, encontramos a un grupo de personas elegidas indirectamente por los ciudadanos en órganos de representatividad democrática para dirigir la política del país y ejercer funciones públicas relevantes en el ámbito nacional -arts. 105 y 106 de la Carta Política-, como lo son los Diputados, quienes desempeñan sus cargos con carácter periódico conforme a la Constitución (Dictámenes Nos. C-195-83 de 17 de junio de 1983, C-003-89 de 4 de enero de 1989, C-067-94 de 3 de mayo de 1994).

Si bien en doctrina comparada el concepto de “funcionario público” estricto sensu se ha reservado a quienes guardan una relación regular con las Administraciones públicas sometidos a un régimen especial de derecho administrativo -régimen estatutario o de la función pública-, en nuestro medio se le ha dado una acepción lata o más amplia, que incluye también a quienes ocupan altos cargos y funciones públicas esencialmente políticas y de carácter representativo, entre ellos los Diputados, como típicos “funcionarios gobernantes” (Dictamen C-037-90, del 12 de marzo de 1990, arts. 4 y 111 de la Ley General de la Administración Pública). Y por ello nuestra jurisprudencia administrativa ha reiterado que los Diputados son ciertamente “funcionarios públicos” regidos por un estatuto jurídico diferenciado en virtud del carácter representativo del puesto que ocupan (Dictámenes C-195-83, C-003-89, C-067-94, op. cit., C-088-2000 de 9 de mayo de 2000, C-213-2000 de 07 de setiembre de 2000, C-226-2000 de 22 de setiembre de 2000, C-124-2002 de 21 de mayo de 2002 y pronunciamiento OJ-093-2013 de 26 de noviembre de 2013). Y para la Procuraduría General esa interpretación es acertada, incluso para otras cuestiones jurídicas propias del régimen de probidad y anticorrupción (Resolución No. 2008-18564 de las 14:44 hrs. del 17 de diciembre de 2008, Sala Constitucional).

Véase que incluso, para considerar incluidos a los Diputados en aquella acepción lata de “funcionarios de la Asamblea Legislativa” que contiene el texto del inciso d) del artículo 1° de la citada Ley No. 1835, a modo de referencia historiográfica, podemos aludir que, revisado el expediente legislativo No. 1835, folio 7 (página 8 escaneada), el Diputado Echandi presenta moción para que el inciso d) del art. 1 propuesto se leyera: “A los empleados y funcionarios administrativos de la Asamblea Legislativa y la Contraloría General de la República”; con lo cual se pretendía comprender como beneficiarios del aguinaldo únicamente a los empleados de confianza y funcionarios regulares, estatutarios o de carrera que desempeñan funciones esencialmente administrativas en la Asamblea Legislativa; acepción que excluye a ciertos funcionarios, como lo son los diputados (funcionarios gobernantes) que no forman parte de organización administrativa estricto sensu, ni ejercen exclusivamente función administrativa, sino residualmente (Dictamen C-195-83, op. cit.). No obstante, si bien no hay constancia de su rechazo, lo cierto es que el tenor literal de la Ley que se terminó promulgando, aquella moción se desechó.

Entonces, si interpretamos el inciso d) del artículo 1° de la citada Ley No. 1835, en la dirección más racional, en la que mejor corresponda y se garantice la satisfacción del interés público a que se dirige (art. 10 de la Ley General de la Administración Pública); es decir, atendiendo el propósito tenido en mira al momento de promulgarla[7], y basándonos especialmente en los antecedentes legislativos[8] que, como referencia historiográfica, develan las circunstancias objetivas en las que fue aprobada aquella norma, en algún grado se puede inferir que el Legislador tuvo como propósito contener una acepción amplia de “funcionarios de la Asamblea Legislativa”, en la que sin duda caben conceptualmente los Diputados, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa.

Y aun cuando, a falta del elemento de subordinación jurídica, como característica esencial de las relaciones laborales propias de los trabajadores, se ha descartado a los Diputados como destinatarios de ciertos beneficios propios de aquella relación común, como lo es, por ejemplo, el pago de cesantía al terminar su período constitucional, especialmente por ser “de período fijo” su mandato representativo (Dictámenes C-003-89 y C-067-94, op. cit., y en igual sentido el C-159-97 de 28 de agosto de 1997, así como el pronunciamiento OJ-174-2004 de 13 de diciembre de 2004), lo cierto es que, al no poder catalogarse como “dieta” su remuneración (Dictámenes C-124-2002 de 21 de mayo de 2002 y C-210-2003 de 10 de julio de 2003), y especialmente, al no descartarse el carácter salarial de su régimen especial remunerativo a efectos de excluirlo de sus consecuencias esenciales como tal[9], por así haberlo dispuesto de forma vinculante la jurisprudencia de la Sala Constitucional (Resoluciones Nos. 550-91 de las 18:50 hrs. del 15 de marzo de 1991), contrario a lo que infundadamente se afirma, resulta jurídicamente factible el reconocimiento del aguinaldo o décimo tercer mes a su favor, cuando así lo disponga una norma con rango legal; esto es así, porque el hecho de que la relación entre el Diputado y el Estado tenga una connotación especial que no es del todo asimilable a la que guardan el resto de los funcionarios públicos, ello no significa que esa condición especial los prive de beneficios que la Ley pueda atribuirles por su sola condición innegable de “funcionarios públicos” (Dictamen C-226-2000 de 22 de setiembre del 2000).

Recordemos que el régimen, modalidad retributiva o de asignaciones económicas de los Diputados, es innegablemente un derecho de configuración legal, en el sentido de que, por mandato constitucional expreso -art. 113 de la Carta Política-, le corresponde primeramente a la Ley ordinaria fijar y determinarlo (Dictamen C-070-2015 de 13 de abril de 2015 y sentencias Nºs 2000-06329 de las 16:21 hrs. de 19 de julio de 2000, 2012-003269 de las 16:30 hrs. del 7 de marzo de 2012, Sala Constitucional). No es entonces, exclusivamente la denominada Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa, No. 7352, la que debe regular su régimen retributivo. Otras leyes ordinarias pueden hacerlo.

Y en este caso, puede afirmarse, como ya lo hemos hecho, que los diputados, como “funcionarios públicos”, han quedado comprendidos en aquella acepción lata que los incluye entre los beneficiarios del aguinaldo en los términos del inciso d) del artículo 1 de la Ley No. 1835, quedando así integrado aquel derecho al status propio del cargo, como un derecho subjetivo de sus titulares oponible al Poder Público.

Conclusión:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

Los diputados, como “funcionarios públicos” de la Asamblea Legislativa, han quedado comprendidos en aquella acepción lata que los incluye entre los beneficiarios del aguinaldo, en los términos del inciso d) del artículo 1 de la Ley No. 1835.

En esos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] “Artículo 5º.- Cuando las circunstancias económicas de cada Institución lo permitan, se podrán conceder los beneficios de esta ley a los miembros de las respectivas Juntas Directivas.” Refiriéndose a Instituciones autónomas y semiautónomas.

[2] La ley No. 1981 es relativa al “Pago de Aguinaldo a Servidores de Instituciones Autónomas”. Mientras que la Ley No. 1835 es la Ley de “Pago de Aguinaldo para Servidores Públicos”.

[3] Una consulta sobre normas que se presentan como claras permitiría cuestionar si la autoridad administrativa no pretende descargarse de la responsabilidad que le incumbe respecto de la aplicación de dicha norma.

[4] Artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

[5] SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero". Décima Edición, Universidad Complutense - Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63.

[6] "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”. Este artículo introduce una serie de métodos interpretativos propios del derecho común, a saber, el método de interpretación según el sentido de sus palabras (literal), según los antecedentes históricos y legislativos (histórico), la realidad social (lógico), y por último, el método de interpretación según el espíritu y finalidad de las nomas (finalista o teleológico) (OJ- 116-2009 de 12 de noviembre de 2009).

[7] BRENES CÓRDOBA, Alberto. “Tratado de las Personas”. Editorial Costa Rica, San José, 1974, pág. 43.

[8] Expediente legislativo Nº 1835.

[9] Así hemos reconocido su afectación por cargas sociales y para los efectos subsecuentes de protección de la Seguridad Social de los Diputados (Dictamen C-213-2000 de 7 de setiembre de 2000).