Dictamen : 230 - del 26/10/2022

26 de octubre de 2022

PGR-C-230-2022

Señor

Alfonso Jiménez Cascante

Alcalde Municipal

Municipalidad del cantón de Mora

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio No. AMM-1043-2022, de fecha 20 de octubre de 2022, por el que nos consulta: ¿A quién le corresponde el estudio y aprobación de un manual de puestos a nivel municipal?, además, ¿tiene la municipalidad la obligación de mantenerlo actualizado?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Dirección jurídica institucional, materializado en el oficio No. DJ-210-2022, de 11 de octubre de 2022, según el cual, conforme a lo dispuesto por los artículos 129 y 130 del Código Municipal y con base en jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General, la emisión de los manuales de puestos recae en el Concejo municipal, para lo cual deberá adoptar el acuerdo respectivo siguiendo el trámite previsto. Y que efectivamente, las corporaciones municipales están en la obligación de mantener actualizados dichos manuales descriptivos de puestos (dictámenes C-416-2006 de 18 de octubre de 2006, C-397-2007 del 8 de noviembre de 2007 y C-361-2014 de 29 de octubre de 2014).

I. Doctrina administrativa atinente al tema en consulta.

Comencemos por indicar que, según hemos reafirmado en nuestra jurisprudencia administrativa, en materia de empleo público, para dar cumplimiento a los fines constitucionales que le han sido asignados, siempre y cuando atiendan al principio de idoneidad constitucional y se supediten a lo que Ley establezca, las corporaciones municipales, como parte de su autonomía, tienen la potestad de auto normación y autoadministración; esto quiere decir que, de forma independiente, pueden dictar sus propios reglamentos para regular su organización interna y los servicios que presta; es decir, tienen capacidad de darse su propia estructura ocupacional y organización internas, y con ello definir la clasificación de puestos de integran su nómina, más concretamente a través de los denominados Manuales descriptivos de puestos –arts. 129 [1]y 130 [2] del Código Municipal-, en cuanto tareas, deberes y requisitos mínimos –perfil requerido- de cada clase de empleo y su correspondiente valoración salarial; los cuales una vez aprobados por las autoridades jerárquicas competentes, adquieren un innegable carácter normativo delimitador, como parte del denominado bloque de legalidad del que la Administración Pública específica no puede apartarse (Dictamen C-260-2001 de 27 de setiembre de 2001. En sentido similar los dictámenes PGR-346-2021 y PGR-C-347-2021, ambos de 09 de diciembre de 2021).

A modo de referencia historiográfica interesa reseñar que el Código Municipal anterior, Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1970, antes de ser derogado por la actual Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998 y sus reformas, en su artículo 142[3] establecía de forma expresa que era competencia del entonces Ejecutivo municipal -hoy alcalde- la confección y actualización del Manual Descriptivo de puestos. Pero al Concejo municipal es a quien le corresponde la aprobación de este instrumento técnico, al igual que la escala de salarios (Dictámenes C-223-80 de 2 de octubre de 1980, C-015-96 de 30 de enero de 1996, C-095-98 de 27 de mayo de 1998 y pronunciamiento OJ-054-98 de 24 de junio de 1998. Así como las sentencias Nos. 290 de las 14:00 hrs. Del 25 de noviembre de 1992, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

Actualmente el Código Municipal no contiene norma similar a aquella antes aludida. Pero, por integración normativa del régimen jurídico aplicable, hemos concluido que, como innegable manifestación de la potestad autoorganizativa[4] que descansa por definición en el jerarca o superior jerárquico supremo[5] -art.103 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, en el caso de las corporaciones territoriales, “tanto la aprobación como la eventual reforma de los Manuales Descriptivos de puestos –esto último por paralelismo de formas-, son competencias exclusivas del Concejo municipal -arts. 4 inciso a), 12, 13 incisos c) y d), 129 y 130 del Código Municipal-, mientras que la ejecución y vigilancia estricta de su fiel cumplimiento le competen al Alcalde –arts. 14, 17 inciso a) y 130 Ibídem.- (Dictámenes C-249-2003, C-48-2004 , C-077-2005 op.cit., C-209-2010, C-036-2014, C-298-2015, C-003-2016, C-144-2016, C-067-2017, C-137-2017, C-181-2017 op. cit. y C-304-2017, op. cit. de la Procuraduría General de la República, así como el Oficio No. 03367 de 22 de marzo de 2017 –DFOE-DL-0230- de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización de Servicios para el Desarrollo Local de la Contraloría General de la República); esto es así porque, una vez aprobados dichos Manuales por aquél órgano jerárquico superior supremo, se constituyen en instrumentos técnicos normativos que se integran al régimen jurídico administrativo aplicable, y por tanto, limitan y condicionan el accionar de la Administración territorial en materia de ordenación y diseño de la clasificación (nomenclatura, tareas y funciones) y valoración (nivel salarial) de puestos que integran su estructura organizativa y de empleo[6] (En ese sentido, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones Nºs 226-99 de las 15:30 horas del 11 de agosto de 1999, 2002-00105 de las 14:55 horas del 13 de marzo de 2002 y 2008-000917 de las 11:00 hrs. del 22 de octubre de 2008, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia)”. (Pronunciamiento OJ-044-2019 de 03 de junio de 2019). En sentido similar, los dictámenes C-007-2016 de 13 de enero de 2016 y C-144-2016 de 21 de junio de 2016).

De modo que, en el ámbito municipal, la aprobación de los Manuales Descriptivos de Puestos es una competencia propia y exclusiva del Concejo Municipal, a través de la toma del acuerdo respectivo que, como manifestación de voluntad administrativa colegiada debe ajustarse al trámite o procedimiento reglado previsto al efecto -ver Capítulo V del Código Municipal sobre sesiones del Concejo y acuerdos- (Dictámen C-422-2020 de 29 de octubre de 2020. Y en sentido similar, dictámenes C-416-2006 op. cit., C-71-2010 de 14 de abril de 2010, C-089-2014 de 20 de marzo de 2014, C-361-2014 op. cit., C-002-2016 y C-003-2016 -este último dirigido a la alcaldía de la Municipalidad de Mora-, ambos de 11 d enero de 2016, C-007-2016, op. cit, y C-239-2020 de 24 de junio de 2020. Así como la resolución No. 443-2014 de las 14:10 hrs. Del 18 de setiembre de 2014, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera).

Y en cuanto a la segunda interrogante formulada, diremos que, con base en disposición legal expresa aplicable -art. 130 del Código Municipal- y que, por su contenido, es de fácil comprensión, resulta claro[7] que “Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento”. Norma jurídica de la que se deriva una obligación imperativa o coactiva de realizar una conducta determinada: la actualización ordenada de aquel instrumento técnico, sin que pueda sustraerse de su cumplimiento.

Por ello nuestra jurisprudencia administrativa se ha referido al tema de los manuales de puestos, señalando también la obligación de las corporaciones municipales de aprobarlos y mantenerlos actualizados para el buen funcionamiento del servicio público (Dictámenes C-397-2007, C-361-2014, C-144-2016, C-137-2017, C-304-2017 op. cit., C-199-2020 de 29 de mayo de 2020, C-069-2021 de 9 de marzo de 2021, PGR-C-061-2022 de 21 de marzo de 2022 y PGR-C-097-2022 de 10 de mayo de 2022).

Recordemos que, desde una perspectiva material, los manuales de puestos son una manifestación de la potestad organizativa que estructura la articulación, ordenación o clasificación y valoración de los puestos de trabajo, y por tanto, van proporcionando soluciones concretas a los distintos temas que plantea toda organización y su dinámica. Y con ellos se faculta a las Administraciones Públicas para diseñar y modelar de forma flexible su estructura interna, en aras de alcanzar un mejor y eficiente desempeño y organización de los servicios que prestan (Sobre esta potestad dinámica, véase OJ-044-2019, op. cit.). Y por ende, los titulares competentes deberán efectuar la determinación concreta de la opción organizatoria que, con base en estudios técnico-científicos, resulte finalmente más acorde a las circunstancias siempre cambiantes (Dictamen C-248-95, del 30 de noviembre de 1995). De ahí nace la necesidad y en concreto la obligación de mantener actualizados los manuales de puestos a nivel municipal.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

Como innegable manifestación de la potestad autoorganizativa que descansa por definición en el jerarca o superior jerárquico supremo -art.103 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, en el caso de las corporaciones territoriales, tanto la aprobación como la eventual reforma de los Manuales Descriptivos de puestos –esto último por paralelismo de formas-, son competencias exclusivas del Concejo municipal -arts. 4 inciso a), 12, 13 incisos c) y d), 129 y 130 del Código Municipal-.

Y en el tanto los manuales de puestos diseñan y modelan, la estructura y la articulación, ordenación o clasificación y valoración de los puestos de trabajo, en el caso de las corporaciones municipales la ley -art. 130 del Código Municipal- impone la obligación expresa de aprobarlos y mantenerlos actualizados en aras de alcanzar un mejor y eficiente desempeño y organización de los servicios que prestan.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] “Artículo 129. - Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.” (Lo destacado es nuestro).

[2] “Artículo 130. - Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal.”

[3] “Artículo 142.- El Ejecutivo elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos que contendrá una descripción clara de las labores, deberes y requisitos mínimos de cada puesto, y el salario respectivo. El Manual y la Escala de Sueldos deberá ser aprobada por el Concejo.

Para elaborar y actualizar el Manual, y la Escala de Sueldos, el Ejecutivo podrá solicitar la colaboración de la Dirección General del Servicio Civil, la cual estará obligada a prestarla.”

[4] “Desde una perspectiva material, la potestad organizativa es una potestad plural que implica una variedad de poderes jurídicos con incidencia directa en la organización, con los que se van proporcionando soluciones concretas a los distintos temas que plantea toda organización y su dinámica (L. MORELL OCAÑA: Apuntes de Derecho Administrativo, Derecho de la organización administrativa. Madrid, 1988, p. 65). Y por tanto, se concreta en múltiples maneras (órdenes, resoluciones, etc.), suficientemente flexibles como para ser moldeables con base en las necesidades organizativas concurrentes.

Así entendida, la potestad organizatoria repercute entonces en varios aspectos de la actividad administrativa, entre ellas en la articulación, ordenación o clasificación de los puestos de trabajo, en la gestión patrimonial, así como en la ordenación presupuestaria, vinculados directamente por la fórmula organizativa de la estructura orgánica que los sustenta, pues incide en el régimen retributivo específico de las personas que trabajan en el seno de la estructura administrativa, de acuerdo con las necesidades de los servicios.” (Dictamen C-009-2014 de 13 de enero de 2014).

[5] “(…) el jerarca máximo de la Municipalidad es el Concejo Municipal. En este sentido, la Sala Constitucional, en resolución N° 3683-94 de las 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994, señaló: "…debe indicarse que en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas expresamente por la Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las Municipalidades al Concejo Municipal, en las personas jurídicas corporativas no estatales, a las Asambleas correspondientes. El valor de este principio se refuerza con el general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le corresponden al jerarca (Junta Directiva –si ésta existe o su equivalente-". Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 3683-94 de 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994”.

[6] En cuanto a la naturaleza, alcances e importancia de este manual de puestos como expresión de la autonomía municipal, en lo tocante a su organización y como barrera infranqueable para el actuar del ente territorial, así como lo relativo a las limitaciones que impone el principio de legalidad en materia de organización de personal –incluyendo las decisiones que tome el Alcalde Municipal– pueden consultarse nuestros dictámenes C-029-2013 de 6 de marzo del 2013, C-033-2013 de 7 de marzo del 2013 y C-465-2014 de 15 de diciembre de 2014, los cuales abordan ampliamente estos temas.

[7] Según aforimo jurídico “in claris non fit interpretatio” (en las cosas claras no se hace interpretación). Mans Puigarnau J.M. “Los Principios Generales del Derecho: Repertorio de Reglas, Máximas y Aforismos jurídicos”. Bosch, Barcelona, 1979, p. 247. Se haría un perjuicio si se hace interpretación de un texto que, por su claridad o univocidad y sencillez, no plantea discordancia entre las palabras y su significado final –sentido normativo o finalidad-, puesto que, si el texto resulta claro, el intérprete debe abstenerse de más indagaciones. No se puede prescindir entonces de la letra de la Ley para atribuir a ésta un sentido distinto (Véase Sánchez Rubio, M. Aquilina. “La Interpretación en el Derecho: IN CLARIS NON FIT INTERPRETATIO”. Anuario de la Facultad de Derecho, Universidad de Extremadura ISSN 0213-988-X, vol. XXII, 2004, p. 417-435. Por ello, el artículo 10 del Código Civil establece que “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras”.