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Dictamen : 192 - del 08/09/2022
8 de setiembre de 2022
PGR-C-192-2022
Señora
Karol Valverde
Miranda
Secretaria del Concejo Municipal
Municipalidad de Desamparados
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General
Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° CM-SC-07-51-2022 de fecha 24
de agosto del 2022, recibido en este Despacho el día 26 de agosto siguiente,
mediante el cual nos transcribe el acuerdo N° 7 de la sesión N° 51-2022 celebrada
por el Concejo Municipal de Desamparados el día 23 de agosto 2022. Dicho
acuerdo, indica lo siguiente:
"El
Concejo Municipal de Desamparados, acuerda aprobar el DICTAMEN
36-ALCM-MD-2022, de fecha 15 de agosto del 2022 de su Asesoría Legal, el
cual se transcribe en lo conducente:
PRIMERO: Se
recomienda respetuosamente al honorable Concejo Municipal que, de conformidad
con lo vertido en el presente Dictamen 36-ALCM-MD-2022, se le remita a la
Procuraduría General de la República el referido dictamen legal y mediante
acuerdo se le consulte lo siguiente: • ¿Cuál es el órgano u órganos con
competencia para instruir los procedimientos administrativos ordinarios
tendientes a investigar a los miembros de juntas administrativas y juntas de
educación de conformidad con el ordenamiento jurídico?
SEGUNDO: Se
recomienda al honorable Concejo Municipal que se le comunique al señor Director
Regional de Desamparados que en razón de contar con seguridad jurídica ante los
recientes cambios generados en el Reglamento General de Juntas de Educación y
Juntas Administrativas, se realizará la consulta a la Procuraduría General de
la República en cuanto a cuál órgano le corresponde la tramitación de tos
procedimientos administrativos en el que se investigue a miembros de Juntas de Educación
y Juntas Administrativas de conformidad con el ordenamiento jurídico." Acuerdo definitivamente aprobado.
Vistos los
términos de la gestión planteada, es necesario indicar que, en múltiples
ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los
artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas:
a) Que las interrogantes
sean planteadas de forma clara y precisa y versen sobre temas jurídicos en
genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto que esté
pendiente o deba ser resuelto por la Administración, que no se trate de un
asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión
concreta, que no involucre una materia que es competencia de otro órgano, que
no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que corresponda a
un asunto judicial en trámite.
b) Que se acompañe el
criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas
cuestionados y
c) Que la consulta sea
formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver
pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de
agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de
2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020,
C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).
Sobre el primer requisito expuesto, debe apuntarse que nuestra
jurisprudencia administrativa ha indicado que la precisión y claridad en el
cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio es un requisito
esencial de admisibilidad, pues la imprecisión en el objeto de la consulta
impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir -de manera adecuada-
nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos. C-136-2006 de 3
de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de
setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-089-2020 de 17 de marzo
de 2020, entre otros).
En esta ocasión, no es el Concejo quien asume en forma directa la
decisión sustantiva en cuanto a los términos de la consulta, sino que se limitó
a aprobar un dictamen de la asesoría legal. Tan es así, que el asesor legal
justamente lo que recomienda al Concejo es adoptar la decisión de
consultar, aspecto que no asume ni desarrolla expresamente el acuerdo que
nos fue remitido.
Entonces, el Concejo Municipal,
órgano legitimado para requerir nuestro criterio, no está formulando
directamente el cuestionamiento sobre el cual requiere que emitamos un
pronunciamiento vinculante, sino que, en realidad, delegó esa facultad en el
asesor legal. Al respecto, tómese en cuenta que:
“…este Órgano Asesor no es un órgano
revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las diferentes
dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas. En este
sentido, en dictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior
consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión
administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias
internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva
debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración
consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos,
pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración,
sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002,
C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y
C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005,
C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y
C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).»” (Dictamen
no. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016).
“Para el
adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que el jerarca
institucional plantee el cuestionamiento concreto sobre el cual se solicita
nuestro criterio...
Concretamente, sobre la inadmisibilidad de las consultas que pretenden
la revisión de los informes de las asesorías legales, hemos indicado que:
«…esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para acceder a
lo requerido, toda vez que revisar la opinión que un profesional en Derecho
emita en su condición de asesor legal del órgano consultante supone exceder el
ámbito de competencia que en materia consultiva nos ha sido conferido
legalmente. Ello se desprende del
siguiente razonamiento. La intención de
acompañar, a la consulta que formula el jerarca, el respectivo criterio legal
tiene la finalidad de acreditar que aquel ha tenido a la vista la opinión de su
asesoría jurídica, aspecto que es un motivo adicional para formular el
requerimiento de criterio a nuestra Institución, pues precisamente el aspecto
jurídico de fondo amerita, en opinión del consultante, ser dilucidado de manera
vinculante.
Por ello, si entráramos a pronunciarnos sobre los estudios de la
asesoría legal, estaríamos,
indirectamente, suplantando aquella decisión que se requiere del jerarca de
precisar el aspecto jurídico que motiva la gestión ante la Procuraduría General.» (Dictamen No. C-036-2007 de 9 de febrero de
2007. En sentido similar véanse los dictámenes Nos. C-038-2007 de 13 de febrero
de 2007 y C-172-2016 de 22 de agosto de 2016).” (Dictamen No. C-258-2018 de 9
de octubre de 2018).
Como puede
advertirse, la decisión en cuanto a los términos en que se quiere consultar a
esta Procuraduría alguna inquietud de naturaleza jurídica (formulación de las
preguntas a plantear), debe provenir directamente del jerarca –en este caso el
Concejo Municipal-, decisión para la cual el criterio de su asesor legal
constituye un insumo y un requisito previo, sin que esa atribución o función
decisora –sustantiva- pueda quedar en manos de dicho asesor. (en similares
términos, véase nuestro dictamen N° C-145-2021 del 26 de mayo de 2021)
En virtud de lo expuesto, y de
conformidad con los criterios de admisibilidad que hemos desarrollado en
nuestra jurisprudencia administrativa, lamentablemente la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia,
nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.
Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva
la consulta. Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo
con los requisitos de admisibilidad correspondientes, en los términos
explicados.
De usted con toda
consideración, suscribe atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora
ACG/tjc
PGR-C-192-2022
FUNCIÓN CONSULTIVA. FORMULACIÓN DE INTERROGANTES CONCRETAS DEBE
PROVENIR DIRECTAMENTE DE LA VOLUNTAD DEL JERARCA. LA DECISIÓN NO PUEDE
LIMITARSE A LA APROBACIÓN DE UN INFORME DE LA ASESORÍA LEGAL.
La Secretaria del Concejo
Municipal de Desamparados nos transcribe el acuerdo N° 7 de la sesión N°
51-2022 celebrada por el Concejo Municipal de Desamparados el día 23 de agosto
2022.
Mediante nuestro dictamen PGR-C-192-2022 del 8 de setiembre
del 2022, suscrito por Andrea Calderón Gassmann,
Procuradora, señalamos que la precisión y claridad en el cuestionamiento
sobre el cual se requiere nuestro criterio es un requisito esencial de
admisibilidad, pues la imprecisión en el objeto de la consulta impide conocer
la duda jurídica del consultante y rendir -de manera adecuada- nuestro
criterio.
Hicimos ver que en este caso
no es el Concejo quien asume en forma directa la decisión sustantiva en cuanto
a los términos de la consulta, sino que se limitó a aprobar un dictamen de la
asesoría legal. Entonces, el Concejo
Municipal, órgano legitimado para requerir nuestro criterio, no está formulando
directamente el cuestionamiento sobre el cual requiere que emitamos un
pronunciamiento vinculante, sino que, en realidad, delegó esa facultad en el
asesor legal.
Así, la decisión en cuanto a los términos en que se
quiere consultar a esta Procuraduría alguna inquietud de naturaleza jurídica
(formulación de las preguntas a plantear), debe provenir directamente del
jerarca, decisión para la cual el criterio de su asesor legal constituye un
insumo y un requisito previo, sin que esa atribución o función decisora
–sustantiva- pueda quedar en manos de dicho asesor.