Opinión Jurídica : 165 - del 11/11/2022

11 de noviembre de 2022

PGR-OJ-165-2022

 

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefe de Área

Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio no. AL-CPAS-0234-2022 de 26 de abril de 2022, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 22796, denominado “LEY PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS DE TITULACIÓN, EN FAVOR DE LOS POBLADORES OCUPANTES DE LAS ZONA MARITIMO TERRESTRE.”

 

            I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

 

            De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

 

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

 

            Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

 

            En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

 

            Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

 

            II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

 

            El proyecto pretende abrir una ventana de tiempo para que quienes hayan ocupado la zona marítimo terrestre, sin título legítimo, por más de quince años, de forma ininterrumpida, quieta, pública, pacífica y a título de dueño, puedan presentar una información posesoria e inscribir a su nombre, como propiedad privada, el bien ocupado.

 

            Además, tiene como fin garantizar que quienes tengan inscrita una propiedad en la zona costera vean inalterado ese registro.

 

            La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) dispone en sus artículos 1° y 3° que la zona marítimo terrestre es un bien demanial del Estado, cuya administración está en manos de las Municipalidades costeras, que deberán velar por el cumplimiento de las normas sobre el dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso.

 

En lo que respecta al aprovechamiento privativo de ese bien de dominio público, la ley prevé que las Municipalidades pueden otorgar concesiones, de conformidad con las reglas allí establecidas y con base en el plan regulador costero emitido para el sector correspondiente. Excepcionalmente, como señala el dictamen C-100-1995, los Municipios pueden otorgar permisos de uso sobre la zona marítimo terrestre, sin haberse adoptado un plan regulador costero, para el desarrollo de actividades o construcciones fácilmente movibles y que no vayan a obstaculizar la implementación de un plan regulador costero que establezca un uso distinto o incompatible con lo ya construido. Ello con fundamento en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Fuera de esos supuestos, según los artículos 12 y 13 de la ley, la ocupación y levantamiento de edificaciones en la zona marítimo terrestre son prohibidas e ilegales, y las Municipalidades y las autoridades judiciales que correspondan deben ordenar el desalojo de los infractores y la demolición de las construcciones.

 

            El título del proyecto da a entender que el fin de la iniciativa es defender los derechos de los pobladores de la zona marítimo terrestre.  Y, el Transitorio IX permite a los “dueños” de lotes o fincas en la zona restringida durante quince o más años titular e iniciar la titulación a partir de la entrada en vigor de esa norma. Sin embargo, como se sabe, los pobladores no son propietarios, y si fueran propietarios, sería innecesaria la titulación.

 

Efectivamente, la condición de poblador de la zona marítimo terrestre, de acuerdo con los artículos 44, 70 y transitorio VII de la Ley 6043, no le otorga la de propietario, ni la posibilidad de inscribir el bien o de traspasarlo como dueño.

 

La figura de ocupante y poblador es una condición propia de quienes ocupan con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 6043, según sus requerimientos, y no puede ser objeto de cesión o traspaso (Sala Primera, sentencias 317-2008 considerando XXI, y 616-F-S1-2010; Tribunal Contencioso Administrativo, votos 307-98-II, 277-2008-II y 2569-09-IV; Tribunal de Guanacaste, 17-04, pronunciamientos C-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003 y OJ-17-2001).  Además, a esas personas les corresponden cancelar el canon previsto en el Transitorio VII de la Ley 6043 (Reglamento a la Ley 6043, artículo 52).

 

Ante los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan a los bienes demaniales y la publicidad legal del demanio, quien los enajene, transmite el vicio en la causa de adquisición: La razón es obvia, "nadie puede cambiar por sí mismo, ni por el transcurso del tiempo, la causa de su posesión…Tampoco se puede cambiar por la propia voluntad, ni por el transcurso del tiempo las cualidades ni los vicios de la posesión, tal como ella comenzó, tal continúa siempre" (Ramírez Gronda, Juan. Diccionario Jurídico. Buenos Aires, Editorial Claridad, 7ª ed., 1974, p. 227).

 

            Recordemos que los pobladores y ocupantes requieren, entre otras condiciones, de una solicitud expresa en ese sentido y de un acto administrativo que así los reconozca (doctrina de la Ley 6043, artículo 70 y Transitorio VII; y su Reglamento, artículos 52 y 75; Tribunal Contencioso Administrativo, sentencia 321-2003-III; pronunciamientos OJ-72-2003, OJ-112-2007, OJ-88-2008 y C-131-2009).  La autorización prevista en el Transitorio VII no produce derecho alguno en lo que a concesión se refiere y esa situación provisional cesa con la vigencia el plan de desarrollo respectivo (Tribunal Contencioso Administrativo, sentencias 277-2008-II y 439-2016-III).

 

            Además, no cabe reconocer la condición de poblador a quienes hubiesen nacido con posterioridad a 1949, pues al entrar a regir la Ley 6043 esas personas no sólo debían tener una ocupación superior a la decenal, sino, además, contar para entonces con la mayoría de edad para ejercerla.  El uso de la zona restringida por parte de los ocupantes también debe ser anterior a la Ley 6043 y como sujetos mayores de edad.  Es impropio reconocer la figura de ocupantes a quienes hubiesen nacido después de 1959 (OJ-88-2008; Sala Tercera, sentencia 1617-2014).

 

Entonces, la condición de poblador que prevé la Ley 6043 no otorgaba ningún derecho relacionado con la titulación o inscripción de los terrenos ocupados que deba ser reconocido mediante una ley como la que se proyecta.

 

De tal forma, de entrada, debe decirse que lo que pretende el proyecto de ley es otorgar derechos de propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre a quienes la hayan invadido y ocupado ilegítimamente.

 

La Sala Constitucional ha indicado que la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público por disposición legal y constitucional y, por tanto, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y que la normativa infraconstitucional que así lo permita, resultaría inconstitucional:

 

“En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte del patrimonio nacional como un bien de dominio público.

(…)

De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de conformidad con las normas transcritas.

(…)

De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público –y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales– desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión –la llamada milla marítima– pero nunca menor." (Sentencia número 007-93, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)

En la actualidad, la zona marítimo-terrestre, o zona costera es regulada mediante Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, y por su Reglamento, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, y es la primera que lo hace en forma específica. Sobre esta normativa, en sentencia número 0477-91, de las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, este Tribunal Constitucional "acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil"

(…)

En conclusión, en este sentido es claro que la zona marítimo terrestre, bien de dominio público por disposición constitucional y legal, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y la normativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional.” (Voto no. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos de 25 de febrero de 2009. Se añade la negrita).

 

            En ese mismo voto, se reconoce el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre:

“…conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política, la zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema... De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica exclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho Internacional” (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como una ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área urbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio de soberanía.” (Se añade la negrita).

En análoga dirección, la sentencia constitucional 10158-2013 agregó:

 

“…Esta Sala en reiterados pronunciamientos ha reconocido que la zona marítimo terrestre, y en particular, la zona pública, se encuentra protegida constitucionalmente por el principio de intangibilidad, por lo tanto, eventuales reformas que desafecten el territorio costero podrían infringir ese principio.”

 

El proyecto implica una modificación radical del régimen que ha tenido la zona marítimo terrestre, haciendo una desafectación general de un bien de dominio público medioambiental para transferir su dominio a los privados, sin mediar un interés público superior, ni justificación válida y suficiente (OJ-070-2020 de 23 de abril de 2020).

 

Sobre el principio de razonabilidad en materia ambiental, la Sala Constitucional ha considerado que este “obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios...”  (Voto 7294-1998). De tal modo, para poder analizar la razonabilidad y proporcionalidad de lo propuesto debe existir un estudio y análisis técnico de la situación de la tenencia de la tierra sobre la zona marítimo terrestre que se proyecta desafectar, con certeza de sus límites y extensión, para determinar la necesidad de la medida generalizada que se proyecta.

 

Dentro del análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la propuesta deben analizarse los efectos producto de aplicar las medidas contenidas en la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial (9221 de 27 de marzo de 2014), y la Ley para la Regulación de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre (9242 de 6 de mayo de 2014), que han permitido la permanencia de ocupantes actuales y sus construcciones para el posterior otorgamiento de concesiones. Y, establecer si técnicamente, dentro del marco de la Constitución, se justifica adoptar medidas distintas.

 

También en relación con la razonabilidad de la propuesta, debe tenerse en cuenta que “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…”  (Sala Constitucional, voto no. 2408-2007 de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007).

 

En similar sentido, se ha señalado que:

 

“…la desafectación indiscriminada y en forma general que contiene el consultado Proyecto de Ley, sin contar, de previo, con un estudio técnico que establezca en concreto cuáles son los inmuebles que se van a desafectar, a fin de valorar, entre otros, si ello pone o no en peligro la seguridad de la Nación o si impide un efectivo ejercicio de la soberanía, o un adecuado control migratorio o aduanero, etcétera, resulta irracional y desproporcionado, lo que resulta contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía.

(…)

Lo dicho en aquella ocasión, es aplicable en este caso, ya que, al no existir los estudios técnicos que justifiquen la medida en cuestión y establezcan, en forma clara y de previo, cuáles terrenos van a ser afectados en concreto con la desafectación que se pretende, sino que, además, de conformidad con el numeral 2, del proyecto, serán, posteriormente, las municipalidades de la zona las que determinarán cuáles terrenos van a ser afectados, la normativa resulta irracional y desproporcionada, pues la medida no resulta idónea ni proporcional al fin que se busca, al no existir seguridad jurídica sobre cuáles terrenos serán o no, específicamente, desafectados del dominio público.” (Voto no. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014. Se añade la negrita).

Tomando en cuenta que la zona marítimo terrestre es un bien público medio ambiental (votos constitucionales 454-2006, 7996-2006, 3923-2007, 18044-2007, 2408-2007, 2410-2007, 6275-2008, 10669-2008, 3113-2009, 10108-2010, 11503-2010, 452-2011, 18665-2012, 8596-2013, 8701-2013, 10158-2013, 811-2016), la ausencia de estudios técnicos que respalden la medida pretendida, significaría la violación de otros principios constitucionales, como el principio de objetivación de la tutela ambiental, sobre el cual se ha dispuesto que:

 

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (Sentencia constitucional 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

 

Asimismo, el principio preventivo, recogido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad (7788 de 30 de abril de 1998), exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos que generan las actividades o acciones humanas al ambiente. Y, también, el principio de no regresión en materia ambiental, que:

 

“…se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección.” (voto constitucional 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012. Se añade la negrita).

 

Sobre ese mismo principio, recientemente señaló la misma Sala:

 

“Básicamente, el principio de no regresión enuncia que la normativa y la jurisprudencia ambiental no deberían ser revisadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de protección alcanzados con anterioridad. Tiene como finalidad evitar la supresión normativa o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, ya que, en muchas ocasiones, dichas regresiones pueden llegar a tener como consecuencia, daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. El principio de no regresión implica necesariamente una obligación negativa de no hacer.  De esta forma, el nivel de protección ambiental ya alcanzado debe ser respetado, no disminuido, sino, por el contrario, incrementado. La principal obligación que conlleva su correcta aplicación es, precisamente, la de no retroceder, no afectar los umbrales y estándares de protección ambiental ya adquiridos, no derogar o modificar normativa vigente en la medida que esto conlleve disminuir, menoscabar o de cualquier forma afectar negativamente el nivel actual de protección. Por ello, la prohibición de regresividad funciona como una garantía sustantiva que protege a los titulares de derechos frente a normas o políticas regresivas, impidiendo al Estado el “dar un paso hacia atrás”.” (voto 12746-2019 de las 12 horas 11 minutos de 10 de julio de 2019, reiterado en el 24147-2021 de las 9 horas quince minutos de 27 de octubre de 2021).

 

En aplicación de los principios citados, la Sala Constitucional declaró inconstitucionales las Leyes 7093 y 9373 por establecer una moratoria en los desalojos y demoliciones en varios bienes de dominio público de importancia ambiental, entre otras cosas, por tratarse de una medida generalizada que no contó con una justificación técnica:

 

“…a través de la moratoria mencionada de 2 años, el fundamento primigenio que da vida a estos preceptos, se basa en que por décadas, generaciones de decenas de miles de familias costarricense han habitado las costas e islas costarricenses, han construido allí sus hogares, desarrollando actividades económicas como la pesca artesanal, el turismo local y la agricultura, por mencionar algunos. Sin embargo, en muchos casos, esas ocupaciones no cuentan con el aval del Estado, pues, no nacieron con base en concesiones, lo que ha ocasionado una proliferación de desalojos y derribo de las construcciones edificadas por esos núcleos familiares. No obstante y, aunque esta Sala estima valedera la preocupación externada por los coadyuvantes respectivos en este sentido, lo cierto es que esta normativa no encuentra fundamento en estudios que documenten e individualicen de alguna manera a las familias o las personas que por una u otra razón, se encuentran en esta condición, con lo cual, se torna imposible la determinación sobre la estricta necesidad de la medida legislativa tomada.

(…)

Debe tenerse en cuenta que en materia de medio ambiente, la realización de los estudios técnicos previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, o en este caso, de una moratoria como la descrita, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Siendo que, al no contar con estudios objetivos y previos sobre los efectos que la moratoria en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la Ley y los fines que se pretenden alcanzar con dicha medida, ni se sabe con objetividad, si la moratoria es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los principios constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad. En el caso de la normativa analizada, la ausencia de estudios técnicos previos que determinen, no sólo las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la aplicación de la moratoria de cita, sino además, el no haber tomado medidas concretas que impidan una permisión a ultranza para que todas las personas, sin distingo, puedan acceder al beneficio prohijado por la normativa cuestionada, constituye una clara amenaza al medio ambiente. Una situación como la descrita, se constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental de la Ley cuestionada, lo cual, va en detrimento de los principios in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio –ya mencionados-, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. De hecho, comparte esta Sala lo manifestado por los detractores de esta normativa, que afirmaron que surge la duda de si la Ley se habrá promulgado pensando, únicamente, en la situación específica de una comunidad concreta de una de las denominadas “áreas especiales”. Por otro lado, es cuestionable la proporcionalidad de la medida en tanto al hacerse de una forma tan genérica, podría estar beneficiando a personas cuya situación ilegítima la Ley no tolera; sea, la ocupación cuyo origen se fundamenta en concesiones otorgadas a regidores o alcaldes municipales en zona marítimo terrestre, a personas físicas con más de una concesión, a sociedades domiciliadas en el exterior o, a personas que hayan cortado bosque o cambiado el uso del suelo dentro de áreas silvestres protegidas. Lo mismo valdría decir del amparo legal que se estaría otorgando a personas que no reúnen el perfil de las que se mencionan en la exposición de motivos, como sujetos con alto poder adquisitivo o consorcios económicos con proyectos constructivos importantes. Tampoco, estima esta Sala, se hace distinción entre los diferentes tipos de “áreas especiales”, siendo muy evidente que no es lo mismo, una ocupación irregular dentro de una reserva forestal que dentro de un parque nacional, donde las consecuencias ambientales pueden ser en extremo lesivas y perjudiciales para los ecosistemas. Finalmente, no se aprecia que se haya hecho un análisis sobre la posibilidad de resolver la situación fáctica que genera la Ley No. 9073 a través del uso y aplicación de instrumentos legales ya existentes, sin tener que recurrir a una moratoria general, como la que se plasmó finalmente en la norma cuestionada.” (Votos nos. 12746-2019 y 24147-2021 ya citados).

 

Adicionalmente, ya se ha dispuesto que no es posible reducir la cabida de un área protegida si no es mediante una ley y si no se cuenta con un estudio técnico que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona. (Véanse los votos de la Sala Constitucional nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).

           

Ese principio ha sido aplicado por ese Tribunal Constitucional, a cualquier tipo de bien de dominio público de importancia ambiental:

 

“Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y el contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para desafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación del respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito sustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la tramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la sentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador, conforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el cual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió con su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la promulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del patrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de cualquier terreno de interés ambiental.” (Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017. Se añade la negrita).

 

            Como ya se dijo, la zona marítimo terrestre ha sido conceptualizada como un bien medioambiental en reiteradas ocasiones, en consecuencia, le resulta plenamente aplicable la jurisprudencia expuesta en cuanto a la necesidad de justificar con estudios técnicos su desafectación.

 

Además de lo anterior, no debe perderse de vista que la posibilidad de que se lleven a cabo procesos de información posesoria en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, podría tener efectos graves en la afectación del recurso natural de bosque y a los recursos hídricos asociados al Patrimonio Natural del Estado, y las áreas silvestres que lo constituyen, porque el proyecto no prevé excepciones ni límites a las áreas que se desafectan, con perjudicial incidencia también en otros regímenes demaniales de la zona marítimo terrestre a cargo del Instituto Costarricense de Turismo en al Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo, ente otros. Y, además, la desafectación sin límites determinados es inconstitucional (Sala Constitucional, voto no. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos de 25 de febrero de 2009).

 

Aparte de los vicios de inconstitucionalidad señalados, sobre la posibilidad de que los ocupantes ilegales de la zona marítimo terrestre inscriban el terreno como propiedad privada mediante una información posesoria, debe advertirse que la Sala Constitucional ha dispuesto que no puede reconocerse como posesión decenal válida para permitir la titulación, aquella desplegada por el ocupante sobre un bien demanial, es decir, no podría legitimarse una ocupación ilegal del dominio público a efectos de cumplir con el requisito de posesión decenal exigido por la Ley de Informaciones Posesorias.

 

            Al respecto, se ha señalado que:

 

“De cualquier manera, el Proyecto de Ley parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre la franja limítrofe estatal que nunca han tenido. El artículo 23, del consultado Proyecto de Ley, establece que la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, es de aplicación supletoria. Sin embargo, esa ley exige como principal requisito para acceder a la titulación, que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856, del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño. Pero este tipo de posesión, jamás pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión les estaba vedado a los particulares….

(…)

Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar, como posibles de titulación, aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856, del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas, resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria de demanialidad de esas franjas. Este principio fue recogido en el artículo 7, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:

«Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.»

También, esta Sala Constitucional, ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:

«...porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho.» (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).

Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese sentido:

«El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.  Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...» (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias…. No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas. Es más, el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable, ya que el objetivo buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias (ver en este mismo sentido la Opinión Jurídica N° 139-J del 27/09/2001 de la Procuraduría General de la República).” (Sala Constitucional, voto no. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014).

 

            Esa jurisprudencia debe ser tenida en cuenta, en vista de que se pretende  permitir a los poseedores la posibilidad de iniciar un procedimiento de información posesoria dentro de los dos años a partir de la entrega en vigor de la ley que se propone. Notamos que el texto que se propone para el segundo párrafo del Transitorio podría ser inconstitucional, además de lo ya expuesto, porque implicaría darle efectos retroactivos a la desafectación de la zona marítimo terrestre y permitiría una inscripción cuando la posesión no está consolidada, porque, además, tratándose de un bien demanial, no podría estarlo.

 

En la exposición de motivos del proyecto, haciendo una interpretación sesgada de lo dispuesto en nuestro dictamen no. C-132-2019 de 14 de mayo de 2019, se utiliza como fundamento de la iniciativa lo que, hace más de cincuenta años, permitió el transitorio III de la Ley 4558 de 22 de abril de 1970.

 

Ese transitorio permitió la inscripción de inmuebles de la zona restringida de la zona marítimo terrestre mediante procesos de información posesoria por un periodo muy corto, pues fue derogado mediante la Ley no. 4847 de 4 de octubre de 1971, ante las fuertes críticas que recibió durante su vigencia y debido a los graves abusos cometidos en detrimento de la franja demanial costera (al respecto, véanse las opiniones jurídicas nos. OJ-039-1997 de 26 de agosto de 1997 y OJ- 078-1998 de 18 de setiembre de 1998).

           

            La derogatoria de la norma en un plazo tan corto y las razones que motivaron su derogación, evidencian que se trató de una medida errada y perjudicial para el demanio público costero, por lo cual, resulta cuestionable, desde el punto de vista del principio de razonabilidad, reproducir una medida como esa. Además, se adoptó en el año 1970, con anterioridad a la modificación del artículo 50 Constitucional, y cuando aún no se creaban las áreas silvestres protegidas con base en la Ley Forestal 4465 de 1969, con lo cual, para ese entonces no se habían desarrollado todos los principios que, del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ha derivado la jurisprudencia constitucional.

 

            La emisión de una ley como la propuesta, que proyecta adoptar una medida igual a la dispuesta por el transitorio III de la Ley 4558, debe ser analizada bajo los parámetros constitucionales y legales actuales. Y, por tanto, no es razonable utilizar como fundamento del proyecto una norma que se emitió en un momento histórico en el cual el marco constitucional y legal, era distinto al vigente.

 

            El hecho de que la Procuraduría haya señalado en sus dictámenes que las propiedades privadas inscritas en sede judicial, con título legítimo, cumpliendo los requisitos del citado Transitorio III y de la Ley de Informaciones Posesorias, mantienen su condición, se debe a que se trató de una disposición legal que estuvo vigente y surtió efectos en un determinado periodo, pero ello no implica, de ningún modo, que la observancia de esos asientos registrales en esos términos, condicione en la actualidad el criterio de la Procuraduría de cara a implementar una medida como la propuesta que, según lo expuesto, desatiende el Derecho de la Constitución y los criterios de la Sala Constitucional.

 

            En cuanto al segundo objetivo del proyecto, debe advertirse que el transitorio X que se pretende incorporar a la Ley 6043 es completamente innecesario, pues ya esa misma Ley, en su artículo 6°, contempla la exclusión de las propiedades legalmente inscritas del régimen de la zona marítimo terrestre:

 

“Artículo 6.- Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni a las zonas urbanas litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni a aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes.”

 

Si lo que se pretende es impedir el ejercicio de las potestades de autotutela demanial para la defensa de la zona marítimo terrestre contra los asientos registrales anómalos e ilegítimos, una disposición como la planteada también es inconstitucional.

 

Por el carácter demanial de la zona marítimo terrestre, el registro no subsana los vicios que puede tener el documento inscrito o el acto contenido y subsisten con prescindencia del mismo (Código Civil, artículo 456; Casación, voto 35 de 15 hrs. de 2 de abril de 1976; Tribunal Contencioso Administrativo 45-2019-II). Ante el registro ilegítimo el particular no adquiere ningún derecho, el acto sigue siendo absolutamente nulo (votos constitucionales 1975-91 y 6170-98; Sala Primera, sentencia 952-05), “se trata de un negocio no apto, en forma abstracta, para transferir la propiedad” (Sala Primera, votos 19-1993, 1-1999, 492-2000, 821-2000, 856-2000, 260-2002, 621-2002, 869-2002, 134-2005, 75-2006; Tribunal Contencioso Administrativo, 96-2011-II, 73-2013-I). Por ello, el Estado está plenamente facultado para requerir la nulidad de esas inscripciones.

 

Sobre las medidas legislativas que han suspendido la posibilidad de efectuar desalojos y demoliciones en la zona marítimo terrestre y en otros bienes demaniales de importancia ambiental, hemos sostenido que presentan roces de constitucionalidad por impedir al Estado ejercer potestades cuyo fin primordial es velar por la integridad de bienes de dominio público de interés nacional y ambiental, y, con ello, se violenta el artículo 50 Constitucional y los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, de no regresión en materia ambiental, precautorio e intangibilidad de la zona marítimo terrestre. (OJ-052-2012 de 11 de setiembre de 2012, OJ-118-2014 de 29 de setiembre de 2014, OJ-135-2014 de 21 de octubre de 2014, OJ-002-2016 de 13 de enero de 2016 y OJ-029-2019 de 25 de marzo de 2019).

 

Por ello, la Sala Constitucional declaró con lugar las acciones contra las leyes nos. 9073 y 9373, señalando que:

 

“En este entendido y, por influir el objeto de la Ley impugnada sobre bienes de dominio público, a estos les sería aplicable el principio de autotutela administrativa, por medio del cual, las autoridades estatales que competan pueden actuar en defensa de los bienes demaniales, cuya protección proviene de la normativa vigente. Cabe destacar también que, mediante resolución No.  10578-2007 de las 16:40 horas del 25 de julio de 2007, esta Sala Constitucional señaló lo siguiente: “Ciertamente, el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, pero también tiene el correlativo deber de protegerlo y preservarlo para el uso de generaciones presentes y futuras.(…) "el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras”. Acorde con el ordinal 50 constitucional, el Estado asume un mandato para proteger el equilibrio ambiental. Sin embargo, el texto del artículo primero de la Ley impugnada reza que: “ARTÍCULO 1.- Por el plazo de veinticuatro meses, se suspenderá el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado”. Del texto normativo transcrito, se desprende la factibilidad de suspender, de manera temporal, el ejercicio de las potestades de autotutela para la protección inmediata de los bienes del Estado. Así, en criterio de este Tribunal, la parte recurrente, así como los coadyuvantes respectivos, llevan razón al sostener que la suspensión del desalojo de personas y demolición de obras, acciones que derivan del principio de autotutela administrativa que caracteriza a los bienes de dominio público y, que son necesarias para mantener su integridad, menoscaba la aplicación práctica de dicho principio, poniendo en grave riesgo tales bienes. De otra parte, en lo atinente a la violación al principio de imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, ésta podría estarse dando de forma indirecta, ya que, aunque la Ley No. 9073 no permite el apoderamiento de bienes demaniales para efectos de prescripción positiva y adquisición de la propiedad por particulares, al suspender algún desalojo o demolición en tales bienes, cualquier acción reivindicatoria estatal para recuperar bienes indebidamente apropiados, terminaría frustrada. Y es que, si no se permite el efecto deseado final de toda acción reivindicatoria, sea  la recuperación efectiva para el dueño del bien indebidamente apropiado, se está haciendo nugatoria la misma acción. En ese sentido, la relevancia evidente de los bienes del dominio público que serían eventualmente afectados, genera una condición de incumplimiento, en tanto, se permite de manera temporal, continuar y hasta, eventualmente, aumentar situaciones de ocupación irregular sobre áreas silvestres protegidas, reservas forestales, reservas biológicas, reservas nacionales, bosques, parques nacionales, refugios de vida silvestre, terrenos de aptitud forestal, cuencas hidrográficas, humedales, manglares, esteros, islas, monumentos nacionales, áreas de protección, zonas limítrofes, diversidad biológica, patrimonio natural del Estado y zona marítimo terrestre, entre otros, cuya protección, por su importancia desde el punto de vista ecológico y valor estético, está garantizada en materia de derechos humanos. Así, con la moratoria establecida, todos estos bienes y recursos, aún cuando por definición son inalienables, imprescriptibles e inembargables, se colocan en una situación generalizada de riesgo a partir de la suspensión temporal de las potestades del Estado para efectos de actuar en función de su protección inmediata, por medio de las prerrogativas que establece el cumplimiento de las potestades públicas, en tutela del interés general y el bien común. Por ende, el Estado se encuentra impedido para ejercer sus principales potestades de autotutela, para la protección oportuna y efectiva de las denominadas zonas especiales, contraviniendo con ello, las normas legales, constitucionales y supranacionales en la materia. Por lo expuesto, se acoge la acción en cuanto a este extremo y se declara inconstitucional el artículo primero de la Ley 9073.

(…)

Acorde con lo mencionado supra, en el caso de la Ley No. 9073 cuestionada, el principio de no regresión en materia ambiental no se cumple, por cuanto, se pasa de un régimen de tutela administrativa en el cual perviven necesarios y suficientes mecanismos para liberar las áreas naturales de invasiones y ocupaciones ilegales, así como, el levantamiento de obras que pueden poner en peligro el fin público perseguido con tales áreas, a un régimen que tolera tales actos sin que existan garantías adecuadas que garanticen que el ambiente no se va a ver afectado.” (Voto no. 12746-2019 de las 12 horas 11 minutos de 10 de julio de 2019, reiterado en el voto no. 24147-2021 de las 9 horas quince minutos de 27 de octubre de 2021. Se añade la negrita).

Esos precedentes son aplicables al proyecto consultado, porque inhiben, en forma permanente y sin justificación válida, el ejercicio de la potestad de autotutela demanial y la potestad reivindicatoria del Estado. Tratándose de la recuperación de bienes de dominio público de importancia ambiental, el ejercicio oportuno de esas potestades está íntimamente ligado con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dispuesto en el artículo 50 Constitucional, que debe ser garantizado, tutelado y preservado por el Estado, y, por ende, también por la Asamblea Legislativa. Una norma que impida al Estado ejercer sus potestades para la protección del patrimonio natural también resultaría contraria a los artículos 89 y 121 inciso 14) de la Constitución Política.

 

            III. CONCLUSIÓN.

 

            En virtud de los posibles vicios de constitucionalidad expuestos, con el respeto acostumbrado se recomienda no aprobar el proyecto de ley no. 22796, denominado “LEY PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS DE TITULACIÓN, EN FAVOR DE LOS POBLADORES OCUPANTES DE LAS ZONA MARITIMO TERRESTRE.”

 

            De usted, atentamente,

 

 

 

                                                                       Elizabeth León Rodríguez                         

                                                                       Procuradora    

                                        

ELR/ysb

Cód. 3808-2022

PGR-OJ-165-2022

 

PROYECTO DE LEY. DERECHOS DE TITULACIÓN EN FAVOR DE POBLADORES OCUPANTES DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. DESAFECTACIÓN RETROACTIVA DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE PARA TRANSFERENCIA DE DOMINIO A PRIVADOS. PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD. PRINCIPIO DE OBJETIVACIÓN. PRINCIPIO PREVENTIVO. PROCESOS DE INFORMACIÓN POSESORIA EN ZONA RESTRINGIDA DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. POSIBLE AFECTACIÓN EN RECURSOS ASOCIADOS AL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. ESTUDIOS TÉCNICOS.

 

La señora Ana Julia Araya Alfaro, Jefa de Área, Comisiones Legislativas II, consulta el proyecto de ley denominado “LEY PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS DE TITULACIÓN, EN FAVOR DE LOS POBLADORES OCUPANTES DE LAS ZONA MARITIMO TERRESTRE”, expediente legislativo no. 22796.

 

 Esta Procuraduría, en opinión jurídica no. PGR-OJ-165-2022 del 11 de noviembre de 2022, suscrita por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez, concluye que: 

 

1.      Lo que pretende el proyecto de ley es otorgar derechos de propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre a quienes la hayan invadido y ocupado ilegítimamente.

 

2.      El proyecto implica una modificación radical del régimen que ha tenido la zona marítimo terrestre, haciendo una desafectación general de un bien de dominio público medioambiental para transferir su dominio a los privados, sin mediar un interés público superior, ni justificación válida y suficiente.

 

3.      Debe tenerse en cuenta que “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…”  (Sala Constitucional, voto no. 2408-2007 de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007).

 

4.      Dentro del análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la propuesta, deben analizarse los efectos producto de aplicar las medidas contenidas en la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, y la Ley para la Regulación de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, que han permitido la permanencia de ocupantes actuales y sus construcciones para el posterior otorgamiento de concesiones.

 

5.      Por ser la zona marítimo terrestre es un bien público medio ambiental, la ausencia de estudios técnicos que respalden la medida pretendida, significaría la violación de otros principios constitucionales, como el principio de objetivación de la tutela ambiental.

 

6.      La posibilidad de que se lleven a cabo procesos de información posesoria en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, podría tener efectos graves en la afectación del recurso natural de bosque y a los recursos hídricos asociados al Patrimonio Natural del Estado, y las áreas silvestres que lo constituyen.

 

7.      El proyecto no prevé excepciones ni límites a las áreas que se desafectan, con perjudicial incidencia también en otros regímenes demaniales de la zona marítimo terrestre.

 

8.      Debe advertirse que la Sala Constitucional ha dispuesto que no puede reconocerse como posesión decenal válida para permitir la titulación, aquella desplegada por el ocupante sobre un bien demanial.

 

9.      El texto que se propone para el segundo párrafo del Transitorio, podría ser inconstitucional, porque implicaría darle efectos retroactivos a la desafectación de la zona marítimo terrestre y permitiría una inscripción cuando la posesión no está consolidada.

 

10.  En cuanto al segundo objetivo del proyecto, debe advertirse que el transitorio X que se pretende incorporar a la Ley 6043 es completamente innecesario, pues ya esa misma Ley, en su artículo 6°, contempla la exclusión de las propiedades legalmente inscritas del régimen de la zona marítimo terrestre.

 

11.  También en relación con el segundo objetivo del proyecto, si lo que se pretende es impedir el ejercicio de las potestades de autotutela demanial para la defensa de la zona marítimo terrestre contra los asientos registrales anómalos e ilegítimos, una disposición como la planteada resultaría inconstitucional.