Dictamen : 239 - del 02/11/2022

2 de noviembre del 2022

PGR-C-239-2022

 

Licenciada

Brenda Pineda Rodríguez

Auditora Interna

Ministerio de Agricultura y Ganadería

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio N° AI-164-2022 de fecha 5 de junio del 2022, mediante el cual nos plantea las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Qué calidades debe valorarse para el nombramiento de una persona en el cargo de Proveedor Institucional, que para su nombramiento se requiere contar con el requisito “ser de reconocida honorabilidad”?

2. ¿Puede ocupar el cargo de Proveedor Institucional, el servidor que no se ha capacitado formalmente en contratación administrativa ni en contratación pública, pero se acreditó esta experiencia por haber ocupado el cargo de Oficial Mayor y Director Administrativo Financiero antes de ocupar el cargo de Proveedor Institucional?

3. ¿El haber sido sancionado un servidor por la comisión de hechos irregulares, lo imposibilita para ejercer cargos públicos con requisito de “ser de reconocida honorabilidad”?”

 

 

I.-        EL CONCEPTO DE HONORABILIDAD

 

La consulta que aquí nos ocupa exige desentrañar, con el mayor grado de precisión y concreción posible, el concepto de honorabilidad.

 

Un primer acercamiento –literal– con el significado, no arroja mayores luces al respecto. Señala el Diccionario de la Real Academia Española[1]:

 

“honorabilidad

1.      f. Cualidad de la persona honorable.”

Paso seguido debe consultarse el vocablo honorable, sobre el cual dicho diccionario indica:

 

“honorable

Del lat. honorabĭlis.

1. adj. Digno de ser honrado o acatado.”

 

Siguiendo con un acercamiento a su acepción, e intentando desentrañar el significado acudiendo a posibles sinónimos[2], nos encontramos los siguientes:

 

“honradez, decencia, probidad, respetabilidad, integridad, nobleza, dignidad, pundonor.”

 

Como vemos, una primera luz en el camino la brinda el concepto de probidad, toda vez que sobre ese concepto –que dicho sea de paso constituye una exigencia de obligatorio acatamiento para todo funcionario público a la luz de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito (Ley N° 8422)– ha sido objeto de algunas precisiones.

 

En efecto, hablar del deber de probidad es hablar de la base fundamental sobre la que se construye y sostiene toda la lógica y el engranaje de dicha Ley, que, al regularlo, señala en su artículo 3°, que:

 

“El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público.  Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.” (Énfasis suplido)

 

De los múltiples elementos que encierra esta definición, interesa rescatar lo referido al campo estrictamente ético.

 

Estamos ahí frente al contenido sustancial del deber de probidad, que se ha definido, con especial acierto, como la conducta moralmente intachable del servidor del Estado, unida a su entrega leal y honesta al desempeño del cargo, privilegiando el interés público sobre el privado.  De ahí que si la ética se puede entender como “las reglas de la vida, los principios que norman los pensamientos, las acciones y las conductas humanas… y que las orientan al correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas”  (José Abigail Cruz Infante)[3], debe remarcarse que “En un Estado de Derecho se impone que la actuación de la Administración Pública se haga con base en criterios de probidad administrativa, esto entraña una moralidad, ética y rectitud en el obrar. Los criterios de probidad administrativa importan la formación de conciencia del individuo y aquellos que desempeñan labores en el sector público deben demostrar en la tarea diaria un absoluto respeto a los valores que conlleva la ética” (Osvaldo Oelckers).[4]

 

            Así las cosas, vemos que la honorabilidad y la probidad comparten un mismo linaje de carácter ético, al aparejar una conducta permanente, pública y privada, que resulte intachable.

 

Centrándonos en el concepto de honorabilidad, incluso desbordando el marco de una estricta definición jurídica, nos permitimos –a modo ilustrativo– la siguiente transcripción:

 

“¿Qué Implica este Valor?

La aceptación personal y la construcción en el imaginario social, e incluso en la superestructura jurídica, de una cualidad moral vinculada al deber, a la virtud, al mérito, al heroísmo; que trasciende al ámbito familiar, de la descendencia (la sangre y la casta) y de la conducta sexual; que se refleja en la opinión, la fama o la gloria y en diferentes ceremonias de reconocimiento público; y que produce recompensas materiales o dignidades, como cargos, empleos, rentas, patrimonios, herencias, etc.

Algo de Historia

Específicamente cumplió esa función durante un gran periodo de la historia de la civilización occidental, con conceptos precedentes en la Antigüedad clásica grecorromana y en los pueblos germánicos, llegando a una alta codificación desde la conformación del feudalismo de Europa Occidental en la Edad Media. Continuó operante en las sociedades de Antiguo Régimen (la Edad Moderna en Francia, España, etc.) mientras la nobleza siguió siendo clase dominante en la sociedad estamental. El concepto pervivió en formaciones sociales históricas que se convierten en sociedades de clase o burguesas (Inglaterra) durante la Edad Contemporánea; pero su función es ya otra, exagerando sus extremos más románticos (por ejemplo, el duelo, que tiene su edad de oro en el siglo XIX).

Ya en el periodo histórico del Antiguo Régimen, el honor observado hasta el extremo llevaba hasta el ridículo (como ejemplifica Cervantes en Don Quijote), mientras otros lo tomaban completamente en serio aunque pusieran en cuestión sus límites, exponiendo a crítica el concepto socialmente aceptado que las élites intelectuales ven como una rémora a desechar (dramas de honor de Pedro Calderón de la Barca y Guillén de Castro).(…)”[5]

 

Actuar en concordancia con parámetros de honorabilidad implica necesariamente ser honrado, probo, cumplidor del deber y regirse bajo los preceptos de una moral recta y muy bien entendida.

 

Resulta interesante advertir que la escasez –o incluso ausencia total– de honorabilidad se constituye en un indudable motivo de pérdida de respeto hacia las personas. Constituye así un verdadero valor social de gran trascendencia:

 

“El honor es una cualidad moral, un concepto ideológico instaurado en nuestras relaciones sociales, que justifica conductas y explica relaciones con los demás.

Muy vinculado al honor, está la honestidad, como valor de auténtica honorabilidad, y la dignidad, otro valor intrínseco a la condición humana, que dentro de la racionalidad resalta el status personal. (…)

Siempre estos conceptos han estado ligados a una valoración, que la razón, individual o social, hace de las personas y los hechos, hasta el punto de que un principio consuetudinario acuñado dice que “la honorabilidad se presupone”, con lo cual hay que deducir que sólo se destruye, como la buena fe, con la demostración de los hechos reprochables.

(…) el control social es la verdadera fuerza de la democracia, y que como ciudadanos que decidimos, debemos demandar, controlar y fiscalizar.

Sí, debemos exigir que aquellos valores que como sociedad nos autoimponemos, se cumplan por todos. (…)

De cualquier manera, los valores humanos de la honorabilidad, la honestidad y la dignidad deberán formar parte de los incondicionales que transmitamos a las futuras generaciones.”[6]

 

Desde este punto de vista, es claro que el honor debe acompañar todo cargo público, cuyo ejercicio requiere decoro, dignidad, justicia, prudencia y honradez.[7]

 

La honorabilidad hace referencia a una cualidad de índole personal, que normalmente se aprecia o evalúa desde una perspectiva filosófica o moral. Pero puede afirmarse que tiende a expresar la reputación de la cual goza una persona, a partir del juicio, apreciación o valoración que la sociedad –o la comunidad– tiene respecto de sus atributos morales, sus cualidades humanas y sus méritos. Esto abarca su conducta personal, familiar, social, comunitaria, académica, laboral, gremial, profesional, comercial, empresarial, etc. Implica la estima y el reconocimiento público que se le otorga a partir de sus virtudes en todos esos campos.

 

En su raigambre filosófica, se enfoca hacia la cualidad que tiene la actuación del individuo con relación al bien, a lo bueno. Si bien, como podemos apreciar, desde el punto de vista jurídico tiene rasgos propios de un concepto jurídico indeterminado, no por ello puede prescindirse de su correcta y objetiva evaluación cuando así lo demanda el ordenamiento. Ello, por cuanto para la función pública, con especial acento en algunos cargos de delicadas y relevantes responsabilidades, son necesarias –y exigidas– no solo determinadas condiciones o cualidades técnicas, académicas, profesionales o de experiencia, sino amplias cualidades morales y éticas, como puede ser justamente la honorabilidad.

 

Ahora bien, una válida inquietud consiste en la necesidad de obtener, al lado de esas líneas conceptuales de corte general, una serie de elementos más concretos, específicos o ejemplificadores del concepto de honorabilidad, que nos permita pensar en una eventual aplicación práctica cuando las propias normas jurídicas acuden a este concepto como un requisito para ciertos cargos públicos.

 

En un acercamiento a la interpretación jurídica que debe atribuirse al concepto que aquí nos ocupa, resulta provechoso recurrir a la doctrina. Sobre el particular, señala el maestro MARTÍN-RETORTILLO, lo siguiente:

 

“De una manera u otra, con mayores o menores concreciones, el caso es que al abordarse la regulación de profesiones o actividades de hondo alcance social y, que implican riesgos y peligros evidentes, se adoptará el criterio de establecer que los aspirantes deben acreditar su honorabilidad, y no sólo al inicio, pues el mantenimiento de la honorabilidad se contempla como requisito sine qua non para seguir desempeñando la actividad regulada. A simple vista, sorprende este requisito de la honorabilidad, que no será a buen seguro un adorno de la regulación, una adjetivación gratuita, sino que, cabe pensar, tendrá algo que ver en esos riesgos y peligros que se tratan de conjurar.(…)

UNA INTERESANTE SORPRESA: LA REVITALIZACIÓN DE LA CLÁUSULA DE HONORABILIDAD A PARTIR DEL DERECHO COMUNITARIO.

Pero me da la impresión de que cuando la legislación referida al comienzo viene a potenciar la cláusula de honorabilidad no bebe directamente en la fuente de la Constitución, sino que se alimenta de otros manantiales que enfocan el problema, además, desde una perspectiva muy diferente. Habrá que tener en cuenta así los complejos vericuetos del universo jurídico. Exigir honorabilidad para el desempeño de ciertas profesiones, si supone tomar en consideración el honor, parece, en cambio, no tener nada que ver con la garantía del honor que proclama la Constitución. Se trataría de otra cosa, otra será la funcionalidad perseguida y otros los criterios de actuación. Todo conduce a pensar que la cláusula ha entrado por una vía indirecta. En efecto, me da la impresión de que el modelo proviene directamente del Derecho Comunitario: no hay más que repasar las directivas de las que arrancan de manera inmediata las legislaciones que tomamos como punto de partida. La cláusula de honorabilidad figura así, en ellas, como uno de los requisitos que integran sus previsiones normativas. El gran problema ha de ser el de en qué medida esta figura del derecho comunitario, que ha podido funcionar en otras latitudes, va a ser asumida en España y va a resultar operativa y eficaz.(…)

Ahora bien, una vez proclamado el principio, ¿cómo habrá de concretarse la honorabilidad?, ¿qué criterios utilizar para determinarla? (…) Será la Directiva del Consejo 89/438, de 21 de junio de 1989, la que venga a operar el cambio, dando nueva redacción a alguno de los preceptos de la Directiva 74/561 (como de alguna otra), operación que será suficientemente razonada en el Preámbulo de aquélla. Se constata, en efecto, que el requisito de la honorabilidad no había sido inicialmente objeto de concreciones, en espera de una «ulterior coordinación». El propio Preámbulo se explica en estos términos:

«Considerando que, en lo que concierne al requisito de la honorabilidad, resulta necesario al objeto de sanear de modo eficaz el mercado, subordinar el acceso a la profesión de transportista, así como su ejercicio, con uniformidad, a la ausencia de condenas penales graves, aunque sean en el ámbito comercial, a la ausencia, de declaraciones de no idoneidad para ejercer la profesión, así como el respeto a la normativa que rige la actividad de transportista».

Resulta interesante dejar constancia de la teleología que anima a pasar a una respuesta uniforme. Con apoyo en estos argumentos, se sustituye el párrafo segundo del artículo 3 de la Directiva 74/561, que quedará con la siguiente redacción:

«2. Los Estados miembros determinarán los requisitos necesarios para acreditar la honorabilidad por parte de las personas físicas o empresas residentes en su territorio.

Dispondrán que dicho requisito no queda satisfecho, o deja de estarlo, en cuanto la persona o personas físicas que deban acreditarlo en el sentido del artículo 3 párrafo primero:

— hayan sido objeto de una condena penal grave aunque sea por infracciones cometidas en el ámbito comercial;

— hayan sido declaradas no idóneas para el ejercicio de la condición de transportista, de acuerdo con las reglamentaciones vigentes;

— hayan sido condenados de forma reiterada por infracciones graves a las reglamentaciones vigentes en lo que concierne:

— a las condiciones de trabajo o de remuneración de las profesiones, o bien

 — a la actividad de transporte y en particular a las normas relativas a los tiempos de conducción y de descanso de los conductores, a los pesos y dimensiones de los vehículos comerciales o a la seguridad viaria o de los vehículos.

En los casos previstos en los tres epígrafes precedentes el requisito de la honorabilidad deja de considerarse cumplido mientras no se produzca la rehabilitación u otra medida de efecto equivalente conforme a las disposiciones vigentes en la materia».

Me ha parecido obligado hacerme eco, con alguna precisión, de la respuesta comunitaria que ofrece una solución bastante perfilada, fruto de un esfuerzo reflexivo con el que se han complementado recientemente los planteamientos iniciales. Creo que así se puede tener una idea bastante aproximada de cuál es el alcance efectivo que se quiere dar a la cláusula de honorabilidad en el Derecho comunitario y podrá verse hasta qué punto el Derecho Español no hace sino intentar ser fiel a las previsiones europeas. (…)

Parece lógico que para desempeñar ciertas actividades cualificadas hayan de reclamarse aptitudes que no son estrictamente saberes técnicos o conocimientos especializados, sino que tienen que ver con el comportamiento que se espera de la persona que va a desempeñar la profesión. Se trata de condiciones íntimamente ligadas a la personalidad. Pero no es fácil auspiciar un desdoblamiento. Serán así exigencias 100 por 100 profesionales, en cuanto la profesión no requiere sólo una especialización de conocimientos y técnicas, sino que presupone, ante todo, unos modos de comportamiento. Se parte de que el profesional asume una responsabilidad y debe dejar asegurada su fiabilidad. Se cuenta sin falta con su credibilidad. Se trata, así, de buscar fórmulas que garanticen una integridad y aseguren que se respeta la relación de confianza propia de la profesión (18).

(…)

Se comprende la situación de tensión, obvia y del todo explicable, que ha de forzar a no rebajar la guardia y a aguzar el sentido. Que viene así a plantear a los juristas un reto de enorme entidad al tratar de solucionar el problema, contrastando los polos de interés contrapuestos que confluyen. Por más vueltas que se dé, resulta incuestionable exigir unas cualidades y requisitos personales, más allá de los conocimientos y de las habilidades técnicas a la hora de habilitar para el ejercicio de determinadas profesiones o actividades de trascendencia pública. Hablaba antes de clima de confianza, de responsabilidad, de garantías de honradez. Es un poco lo mismo que sucede, pensando ahora en otro ejemplo cercano, en la necesaria estabilidad mental, así como el equilibrio emocional que parece legítimo exigir a quienes vayan a ejercer profesiones que conlleven el uso de las armas. (…)

Exigencias claras, incuestionables, no dudo en afirmarlo. Del mismo modo que es preciso evitar a toda costa la acepción de personas, la introducción de criterios que resulten ideológicamente discriminatorios o el uso de fórmulas que no tengan un apoyo riguroso y objetivo. Se requiere sin falta una lógica contrastable y no puramente arbitraria.

Se hablaba de confianza, responsabilidad, honradez, estabilidad mental, siendo oportuno remitirse a toda la gama de cualidades similares. Cada una tendrá su funcionalidad y valdrá para la ocasión oportuna. Pues bien, he aquí el gran interrogante: ¿Es posible asegurar que se reúnen esas cualidades personales sin necesidad de dar entrada a los planteamientos ideológicos de las personas, sin consideración de credos o de posturas ante la vida, sin interferir sus preferencias políticas o sus opciones ante la vida sentimental? ¿Será posible discernir y separar unas cosas de otras, o estaremos algo así como ante la cuadratura del círculo? No ocultaré que puede haber supuestos límites de difícil resolución. Pero me da la impresión de que, si se apuran las precauciones y se despliegan los oportunos cuidados, pueden alcanzarse soluciones operativas y seguras sin daño para con los valores constitucionales. Hay, al menos, un amplio espacio en el que ello resulta posible.

Aquí, como en tantas otras ocasiones parecidas, recobran su significado los viejos remedios jurídicos. Se realzará así el protagonismo de todo el sistema de garantías que ha ido acumulando la experiencia frente a la arbitrariedad: desde el peso del principio de legalidad al valor de las reglamentaciones minuciosas, desde el papel del control judicial a la fuerza de los códigos de conducta profesionales, depurados y objetivos.

 

Se entiende, decía, que el legislador haga uso para supuestos cualificados de la cláusula de honorabilidad. Pues bien, al reflexionar acerca de algunas de las características jurídicas de esta figura, teniendo muy presentes los contornos difusos y los riesgos a los que acabo de aludir, partiendo además de lo novedoso de la utilización, se me ocurre que puede ser ilustrativo recordar lo que ha sucedido con una noción similar cuya funcionalidad originaria acaso no estuviera muy alejada de la que ahora se pretende con la cláusula de honorabilidad. Me refiero al concepto de buena conducta. Pienso que no será ocioso tratar de sacar lección de lo que ha sucedido en tan controvertida, como a la postre útil, o necesaria figura.” (Énfasis suplido) (MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, Lorenzo. Honorabilidad y buena conducta como requisito para el ejercicio de profesiones y actividades, España: Revista de Administración Pública Núm. 130, enero-abril 1993.)[8]

 

Asimismo, en un esfuerzo ejemplificador aún más acabado, resulta valioso citar las siguientes consideraciones:

 

“Ser honorable, además de un calificativo que acompaña al título de presidente de algunas comunidades autónomas, tiene otro significado menos conocido en nuestro derecho, vinculado al requisito exigido para ejercer ciertas profesiones de evidente actualidad, singularmente las financieras.

Desde esta perspectiva, ser honorable significa acreditar una trayectoria profesional de respeto a las leyes y buenas prácticas profesionales, por la que una persona será o no merecedora de la confianza que requieren cualificadas profesiones. Al igual que los bancos deniegan un préstamo a quien entraña un riesgo excesivo -haya sido o no condenado en vía penal o civil-, parece lógico que solo los profesionales que son dignos de confianza puedan ejercer una actividad que, mal ejercida, es susceptible de llevarnos "al borde del abismo".

1. La exigencia de honorabilidad es algo más que la mera ejecución de las sanciones penales o administrativas. Para dar efecto a la pena o la sanción administrativa no hace falta exigir honorabilidad. ¿Permitiríamos a Madoff volver a ejercer como mediador financiero una vez saldadas sus deudas con la justicia? Si se exige honorabilidad o buena reputación es porque el legislador ha querido ir más allá del mero cumplimiento de la pena o sanción.

2. No se trata aquí de evaluar unos hechos desde la perspectiva penal, sino de analizar si esa "trayectoria personal" -terminología del legislador español- es digna de la confianza requerida. Una evaluación que entraña dificultades cuando hay poca definición normativa y un peso excesivo de la discreción administrativa. Ello exigirá una buena técnica jurídica que atenúe este peligro, pero no que directamente renunciemos al instrumento preventivo de la exigencia de honorabilidad.

3. Por esa misma razón, los antecedentes penales cancelados o las penas indultadas, pueden ser considerados como demostrativos de la falta de honorabilidad. Otra interpretación conduce a situaciones tan paradójicas, como las de las sentencias 174 y 206/1996 del Tribunal Constitucional, por las que un abogado condenado por estafar a su cliente pudo, tras la cancelación de antecedentes, acceder a la carrera judicial como "jurista de reconocida competencia". La cancelación convertiría así en comportamiento irreprochable lo que, sin duda, no lo era.

4. El requisito de honorabilidad va más allá de los hechos con relevancia penal. Por ejemplo, alcanza al comportamiento de los directivos que, sabedores de la difícil situación de sus entidades, siguen atribuyéndose retribuciones exorbitantes. Habrá que sancionarlos si procede. Pero, sobre todo, habrá que tener en cuenta esa actuación contraria a las buenas prácticas profesionales si en el futuro quieren volver a ejercer actividades financieras.

5. En otras latitudes mentir, faltar a la verdad u ocultar deliberadamente información a los poderes públicos suele ser prueba de falta de honorabilidad. Algo extraño aquí. En Estados Unidos, el comportamiento del presidente Clinton en su entuerto con la becaria no le costó la presidencia, pero luego hubo de pagar su falta, siendo suspendido en su colegio de abogados y pidiendo su baja para actuar ante el Tribunal Supremo, antes que asumir el riesgo de ser excluido de por vida. Estrategia que también utilizó el expresidente Nixon.

6. No es lo mismo conceder la autorización que revocar la autorización concedida, pues esta supone privar de un derecho que se está disfrutando. En este caso, el principio de proporcionalidad permitiría valorar si la situación de demérito ha adquirido o no firmeza. ¿Hay que esperar siempre a la firmeza de una resolución judicial? No necesariamente, pueden preverse otras respuestas: suspensión de la autorización, en lugar de revocación, o, tratándose de entidades, separación temporal de la persona.

7. La falta de honorabilidad no puede tener siempre efectos de por vida, pero sus efectos no pueden agotarse con los de la pena o sanción. Lo primero puede suponer un rigor excesivo y lo segundo haría innecesaria la exigencia de honorabilidad. Procede, por tanto, que el legislador delimite esos efectos temporales, atendiendo a la gravedad del demérito.

8. Impedir a una persona ejercer una cualificada profesión porque no ha dado pruebas de honradez no es obstáculo para que siga ganándose la vida con su trabajo. El objetivo es otro: evitar que ejerzan profesiones de riesgo quienes por su comportamiento precedente no son dignos de confianza.

Al responder estas cuestiones, nuestra legislación adolece de defectos. Algo que debe preocuparnos porque ese es terreno abonado para que quien cuenta con buenos abogados pueda eludir la aplicación del requisito. Si se quiere tomar en serio lo de ser honorable para ejercer ciertas profesiones, el legislador debe ser riguroso, no limitándose a cubrir el expediente al aplicar el derecho comunitario. Se requiere, además, un supervisor serio, transparente y vigilante, que aplique la norma con todo rigor.

No hay nada que produzca un efecto más desmoralizador para la sociedad, y mine más las cualidades cívicas de sus integrantes, que contemplar cómo la norma se incumple o solo se aplica según quien sea el afectado por ella.” (IRURZUN MONTORO, FERNANDO. Ser o no ser honorable. Opinión, Tribuna, EL PAÍS, España, 19 de octubre del 2011.)[9]

 

En abono a ese listado, puede continuarse con ese esfuerzo de concretar supuestos que permitan tener por acreditada la honorabilidad de una persona, en caso de que ello deba ser evaluado como requisito para el nombramiento en un determinado cargo público.

 

Esto, con un afán orientador para la adecuada aplicación de las normas jurídicas y la mejor gestión de los nombramientos, pero, desde luego, sin que pueda pretenderse ni elaborarse una lista taxativa o numerus clausus de tales elementos, toda vez que pueden valorarse muchos otros aspectos de conducta que resulten apegados al concepto de honorabilidad. Así, entre otros, podemos mencionar los siguientes:      

 

-No haber recibido una sanción por parte del Colegio Profesional al cual se encuentra agremiado. Ergo, la valoración puede implicar el examen del ejercicio profesional, para determinar que se haya demostrado honradez, valores éticos y responsabilidad.

 

-No haber sido sancionado por algún órgano disciplinario, con mayor razón incluyendo aquellas sanciones que provengan de recomendaciones giradas por un órgano fiscalizador (como las auditorías o la Contraloría General).

 

-No haber incurrido en la comisión de algún delito (doloso). Especial agravante significaría que el ilícito penal fuera contra el Estado o alguna otra institución pública, como también que se tratara de un delito de alto reproche social como crimen organizado, narcotráfico, lavado de dinero, fraude, estafa, patrocinio infiel, evasión impositiva, delitos financieros, violaciones de Derechos Humanos; contra la mujer, la niñez o la familia; corrupción o abuso de poder.

 

-No tener el pago pendiente de multas, de cualquier clase de sanciones, impuestos, cargas sociales, etc., que aparejen un precedente de falta de responsabilidad con obligaciones legales o financieras.

 

-Mostrar independencia de criterio (política o de otra índole) en aquellos casos en que el cargo lo amerite.

 

-Contar con un historial de conducta intachable desde el punto de vista moral, ético, de responsabilidad personal y de responsabilidad comunitaria, cívica y ciudadana.

 

-No haber incurrido en situaciones de conflicto de intereses o cualquier otra infracción al deber de probidad, que puedan poner en duda esa honorabilidad.

 

-Haber mostrado apego al ordenamiento, la ética, la transparencia, la responsabilidad, el sentido de compromiso y colaboración, etc., en los cargos que haya desempeñado la persona.

 

Mención aparte merece el tema de las denuncias, pues ello amerita algunas precisiones importantes. Dentro de las posibles causales o motivos que pueden deteriorar la honorabilidad, la mera interposición de una denuncia en contra de la persona no necesariamente es uno de ellos.

 

En efecto, cualquier persona absolutamente honorable puede ser objeto de una denuncia maliciosa, infundada, tendenciosa o equivocada, en cualquier ámbito (penal, administrativo o civil). Así, eventualmente un individuo puede encontrarse sometido a un proceso judicial o administrativo en trámite, sin que ello signifique que su honorabilidad se encuentra manchada por ese único motivo.

 

Lo anterior obedece primordialmente a los alcances del principio de inocencia –consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política–, que protege y garantiza la inocencia de una persona hasta que no se demuestre lo contrario mediante una condena en firme impuesta por un tribunal competente, pues, como señalamos, cualquier persona podría ser objeto –injustamente– de una denuncia carente de fundamento y de veracidad.[10] 

 

Nótese la importancia de respetar este principio, pues, de no hacerlo, cualquier persona honorable podría ser dañada ilegítimamente en sus aspiraciones, su carrera, su trabajo o sus actividades de cualquier tipo, para lo cual bastaría la simple interposición de una denuncia temeraria. Lo anterior se comprende aún más cuando se toma en cuenta la dilación que puede aparejar el trámite o proceso que sea necesario sustanciar a partir de una denuncia formal, aunque su resolución final conduzca a una total desestimación o rechazo, incluso con plena demostración de inocencia, como ocurre en muchos casos.

 

Sin perjuicio de lo anterior, también es cierto que aunque una persona aun no haya sido declarada culpable de algún delito, falta o conducta irregular dentro un proceso judicial o administrativo, ello no quiere decir que no pueda quedar demostrada su falta de honorabilidad, por hechos o elementos relacionados con esa denuncia o un proceso sin resolver. Esto, siempre y cuando esa pérdida de honorabilidad pueda ser acreditada y motivada por otros elementos objetivos y probados que el evaluador haya tenido en consideración. Es decir, que no se requiere esperar a una resolución final para determinar, por otros elementos –que incluso podrían ser públicos y notorios–, que su honorabilidad es cuestionable.

 

            Asimismo, resulta de capital importancia advertir que aun sujetándose a los esfuerzos de concreción en orden a las causales para probar –o en su caso desacreditar– la honorabilidad de una persona, particularmente para ocupar un puesto público, inevitablemente persiste un cierto ámbito de apreciación subjetiva del evaluador al momento de realizar esta calificación.

 

No obstante, esa apreciación habrá de sujetarse lo más rigurosamente posible a factores y elementos relevantes, objetivos y fundamentados, que permitan sostener de manera sólida la evaluación efectuada. Valga remarcar que innegablemente este tipo de valoración dependerá en gran medida de cada caso concreto, en donde debe apreciarse con mesura, objetividad, profundidad, justicia, sentido común y razonabilidad cualquier situación que llegue a conocimiento del evaluador, en relación con la conducta, antecedentes, trayectoria, reputación y referencias de la persona cuya honorabilidad se está calificando.

 

Téngase presente que un mismo tipo de falta o irregularidad puede tener características y relevancia muy distintas dependiendo de los hechos del caso con los cuales se encuentra relacionada, de tal suerte que ello debe ser sopesado con sumo cuidado y profundidad por la Administración de que se trate, mediante un acto debidamente motivado.

 

Así las cosas, el estudio sobre la honorabilidad de una persona para efectos de ocupar un cargo público constituye una tarea –delicada– propia de la Administración en cada caso concreto, donde necesariamente debe realizar un examen serio y riguroso a partir de los elementos que hemos apuntado, con el fin de tener por demostrada o desacreditada dicha cualidad, todo ello mediante un acto o resolución debidamente razonado.

 

 

II.-       SOBRE LAS CONSULTAS CONCRETAS

 

Con sustento en todas las consideraciones desarrolladas en el apartado anterior, nos permitimos referirnos de manera puntual a las preguntas que formula en su consulta, en los términos que de seguido pasamos a exponer.

 

1. ¿Qué calidades debe valorarse para el nombramiento de una persona en el cargo de Proveedor Institucional, que para su nombramiento se requiere contar con el requisito “ser de reconocida honorabilidad”?

 

Si como parte de los requisitos establecidos en ese Ministerio para ocupar el cargo de Proveedor Institucional se encuentra la cualidad de ser “de reconocida honorabilidad”, lo que debe valorarse para hacer tal determinación son todos los aspectos y elementos de juicio que hemos desarrollado en el presente dictamen, en una apreciación objetiva, razonable y fundamentada que permita, con sustento, tener por acreditado –o no– el cumplimiento de ese requisito.

 

Como reseñamos supra, la honorabilidad hace referencia a una cualidad de índole personal, que expresa la reputación de la cual goza una persona, a partir del juicio, apreciación o valoración que la sociedad –o la comunidad– tiene respecto de sus atributos morales, sus cualidades humanas y sus méritos.

 

Como quedó explicado, ello abarca su conducta personal, familiar, social, comunitaria, académica, laboral, gremial, profesional, comercial, empresarial, etc. Implica la estima y el reconocimiento público que se le otorga a partir de sus virtudes en todos esos campos.

 

2. ¿Puede ocupar el cargo de Proveedor Institucional, el servidor que no se ha capacitado formalmente en contratación administrativa ni en contratación pública, pero se acreditó esta experiencia por haber ocupado el cargo de Oficial Mayor y Director Administrativo Financiero antes de ocupar el cargo de Proveedor Institucional?

 

El elenco de requisitos formales recogido en instrumentos como manuales de puestos, perfiles ocupacionales, reglamentos internos o similares es un tema que la propia Administración debe determinar, constatar, evaluar y exigir al momento de hacer un nombramiento de este tipo.

 

Por demás, una cosa es el elenco de requisitos académicos formales indispensables para ocupar un cargo, y otra la valoración de experiencia en determinadas ramas del ejercicio profesional, que se evalúa mediante el examen del curriculum vitae de los candidatos y usualmente a través de otros instrumentos, como puede ser una entrevista.

 

Los requisitos tienen carácter indispensable, mientras que pueden existir otros factores que son deseables aunque no exigidos, de ahí que estos últimos pueden proporcionar una consideración o puntación adicional para determinar la escogencia entre varios candidatos elegibles, como parte de la decisión discrecional última que precede un nombramiento.

 

Lo anterior tiene que ver con aspectos que desde luego quedan bajo la responsabilidad de la propia Administración activa en el ejercicio de los procesos de reclutamiento y selección de su personal, de tal suerte que los factores mencionados (capacitación) serán o no indispensables o necesarios para el nombramiento de que se trate, según las propias normas o requerimientos internos, aspecto sobre el cual no se hace en la consulta referencia puntual a alguna disposición normativa sobre la cual existan inquietudes adicionales, de ahí que no podemos extendernos más en este tema por esa razón, dado que en el ejercicio de nuestra función consultiva no nos corresponde inferir o suponer qué tipo de duda es la que se pretende evacuar (en ese sentido, véanse nuestros dictámenes PGR-C-184-2022 de fecha 31 de agosto del 2022 y PGR-C-188-2022 del 7 de setiembre de 2022).

 

3. ¿El haber sido sancionado un servidor por la comisión de hechos irregulares, lo imposibilita para ejercer cargos públicos con requisito de “ser de reconocida honorabilidad”?

 

En orden a esta consulta, y según quedó visto en las consideraciones desarrolladas líneas atrás, en principio la honorabilidad implica que la persona no haya sido sancionada por la comisión de ningún tipo de irregularidad, falta o delito, máxime que dicha condición implica que fue procesado/ juzgado y condenado/sancionado en firme por el órgano competente, sea en sede judicial o administrativa, según sea el caso, de ahí que las irregularidades atribuidas quedaron debidamente probadas.

 

Ahora bien, el planteamiento genérico de la pregunta no autoriza a brindar una respuesta concluyente, pues ello dependerá de cada caso concreto, evaluación que recae exclusivamente sobre la propia Administración activa, y no sobre este órgano asesor consultivo.

 

Como vimos, esa apreciación debe estar precedida de un exhaustivo examen y análisis del historial y antecedentes de la persona. Cada caso particular deberá entonces ser analizado por la propia institución, ejercicio que desde luego no podría bajo ningún concepto ser realizado por esta Procuraduría General en la vía consultiva.

 

Por ejemplo, el que a una persona finalmente no se le haya impuesto una sanción después de realizado un proceso judicial o procedimiento administrativo no necesariamente le otorga automáticamente una condición de reconocida honorabilidad. Todo dependerá de la seriedad que tuvo la denuncia, y de la(s) causa(s) que pueden haber llevado a su final desestimación (por ejemplo, un tema de prescripción, de errores formales, entre otros).

 

Pero, del mismo modo, no necesariamente porque una persona haya sido objeto de una sanción, automáticamente queda lesionada de forma irreversible en su honorabilidad. Es decir, no existen fórmulas tasadas ni rígidas para hacer esa determinación.

 

Esto último dependerá de los hechos del caso, las circunstancias, los motivos de la conducta investigada, las pruebas evacuadas, el tipo de falta o delito, la existencia de agravantes o atenuantes, el daño causado, las eventuales víctimas, la relación con el interés o los bienes públicos, etc. Nuevamente, insistimos, ello obedecerá a la evaluación del caso concreto que se haga en el examen de la hoja de vida y la trayectoria de un candidato, lo cual deberá ser debidamente motivado después de un estudio serio y riguroso de todos los factores involucrados.

 

Nuestro dictamen se restringe a hacer un análisis y desarrollo de consideraciones jurídicas a partir del recto sentido de los conceptos y principios del Derecho y del ordenamiento –incluso en esta oportunidad con un esfuerzo ejemplificador que pueda resultar útil y orientador–, insumos que deberán ser utilizados por la Administración para resolver cada caso concreto que le corresponda evaluar en el ejercicio de sus competencias, al momento de los procesos de selección de personal.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG/tjc

 

PGR-C-239-2022

 

CONCEPTO DE HONORABILIDAD. ALCANCE A NIVEL JURÍDICO. ELEMENTOS A VALORAR PARA CALIFICAR LA HONORABILIDAD DE UNA PERSONA. REQUISITOS PARA LOS NOMBRAMIENTOS. EVALUACIÓN POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN ACTIVA.

 

La Auditora Interna del Ministerio de Agricultura y Ganadería nos plantea las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Qué calidades debe valorarse para el nombramiento de una persona en el cargo de Proveedor Institucional, que para su nombramiento se requiere contar con el requisito “ser de reconocida honorabilidad”?

 

2. ¿Puede ocupar el cargo de Proveedor Institucional, el servidor que no se ha capacitado formalmente en contratación administrativa ni en contratación pública, pero se acreditó esta experiencia por haber ocupado el cargo de Oficial Mayor y Director Administrativo Financiero antes de ocupar el cargo de Proveedor Institucional?

 

3. ¿El haber sido sancionado un servidor por la comisión de hechos irregulares, lo imposibilita para ejercer cargos públicos con requisito de “ser de reconocida honorabilidad”?”

 

Mediante nuestro dictamen PGR-C-239-2022 de fecha 2 de noviembre del 2022, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta, abordando ampliamente el significado y alcance del concepto de honorabilidad, desde el punto de vista jurídico.

 

En resumen, señalamos que la honorabilidad hace referencia a una cualidad de índole personal, que normalmente se aprecia o evalúa desde una perspectiva filosófica o moral. Tiende a expresar la reputación de la cual goza una persona, a partir del juicio, apreciación o valoración que la sociedad –o la comunidad– tiene respecto de sus atributos morales, sus cualidades humanas y sus méritos. Esto abarca su conducta personal, familiar, social, comunitaria, académica, laboral, gremial, profesional, comercial, empresarial, etc.

 

Se hace en el dictamen un esfuerzo de concretar supuestos que permitan tener por acreditada la honorabilidad de una persona, en caso de que ello deba ser evaluado como requisito para el nombramiento en un determinado cargo público.

Se hace una explicación puntual sobre el tema de las denuncias y sus implicaciones.

 

En cuanto a las consultas concretas, indicamos que si como parte de los requisitos establecidos para ocupar el cargo de Proveedor Institucional se encuentra la cualidad de ser “de reconocida honorabilidad”, lo que debe valorarse para hacer tal determinación son todos los aspectos y elementos de juicio explicados, en una apreciación objetiva, razonable y fundamentada que permita, con sustento, tener por acreditado –o no– el cumplimiento de ese requisito.

 

Explicamos la diferencia entre requisitos indispensable y características deseables dentro de los factores a evaluar.

 

Señalamos que valorar la honorabilidad de un candidato de frente a la imposición de una sanción dependerá de los hechos del caso, las circunstancias, los motivos de la conducta investigada, las pruebas evacuadas, el tipo de falta o delito, la existencia de agravantes o atenuantes, el daño causado, las eventuales víctimas, la relación con el interés o los bienes públicos, etc. Ello obedecerá a la evaluación del caso concreto que se haga en el examen de la hoja de vida y la trayectoria de un candidato, lo cual deberá ser debidamente motivado después de un estudio serio y riguroso de todos los factores involucrados.