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Dictamen : 260 - del 24/11/2022
24 de noviembre de 2022
PGR-C-260-2022
Señora
Catalina Crespo Sancho
Defensora de los Habitantes
Defensoría de los Habitantes de la República
Estimada señora:
Con la aprobación de la
señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio
No. DH-2147-2022, de 23 de noviembre de 2022, que tiene por objeto dilucidar un
conjunto de interrogantes sobre los criterios técnico jurídicos que deben
imperar respecto al eventual reconocimiento de remuneración económica por
recargo de funciones ejercido por el personal profesional de la Defensoría de
los Habitantes.
En concreto, se
consulta:
“1.
Respecto al instituto del recargo de funciones, ¿en cuales escenarios debe ser
reconocido el rubro económico salarial, para efectos de los recargos?
2.
¿Los recargos de funciones de puestos de mayor categoría, que excedan el plazo
de un mes, deben ser remunerados como un rubro distinto del salario reconocido
por su puesto original?
3. ¿Cuál es el criterio de la Procuraduría General
de la República, en cuanto a la norma que regula la figura del recargo en el
Régimen del Servicio Civil, sea el artículo 22 bis del Reglamento al Estatuto
del Servicio Civil, aprobado mediante Decreto Ejecutivo N. 21 del 14 de
diciembre de 1954, en el que se establece lo siguiente:
“Artículo 22 bis: Los traslados, reubicaciones y
recargos de funciones se regirán de acuerdo con lo que se indica a
continuación:
Los traslados y reubicaciones podrán ser acordados
unilateralmente por la Administración, siempre que no se cause grave perjuicio
al servidor.
Los recargos de funciones de puestos de mayor
categoría, que excedan de un mes, podrán ser remunerados, pero estarán sujetos
a la aprobación previa de la Dirección General, la que deberá constatar que el
servidor a quien se hiciere el recargo, reúne los requisitos establecidos.
(Adicionado por Decreto Ejecutivo No. 21418 del 23 de junio del 1992)”
4. Con respecto a la figura del funcionario de
hecho, ¿se haría acreedor del reconocimiento pecuniario, bajo el supuesto de
que realice una serie de funciones adicionales a favor de una Institución
Pública?
5.
Respecto a la Ley de Empleo Público, ¿cuál es el criterio sobre el uso y efecto
del recargo de funciones y sus implicaciones pecuniarias, referentes la carga
presupuestaria del Estado como un todo?
6.
¿Es requisito para el reconocimiento de la remuneración generada por recargo de
funciones, la previa autorización administrativa, presupuestaria y cumplimiento
de requisitos de idoneidad y ser una actividad de mayor nivel jerárquico?
7.
Al tratarse de recargos que superan el plazo de un mes, previa verificación del
cumplimiento de requisitos, ¿debe operar el respectivo reconocimiento salarial?
8. Si existe cambio de departamento institucional
que se recarga, ¿el conteo temporal se interrumpe o continúa su cuenta de
manera continua? “
Pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el oficio No. DH-DAJ-2085-2022, fechado el día 14 de
noviembre de 2022, emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos de esa
Defensoría, que si bien está relacionado
genéricamente al tema del recargo de funciones, resulta ostensible que fue
emitido con fines distintos a consultarnos y por demás, en su contenido omite referirse en concreto a varios de los
temas jurídicos concernidos puntualmente en su consulta -preguntas 4, 5 y 8-.
I.- Inadmisibilidad de la gestión: criterio de la
asesoría legal que se acompaña, no cumple con las exigencias que la
jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica
–No. 6815-.
En atención al principio de legalidad o juridicidad
administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley
General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las
disposiciones de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982
y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno
a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos
desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser
analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.
En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que
toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en
consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución
pública. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán
realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus
funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).
Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio
específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la
interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o
temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la
normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y
doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la
inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas
a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una
determinada posición sobre el tema o tópicos en
consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de
16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de
abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4
de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como
finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).
De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación
de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la
consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan
con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión
de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada,
seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como
base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor
legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se
llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley
Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del
2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de
aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes
de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el
criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea
consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos y cada uno
de los cuestionamientos que se nos plantean.
No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque
relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para
responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la
Procuraduría (Dictamen C-065-2021, op. cit.. En sentido similar, entre otros,
los dictámenes C-179-2021 de 21 de junio de 2021 y PGR-C-248-2022 de 12 de
noviembre de 2022).
Y según se puede verificar del contenido mismo del
oficio No. DH-DAJ-2085-2022, op. cit. que se
acompaña, éste no cumple con las características
señaladas, pues fue emitido con fines distintos a consultarnos, en concreto
para atender internamente un requerimiento distinto de la Defensora de los
Habitantes, y si bien desarrolla de forma genérica temas relacionados con la
normativa que, tanto a nivel genérico -art. 22 bis del Reglamento del
Estatuto de Servicio Civil (RESC)-, como a nivel especial – art. 52 del Estatuto Autónomo de Servicios de la Defensoría de los
Habitantes (EAS)- , rige el recargo de funciones, no logra advertirse la formulación de un criterio integral, que permita
suponer la posición de la Administración en específico sobre lo consultado;
máxime que omite referirse a todos y cada uno de los
cuestionamientos sometidos ahora a
nuestra consideración, ya que desatiende ostensiblemente las preguntas 4, 5 y
8, que nos han sido formuladas con esta gestión.
Dicho
lo cual, con aquella opinión jurídica no se estaría cumpliendo con los requisitos de admisibilidad
exigidos por nuestra Ley Orgánica.
II.- La consulta formulada a la Procuraduría
General debe responder a intereses exclusivamente institucionales.
Para
reafirmar y sostener adicionalmente, de forma categórica, la inadmisibilidad de
la presente gestión consultiva, debemos traer a colación una serie de
circunstancias concretas que, si bien no han sido mencionadas directamente como
antecedentes en esta consulta, son notorias y públicas, pues trascendieron a
nivel de prensa [1]
y que, por su relación directa con el tema en consulta, son de innegable
relevancia para tomarlas en cuenta y completar así nuestro criterio.
Según nos enteramos, en contra de la
Defensora de los Habitantes y otros funcionarios -en lo personal-, se
han interpuesto denuncias penales y administrativas que involucran el pago
prolongado de recargos aparentemente injustificados en favorecimiento de
asesores cercanos a su despacho.
Y
actualmente, como parte de esas acusaciones, según consta en nuestros registros
documentales y se confirma por el Oficio No. PEP-OFI-2623-2022, de 24 de
noviembre de 2022, la
Procuraduría de la Ética Pública (PEP) tramita actualmente las denuncias
DEP-229-2022 y DEP-238-2022, que involucran en sus antecedentes el tópico ahora
consultado y en concreto a la Defensora de los Habitantes.
Así que
es menester acotar que la facultad que tienen
los jerarcas institucionales para consultar a la Procuraduría General responde
exclusivamente a “intereses públicos e institucionales”.
Conforme el numeral 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, esta facultad de consulta la ejercen los jerarcas en
función del órgano que representen. De suerte que esta facultad no debe ser
ejercida para evacuar asuntos de interés propio (Dictámenes C-362-2005 del 24
de octubre de 2005, C-447-2006 de 9 de noviembre de 2006 y C-059-2011 de 14 de
marzo de 2011) o de terceros, quienes deben acudir a sus propios abogados
particulares (Pronunciamientos OJ-147-2005 de 26 de setiembre de 2005 y
OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008); lo que reafirma la inadmisibilidad de su
consulta.
Ningún jerarca puede entonces utilizar la vía consultiva para
requerir nuestro criterio sobre asuntos que, aunque relacionados con la
institución que representa o de la que es parte, responden a su interés
personal, y no propiamente a los intereses de la administración pública, pues
ello implicaría avalar que se presente una consulta en su condición personal, y
no en su carácter de representante de la Administración (Dictamen PGR-C-317-2021
de 23 de noviembre de 2021. En sentido similar los dictámenes PGR-C-313-2021 de
18 de noviembre de 2021 y PGR-C-033-2022 de 15 de febrero de 2022).
En definitiva, el fin de la función
consultiva de la Procuraduría General es asistir a la Administración Pública en
el ejercicio de sus competencias. Ergo, la labor de asesoramiento que presta
este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general (arts.
113 de la LGAP y 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito
en la Función Pública, Nº 8422 de 6 de octubre de 2004). De esta forma, nos
está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de
dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 op. cit. y
pronunciamientos OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003, OJ-043-2010 de 26 de
julio de 2010 y OJ-054-2013 de 09 de setiembre de 2013).
En consecuencia, la consulta
resulta inadmisible y deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su
gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.
Por último, no está de más recordar que las normas
jurídicas aludidas y nuestros dictámenes y pronunciamientos relacionados con su
interpretación, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.
Conclusión:
Luego de un
exhaustivo análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad,
deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Por ende, se
deniega su trámite y se archiva.
Sin otro
particular,
MSc. Luis
Guillermo Bonilla Herrera
Procurador
Adjunto
Dirección de la Función Pública
LGBH/ymd
PGR-C-260-2022
INADMISIBILIDAD; CRITERIO JURÍDICO EMITIDO PARA FINES
DISTINTOS A CONSULTARNOS E INSUFICIENTE EN CUANTO A LOS ASPECTOS ABORDADOS;
INTERÉS INSTITUCIONAL QUE DEBEN TENER LAS CONSULTAS.
Por oficio No. DH-2147-2022, de 23 de noviembre de 2022,
la Defensora de los Habitantes pide dilucidar un conjunto de interrogantes
sobre los criterios técnico jurídicos que deben imperar respecto al eventual reconocimiento
de remuneración económica por recargo de funciones ejercido por el personal
profesional de esa dependencia.
En concreto, se consulta:
“1. Respecto al instituto del recargo de
funciones, ¿en cuales escenarios debe ser reconocido el rubro económico
salarial, para efectos de los recargos?
2. ¿Los recargos de funciones de puestos de
mayor categoría, que excedan el plazo de un mes, deben ser remunerados como un
rubro distinto del salario reconocido por su puesto original?
3. ¿Cuál es el criterio
de la Procuraduría General de la República, en cuanto a la norma que regula la
figura del recargo en el Régimen del Servicio Civil, sea el artículo 22 bis del
Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, aprobado mediante Decreto Ejecutivo
N. 21 del 14 de diciembre de 1954, en el que se establece lo siguiente:
“Artículo 22 bis: Los
traslados, reubicaciones y recargos de funciones se regirán de acuerdo con lo
que se indica a continuación:
Los traslados y
reubicaciones podrán ser acordados unilateralmente por la Administración,
siempre que no se cause grave perjuicio al servidor.
Los recargos de
funciones de puestos de mayor categoría, que excedan de un mes, podrán ser
remunerados, pero estarán sujetos a la aprobación previa de la Dirección
General, la que deberá constatar que el servidor a quien se hiciere el recargo,
reúne los requisitos establecidos. (Adicionado por Decreto Ejecutivo No. 21418
del 23 de junio del 1992)”
4. Con respecto a la
figura del funcionario de hecho, ¿se haría acreedor del reconocimiento
pecuniario, bajo el supuesto de que realice una serie de funciones adicionales
a favor de una Institución Pública?
5. Respecto a la Ley de Empleo Público,
¿cuál es el criterio sobre el uso y efecto del recargo de funciones y sus
implicaciones pecuniarias, referentes la carga presupuestaria del Estado como
un todo?
6. ¿Es requisito para el reconocimiento de
la remuneración generada por recargo de funciones, la previa autorización administrativa,
presupuestaria y cumplimiento de requisitos de idoneidad y ser una actividad de
mayor nivel jerárquico?
7. Al tratarse de recargos que superan el
plazo de un mes, previa verificación del cumplimiento de requisitos, ¿debe
operar el respectivo reconocimiento salarial?
8. Si existe cambio de
departamento institucional que se recarga, ¿el conteo temporal se interrumpe o
continúa su cuenta de manera continua? “
Con la aprobación de la Procuradora General
Adjunta de la República, mediante dictamen PGR-C-260-2022, de 24 de noviembre
de 2022, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección
de la Función Pública, concluye:
“Luego de un exhaustivo
análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, deviene
improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Por ende, se deniega
su trámite y se archiva.”