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Opinión Jurídica : 159 - del 09/11/2022
9 de noviembre de 2022
PGR-OJ-159-2022
Señora
Cinthya Díaz Briceño
Comisiones Legislativas IV
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación de la
procuradora general adjunta de la república, me refiero a sus oficios nos.
AL-DCLEAMB-134-2022 de 23 de setiembre de 2022, por medio de los cuales se nos
comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente, requirió nuestro criterio
sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley no. 22839, denominado
“AUTORIZACIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA URGENTES Y DE CONVENIENCIA NACIONAL
EN EL HUMEDAL LA CULEBRA Y ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS DE COMPENSACIÓN
EQUIVALENTE.”
I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b)
de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre
de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico
jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función
rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos
consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la
función legislativa.
Pese a lo anterior y a que no existe
previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las
consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de
colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se
rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley,
cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o
en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la
función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.
En virtud de ello, los
criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido
de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos
a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,
este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que
pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.
Por otra parte, al no
encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al
plazo de ocho días en él establecido.
II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.
La
Procuraduría, en la opinión jurídica no. PGR-OJ-082-2022 de 20 de junio de 2022
se refirió al texto base de este proyecto de ley.
El
texto sustitutivo que se nos consulta, y el texto actualizado de 28 de octubre
de 2022 que consta en la página web de la Asamblea Legislativa no difieren
significativamente del texto base sobre el cual ya nos referimos. Se
modificaron algunos aspectos técnicos sobre las coordenadas que determinan la
ubicación del humedal La Culebra y el área de compensación que se propone -que,
por no tratarse de aspectos jurídicos no pueden ser valorados por la
Procuraduría-, se incluye una autorización al Ministerio de Obras Públicas y
Transportes para que adquiera los terrenos necesarios para ejecutar la
compensación proyectada, se hacen algunas precisiones en el texto del anterior
transitorio I y los dos transitorios que contemplaba inicialmente el proyecto
se incluyeron como los artículos 4 y 5.
Pese
a esas modificaciones, el texto actual de la iniciativa mantiene el mismo
objetivo: autorizar las obras de infraestructura vial sobre el humedal La
Culebra que son necesarias para la construcción de la carretera Bernardo
Soto-Sifón-Abundancia o carretera a San Carlos, y, además, establecer la forma
en la que se compensará la afectación que sufrirá el humedal.
De
tal forma, la Procuraduría reitera el criterio expuesto en la opinión jurídica
indicada, haciéndose énfasis en que, aunque esa autorización se efectúe
mediante una ley, su validez constitucional dependería de que resulte acorde
con el marco normativo convencional y constitucional.
Nótese
que mediante el proyecto propuesto se podría autorizar, para un caso
específico, el desarrollo de obras que según el artículo 45 de la Ley Orgánica del Ambiente se
encuentran prohibidas. Y, aunque ello se haga mediante una ley, la validez
constitucional de esa iniciativa debe valorarse a la luz de los principios de
regresión en materia ambiental, objetivación de la tutela ambiental y
razonabilidad y proporcionalidad que fueron desarrollados en la opinión
jurídica ya emitida.
Para dar
cumplimiento a esos principios, las justificaciones técnicas correspondientes
deben darse durante la tramitación del proyecto de ley, pues solo así podría
estimarse que la eventual ley que se apruebe se encuentra fundamentada
técnicamente.
En
ese sentido, se reitera la importancia de contar con el aval técnico del SINAC y del Programa
Nacional de Humedales sobre la intervención y compensación propuestas. Nótese
que, como bien lo señaló la Sala Constitucional, el Sistema Nacional de Áreas
de Conservación es el órgano técnico competente para proteger los humedales, y,
consecuentemente, para “determinar de manera fundada, a la luz de las
respectivas características de la zona si procede o no la autorización
estipulada en el decreto bajo examen.”
También es de
vital importancia reiterar que en el texto base de la iniciativa se reconoció
que el paso por el humedal no fue contemplado o valorado en la evaluación de
impacto ambiental del proyecto, y, de tal forma, se estaría avalando el
desarrollo de infraestructura en ese ecosistema sin haberse sometido esa
intervención a una evaluación de impacto ambiental.
Al respecto, debe recordarse que la
evaluación de impacto ambiental no solo es exigida por los artículos 17 y 43 de
la Ley Orgánica del Ambiente, sino que, además, se trata de una obligación
derivada de las disposiciones de la Convención Ramsar.
Además, la Sala Constitucional ha
reconocido que la evaluación de impacto ambiental es uno de los requisitos que
deben exigirse para cualquier intervención de un humedal, y, en general, que la
obligación de realizar evaluaciones de impacto ambiental, es uno de los principios
que sirven de parámetro de constitucionalidad y que han sido desarrollados con
el fin de que el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, no sea un
simple postulado formal. En consecuencia, la realización de evaluaciones de
impacto ambiental es uno de los principios que integra el derecho a un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado y, por tanto, el incumplimiento de esa
obligación conlleva una violación a ese derecho.
Con base en todo lo expuesto, se sugiere
valorar la pertinencia del proyecto de ley, teniendo en cuenta que existe un
reglamento, avalado constitucionalmente, que establece el procedimiento y una
serie de requisitos tendientes a garantizar que las intervenciones que se
autoricen en los ecosistemas de humedal serán acordes a la normativa nacional e
internacional que establece el régimen de protección para esos ecosistemas.
Además, se
recomienda valorar si el proyecto de ley posee el sustento técnico necesario y
si cumple las demás exigencias constitucionales señaladas.
III.
CONCLUSIÓN.
Si bien la aprobación
del proyecto de ley no. 22839, denominado “AUTORIZACIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA URGENTES Y
DE CONVENIENCIA NACIONAL EN EL HUMEDAL LA CULEBRA Y ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS
DE COMPENSACIÓN EQUIVALENTE”, es una decisión
estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones
expuestas.
De usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
Cód.
8870-2022
PGR-OJ-159-2022
PROYECTO DE LEY. CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA URGENTE
EN HUMEDAL LA CULEBRA. AVAL TÉCNICO DEL SINAC PARA INTERVENCIÓN Y MEDIDAS DE
COMPENSACIÓN. JUSTIFICACIONES TÉCNICAS DEBEN DARSE DURANTE TRAMITACIÓN DEL
PROYECTO. EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL REQUERIDA PARA PASO POR HUMEDAL.
La señora Cinthya Díaz Briceño, Jefa de Área, Comisiones Legislativas
IV, consulta el proyecto de ley denominado “AUTORIZACIÓN DE OBRAS
DE INFRAESTRUCTURA URGENTES Y DE CONVENIENCIA NACIONAL EN EL HUMEDAL LA CULEBRA
Y ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS DE COMPENSACIÓN EQUIVALENTE”, expediente legislativo no. 22839.
Esta Procuraduría, en opinión jurídica no. PGR-OJ-159-2022 del 8 de noviembre
de 2022, suscrita por la Procuradora Elizabeth León Rodríguez, concluye
que:
1. Sobre el texto base de este
proyecto de ley, ya se emitió la opinión jurídica no. PGR-OJ-082-2022 de 20 de junio de 2022.
2. Se
modificaron algunos aspectos técnicos que, por no tratarse de aspectos
jurídicos no pueden ser valorados por la Procuraduría.
3. La validez constitucional del desarrollo de obras para un caso
específico que, eventualmente podría autorizar el proyecto, debe valorarse a la luz de los principios
de regresión en materia ambiental, objetivación de la tutela ambiental y
razonabilidad y proporcionalidad que fueron desarrollados en la opinión
jurídica ya emitida.
4. Las justificaciones técnicas
correspondientes deben darse durante la tramitación del proyecto de ley, pues
solo así podría estimarse que la eventual ley que se apruebe se encuentra
fundamentada técnicamente.
5. Se reitera
la importancia de contar con el aval técnico del SINAC y del Programa Nacional de Humedales sobre
la intervención y compensación propuestas.
6. Es importante reiterar también, que en el texto base de la iniciativa se reconoció que el paso
por el humedal no fue contemplado o valorado en la evaluación de impacto
ambiental del proyecto, y, de tal forma, se estaría avalando el desarrollo de
infraestructura en ese ecosistema sin haberse sometido esa intervención a una
evaluación de impacto ambiental.
7. Además, se sugiere
valorar la pertinencia del proyecto de ley, teniendo en cuenta que existe un
reglamento, avalado constitucionalmente, que establece el procedimiento y una
serie de requisitos tendientes a garantizar que las intervenciones que se
autoricen en los ecosistemas de humedal serán acordes a la normativa nacional e
internacional que establece el régimen de protección para esos ecosistemas.
8. Se recomienda valorar si el proyecto de
ley posee el sustento técnico necesario y si cumple las demás exigencias
constitucionales señaladas.