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Dictamen : 261 - del 29/11/2022
29 de noviembre de 2022
PGR-C-261-2022
Señor
Santiago Bermúdez Barrientos
Alcalde a.i.
Municipalidad de Desamparados
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, doy respuesta a su oficio No. MD-AM-1833-2022, de 18
de noviembre de 2022, mediante el cual, siendo que cuenta con criterios
abiertamente contradictorios de su Asesoría Jurídica y de la Dirección de
Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), y
pretendiendo obtener un criterio vinculante de la Procuraduría General y con él
resolver el dilema jurídico, nos consulta ¿cuál convención colectiva está
vigente en esa corporación municipal? ¿La firmada el 19 de abril de 2022, pero
que no ha sido homologada por el Ministerio de Trabajo? O ¿la firmada el 5 de
marzo de 2019, que fue denunciada, pero que tiene una cláusula de
ultraactividad? Esto porque el pago de extremos
laborales por cese o por renuncia, así como otros beneficios convencionales,
fueron eliminados o modificados en la última convención firmada.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la
consulta del criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en
el oficio No. AM-JU-322-2022 de 29 de agosto de 2022, según el cual, la convención colectiva
vigente en esa corporación territorial lo es la firmada el día 19 de abril de
2022, esto pese a no estar aun homologada por el Ministerio de Trabajo, y de
aquel otro de la Dirección de Asuntos Jurídicos del MTSS,
oficio Gestión DAJ-DAE-1832-22, de 03 de noviembre de 2022
(DAJ-AER-OFP-1170-2022), conforme al cual, la convención colectiva anterior,
firmada el 20 de marzo de 2018, homologada el 5 de marzo de 2019 y denunciada
el 17 de febrero de 2021, por su cláusula de ultraactividad o de extensión
(art. 118), es la que estaría vigente mientras las partes negocien un nuevo
instrumento colectivo.
I.-
Antecedentes de interés:
·
Mediante oficio número MD-AM-0353-2C21 de 17 de febrero de 2021, el entonces
Alcalde municipal denunció la Convención Colectiva suscrita entre la
Municipalidad de Desamparados y SITMUDE, de 20 de marzo de 2018 y que fuera
homologada el 5 de marzo de 2019 por el MTSS; la cual en su artículo 118 in
fine establece: “Cuando las partes inicien con el proceso de negociación
del nuevo texto de la Convención Colectiva de Trabajo, esta mantendrá su
vigencia hasta tanto no entre a regir la nueva Convención Colectiva”. Esa
misma convención establece que la interpretación del convenio colectivo le
corresponde a los trabajadores y al empleador destinatarios, por medio de la
Junta de Relaciones Laborales -Aparte de Generalidades-.
·
Las partes involucradas firmaron una nueva convención colectiva el 19 de
abril 2022, la cual regiría hasta abril 2025, pero que no ha sido aun
homologada, pues por oficio No. AL-DRT-OF-179-2022, de fecha 17 de junio 2022,
el Departamento de Relaciones de Trabajo hizo una serie de prevenciones, tanto
a la Municipalidad de Desamparados, como a SITMUDE, las cuales no han sido
atendidas.
·
La Dirección de Asuntos Jurídicos del MTSS, con
vista en el expediente 917 de la Convención Colectiva de Trabajo de la
Municipalidad de Desamparados, que se encuentra en custodia de la Dirección
General de Asuntos Laborales de esa misma cartera, mediante oficio Gestión
DAJ-DAE-1832-22, op. cit., ante consulta de la Alcaldía municipal de
Desamparados (Oficio No. MD-AM-01421-2022 de 22 de setiembre de 2022),
determina que la convención colectiva anterior, firmada el 20 de marzo de 2018,
homologada el 5 de marzo de 2019 y denunciada el 17 de febrero de 2021, por su
cláusula de ultraactividad o de extensión (art. 118), es la que estaría vigente
mientras las partes negocien un nuevo instrumento colectivo.
II.- Inadmisibilidad de la consulta.
El ámbito de nuestra competencia consultiva se
enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión
formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar
el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el
alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda
de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.
Ahora bien, analizado con detenimiento el
objeto de su gestión, y por el cual es innegable que se pretende obtener
un criterio vinculante de la Procuraduría General y con él resolver ¿cuál
convención colectiva está vigente en esa corporación municipal?, esto a fin de
reconocer extremos laborales y otros beneficios económicos a favor de
servidores municipales, estimamos que un triple orden de situaciones converge en el presente caso para impedir
que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante en este asunto.
Por un lado, si bien en apariencia su gestión ha sido planteada en términos generales y abstractos, más allá de potenciales reclamos por el pago de extremos laborales y de beneficios convencionales que se aluden, no podemos desconocer, a nivel municipal, la innegable existencia de un conflicto jurídico que se pretende resolver directamente con nuestro criterio vinculante. Por otro lado, se nos está pidiendo una valoración de legalidad sobre actuaciones concretas y potenciales de la Administración activa en casos específicos. Y en tercer lugar, hemos reconocido que el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tiene una competencia prevalente en materia de homologación, ratificación o refrendo y certificación de convenios colectivos vigentes (art. 57 del Código de Trabajo).
Interesa indicar entonces, en primer lugar, que
según nuestra jurisprudencia administrativa,
de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de
la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, nuestros dictámenes
se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las que no se aprecie la
existencia de asuntos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por
parte de la Administración activa (véanse entre otros, los dictámenes
C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio del 2002,
C-147-2003 de 26 de mayo del 2003, O.J.-085-2003 de 6 de junio del 2003 y
C-317-2004 de 2 de noviembre del 2004 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006,
entre otros muchos).
Así que hemos reiterado que no son
consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una
decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre
de 1994, C-188-2002 de 23 de julio de 2002, C-147-94 de 26 de mayo de 2003,
OJ-085-2003 de 6 de junio de 2003, C-317-2004 de 2 de noviembre de 2004,
C-307-2009 de 2 de noviembre de 2009, C-177-2010 de 17 de agosto de 2010 y
C-207-2010 de 11 de octubre de 2010).
Ahora bien, si partimos del hecho de que
la negociación colectiva comporta, dentro de ciertos límites especiales, la
autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en
virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir
la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los
representantes de la Administración y del personal (Dictámenes C-057-2005,
C-037-2017 y Pronunciamiento O.J.-029-2005, entre otros), esa singular
naturaleza mixta o compuesta del Convenio Colectivo (contrato con efectos
normativos o norma con origen contractual), en la que la interpretación y
subsecuente aplicación le compete en exclusiva a los trabajadores y empleadores
destinatarios del convenio (Entre otros, los
dictámenes C-178-2016 de 29 de agosto de 2016, C-068-2018 de 16 de abril de
2018, C-288-2018 de 12 de noviembre de 2018 y C-199-2019 de 08 de julio de
2019), impide
que podamos atender su gestión en los términos en que ha sido formulada, y por
ende, ejercer la función consultiva requerida, ya que por el efecto vinculante
de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos,
sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio en la toma
de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas.
Entiéndase que, de acceder a su gestión,
no sólo esa corporación municipal -entidad patronal-, sino también el
Sindicato suscriptor del convenio, quedarían vinculados por nuestro
pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre los alcances de la
negociación colectiva concertada no estaría exclusivamente residenciada inter
partes, sino en este órgano superior consultivo; lo cual, más que desnaturalizar
la distribución de competencias en nuestro régimen administrativo, implicaría
tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de
la “autonomía municipal” y de la “acción sindical” reconocidas y garantizadas
en nuestro ordenamiento jurídico.
Es evidente entonces que la consulta busca
obtener un criterio vinculante de la Procuraduría
General y con él resolver el conflicto específico surgido; lo cual es
inatendible.
En segundo término, en lo concerniente a la valoración
de actuaciones –actuales o potenciales-,
cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico
jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en
reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como
órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una
determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por
asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico.
Salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183
de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), nuestra función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u
organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas
jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios
concretos –actuales o potenciales-
vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de
2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y
C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y
C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).
En tercer lugar, de importancia para
denegar la atención de la gestión promovida, debemos señalar que el numeral 5
de nuestra Ley Orgánica impide a este órgano asesor contestar consultas
relacionadas con materia cuyo conocimiento sea competencia de otros órganos de
la Administración, pues ello implicaría la invasión de un ámbito competencial
que no nos concierne (Dictámenes Nos. C-151-2004 del 19 de mayo de 2004,
C-74-2018 del 18 de abril de 2018, C-289-2000 del 20 de noviembre de 2020,
C-435-2020 del 5 de noviembre de 2020, entre otros).
Y
en asuntos similares hemos reconocido que el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, órgano heterónomo especializado que por mandato
legal expreso ratifica o refrenda el instrumento colectivo (artículo 57 del
Código de Trabajo y dictámenes C-038-98 de 6 de marzo de 1998, C-058-2006 de 16 de febrero de 2006 y
C-198-2007 de 20 de junio de 2007; resolución Nº 2006-010781 de las 14:53 horas
de 26 de julio de 2006, Sala Constitucional y la resolución Nº 2010-001066 de las 08:34 hrs. del 6 de
agosto de 2010, Sala Segunda), es el que certifica o hace constar la
vigencia o no de las Convenciones Colectivas suscritas en nuestro medio
(Dictamen C-379-2014 de 4 de noviembre de 2014).
En consecuencia, lamentablemente, por las razones dadas, la consulta
resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer
por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.
No obstante, con el único fin de colaborar con el consultante, se le
remite a nuestra jurisprudencia administrativa, concretamente, sobre los
siguientes temas de interés:
Cláusulas de extensión o de ultraactividad:
Según hemos reconocido en nuestro medio la jurisprudencia laboral y
administrativa han determinado que la denuncia de una convención colectiva no
produce la aniquilación automática de los efectos de la convención colectiva,
pues el ordinal 58 del Código de Trabajo faculta a las partes pactar una cosa
distinta, incluso dentro del mismo instrumento colectivo, manteniendo su
vigencia, aún en el supuesto de denuncia, durante el período en que las partes
logren un nuevo acuerdo colectivo, en aplicación plena del principio de la
autonomía colectiva que impera en esta materia (Resoluciones Nºs 2012-000905 de
las 10:00 hrs. del 3 de octubre de 2012, 2012-001045 de las 14:20 hrs. del 21
de noviembre de 2012. En sentido similar la Nº 2001-00183 de las 10:30 hrs. del
22 de marzo de 2001, todas de la Sala Segunda); reconociéndose así
excepcionalmente la denominada “Ultraactividad
del convenio vencido y denunciado”[1], si así lo
dispusieran las partes legitimadas (Dictamen C-379-2014, op. cit. En sentido
similar, los dictámenes C-252-2018 de 21 de setiembre de 2018 y C-120-2021 de
07 de mayo de 2021).
Desde luego, el tema consultado es un aspecto que
debe resolver en concreto esa municipalidad, tomando en consideración no sólo
la vigencia o no de la
convención colectiva (art. 58 inciso e) del Código de Trabajo), sino conforme a
la existencia o no de cláusulas de ultraactividad; estudio que compete a ese
municipio y no a este órgano superior consultivo (Dictamen C-120-2021, op.
cit.).
Le recordamos
que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos,
pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/
CONCLUSIÓN.
Por tratarse, en primer término, de un asunto de competencia exclusiva y
excluyente del Concejo Municipal –autodeterminación de las condiciones
de trabajo por acuerdo entre partes-, o en su caso
del Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social –homologación del convenio suscrito y su vigencia-, y
consecuentemente, con el fin de evitar un eventual desapoderamiento ilegítimo
tanto de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, como de
competencias legalmente conferidas al Ministerio de Trabajo, concluimos
que deviene improcedente entrar a conocer por el
fondo su gestión.
Por ende, se deniega su trámite y se archiva.
Le
corresponderá entonces, según lo expuesto y bajo su entera responsabilidad, a
las autoridades competentes de esa municipalidad, conforme a la “autonomía
municipal” constitucionalmente reconocida, determinar
el criterio aplicable para resolver el conflicto normativo acusado, con el
objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.
MSc. Luis Guillermo
Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Dirección de la Función Pública
LGBH/ymd
[1] Dícese en España del mantenimiento de las condiciones pactadas en los convenios colectivos, pese a la finalización de su vigencia, se trata por tanto de la prórroga de estas condiciones, durante el lapsus temporal que comprende el período que transcurre entre el fin de la vigencia de los convenios colectivos y durante el período de negociación previo a la aprobación de un nuevo convenio colectivo (reforma introducida por la Ley 3/2012, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, al apartado 3 del artículo 86 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo).
PGR-C-261-2022
INADMISIBILIDAD. CON CRITERIO VINCULANTE BUSCA RESOLVER
CONFLICTO SURGIDO. VIGENCIA EXTENSIVA DE CONVENCIÓN COLECTIVA DENUNCIADA.
CLÁUSULA DE UNTRAACTVIDAD. COMPETENCIAS DEL DEPARTAMENTO DE RELACIONES DE
TRABAJO DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
Por oficio No. MD-AM-1833-2022, de 18 de noviembre de 2022, siendo que
cuenta con criterios abiertamente contradictorios de su Asesoría Jurídica y de
la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(MTSS), y pretendiendo obtener un criterio vinculante de la Procuraduría
General y con él resolver el dilema jurídico, el Alcalde a.i.
de Desamparados nos consulta ¿cuál convención colectiva está vigente en esa
corporación municipal? ¿La firmada el 19 de abril de 2022, pero que no ha sido
homologada por el Ministerio de Trabajo? O ¿la firmada el 5 de marzo de 2019,
que fue denunciada, pero que tiene una cláusula de ultraactividad?
Esto porque el pago de extremos laborales por cese o
por renuncia, así como otros beneficios convencionales, fueron eliminados o
modificados en la última convención firmada.
Con la aprobación de la
Procuradora General Adjunta de la República, mediante dictamen PGR-C-261-2022,
de 29 de noviembre de 2022, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla
Herrera, de la Dirección de la Función Pública, concluye:
“Por tratarse, en primer término, de un asunto de
competencia exclusiva y excluyente del Concejo Municipal –autodeterminación de
las condiciones de trabajo por acuerdo entre partes-, o en su caso del
Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social –homologación del convenio suscrito y su vigencia-, y consecuentemente,
con el fin de evitar un eventual desapoderamiento ilegítimo tanto de la
“autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, como de competencias
legalmente conferidas al Ministerio de Trabajo, concluimos que deviene
improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.
Por ende, se deniega su trámite y se archiva.
Le corresponderá entonces, según lo expuesto y
bajo su entera responsabilidad, a las autoridades competentes de esa
municipalidad, conforme a la “autonomía municipal” constitucionalmente
reconocida, determinar el criterio aplicable para resolver el conflicto
normativo acusado, con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con
el ordenamiento jurídico.”