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Dictamen : 207 - del 28/09/2022
28
de setiembre 2022
PGR-C-207-2022
Señora:
Sadie Esmeralda Britton González
Presidenta
Junta de Protección Social
Estimada señora:
Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta
de la República, me refiero al oficio JPS-PRES-260-2022 del 30 de junio de
2022, mediante el cual solicita que nos refiramos a lo siguiente: “… en aras de
aplicar en forma debida y correcta las disposiciones contenidas en los
artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, me permito
solicitar el dictamen de la Procuraduría General de la República, de forma tal
que nos sea indicado, el alcance del término “transcripción literal” contenido
en el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública, reformado por
la Ley No. 10053”. Específicamente, nos consulta si es posible realizar una transcripción
natural que permita la eliminación de tartamudeos, interjecciones, repeticiones
y expresiones irrelevantes, buscando la limpieza del texto.
I.
CUESTIÓN PREVIA: SOBRE EL
CRITERIO LEGAL APORTADO
En virtud de lo establecido
en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
se acompaña la presente consulta del criterio legal emitido por la Asesoría
Jurídica de la Junta de Protección Social. Dispone dicho artículo:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio
de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el
criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán
acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores
internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado
no pertenece al original)
Sobre
ese requisito hemos indicado que el criterio del asesor legal debe ser un
análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra
consideración y que éste tiene como finalidad poder determinar si después de
haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad
de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
Y,
además, hemos considerado que dicho criterio brinda insumos importantes para
analizar el tema consultado tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la
institución consultante y constituye un elemento adicional para alcanzar la más
adecuada asesoría que la Procuraduría está llamada a brindar a la
Administración Pública. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de
12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de
octubre de 2016, C-168-2017 de 18 de julio de 2017 y C-027-2020 del 27 de enero
de 2020).
Por
lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de
admisibilidad debe emitirse sobre todas las interrogantes que se plantean y
específicamente para aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos
consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca
correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los
cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal
responda únicamente a los cuestionamientos generales que se nos plantean.
(Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19
de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018).
En este caso, sin embargo,
observamos que si bien el criterio jurídico realiza un análisis de las actas
legislativas de la Ley N.° 22033 denominado ”Ley para
Mejorar el Proceso de Control Presupuestario, por medio de la Corrección de
Deficiencias Normativas y Prácticas de la Administración Pública”, que hoy en
día corresponde a la Ley N.° 10053, lo cierto es que
en él no se asume una posición definitiva sobre el tema planteado. Por el
contrario, lo que se recomienda es consultar a la Procuraduría, sin que se
concluya de manera definitiva la posición de la Asesoría Legal.
Lo anterior hace que el criterio legal no reúna los
requisitos necesarios en los términos dispuestos por la jurisprudencia
administrativa de este órgano asesor, sin embargo, en aras de colaborar con la
institución consultante procederemos a evacuar por el fondo la consulta
planteada, señalando este aspecto para que sea corregido en futuras
oportunidades.
II.
SOBRE LA FORMA DE CONSIGNAR LAS SESIONES DE LOS
ÓRGANOS COLEGIADOS SEGÚN LA REFORMA OPERADA EN LA LEY GENERAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
De importancia para evacuar la presente consulta, debemos señalar que
mediante el artículo 2 de la Ley
para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección
de deficiencias normativas y prácticas de la Administración Pública, N.° 10053 del 25 de octubre de 2021, se reformó lo
dispuesto en los numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración
Pública, en cuanto a la forma de consignar las sesiones de los órganos
colegiados.
Dicha reforma, sin embargo, por disposición del
transitorio único de la Ley, entrará a regir un año después de su
publicación, es decir el 11 de noviembre de 2022 y su texto es el siguiente:
“Artículo 50- Los órganos colegiados nombrarán un secretario, quien
tendrá las siguientes facultades y atribuciones:
a) Grabar las
sesiones del órgano y levantar las actas
correspondientes, las cuales constituirán una transcripción literal de
todas las intervenciones efectuadas.
b) Comunicar las
resoluciones del órgano, cuando ello no corresponda al presidente.
c) Las demás que
le asignen la ley c) los reglamentos.”)”
“Artículo
56-
1) Las sesiones de
los órganos colegiados deberán grabarse en audio y video y ser respaldadas en
un medio digital que garantice su integridad y archivo de conformidad con la
legislación vigente. Será obligación de todos los miembros del cuerpo colegiado
verificar que se realice la grabación de la sesión y constituirá falta grave el
no hacerlo.
2) De cada sesión se levantará un acta,
que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las
circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, la transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas,
la forma y el resultado de la votación y el contenido de los acuerdos.
3) Las actas se
aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán
de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los
miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la
totalidad de los miembros del Colegio.
4) Las actas serán
firmadas por el presidente y por aquellos miembros que hubieran hecho constar
su voto disidente.”)”
Como
se observa en la reforma operada, a partir del 11 de noviembre de 2022, los
órganos colegiados se encuentran obligados a respaldar todas sus sesiones en
audio y video y, además, deben levantar un acta con la transcripción literal de
todas las intervenciones realizadas. Debido a las nuevas obligaciones que se
imponen en la reciente reforma a la legislación en cuanto al uso de soportes
digitales que garanticen la integridad y archivo de las sesiones, el legislador
optó por otorgar un plazo de un año en el transitorio de la ley, para que los
distintos órganos colegiados pudieran adquirir las herramientas necesarias para
ese fin.
Ahora
bien, si se analizan las actas legislativas de la Ley N.°10053, se observa que
ésta nace dentro de la investigación realizada bajo el expediente 20949
denominada: “Investigación para analizar
el problema de las finanzas públicas que generó un hueco fiscal de
aproximadamente 900 mil millones de colones, así como la utilización de 182 mil
millones por el gobierno, sin tener contenido presupuestario ni autorización
legislativa.” (exposición de motivos
a folio 2 del expediente legislativo 22.033)
Bajo
el marco de esa investigación, la Asamblea Legislativa emitió el oficio
AL-DSDI-OFI-0064-2019 del 21 de mayo de 2019, requiriendo a la Contraloría
General de la República “Colaborar con la
Asamblea Legislativa y la Procuraduría General de la República en la
identificación de los vacíos normativos que están permitiendo la impunidad de
los funcionarios que cometen actos lesivos a la Hacienda Pública.”
Precisamente
a partir de dicho requerimiento, la Contraloría General de la República, emitió
el informe DFOE-SAF-0187 del 29 de abril de 2020, dando una serie de
recomendaciones de reformas legales, dentro de ellas, la necesidad de
incorporar la grabación en audio y video de las sesiones de los órganos
colegiados, ya que se encontró que muchas veces la documentación sobre el
contenido de las sesiones era sucinta y no reflejaba fielmente lo ocurrido.
Para justificar la necesidad de reforma, el informe de la Contraloría indicó:
“La
experiencia recabada en la referida investigación, nos permitió establecer la
necesidad de que las sesiones de los órganos colegiados, sean grabadas en su
literalidad, tanto en audio como en video. De la revisión de varias actas de
órganos colegiados, se encontraron diversas formas de asentar el contenido de
las sesiones, notándose que en varias, no se
reproducía en forma literal y fiel, su contenido.
No se trata
de la regulación de la publicidad de las sesiones, sino de fortalecer la
transparencia y fidelidad en la
reproducción de las mismas. Recomendamos la grabación íntegra de las
reuniones de los órganos colegiados, respaldo que estaría a disposición de toda
institución legitimada para acceder a su revisión, incluso cuando las sesiones
fueran declaradas secretas mediando orden de juez”.
Partiendo
de la necesidad expuesta, el órgano contralor había propuesto inicialmente en
dicho informe, únicamente la reforma al artículo 56 de la Ley General de la
Administración Publica para que se leyera de la
siguiente manera:
“Artículo
56.- 1. Las sesiones de los órganos colegiados, deberán grabarse en audio y
video y ser respaldadas en un medio digital que garantice su integridad y
archivo de conformidad con la legislación vigente. Será obligación de todos los
miembros del cuerpo colegiado verificar que se realice la grabación de la sesión
y constituirá falta grave el no hacerlo.
2. De cada sesión se levantará un acta, que
contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias
de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de la
deliberación, la forma y resultado de la votación y el contenido de los
acuerdos.
(…)” (página 4 del informe citado)
Como
se desprende de lo anterior, la recomendación inicial únicamente iba ligada a
la necesidad de grabar en audio y video las sesiones. En la exposición de
motivos del proyecto de ley quedó plasmado dicho informe de la Contraloría e
inicialmente se planteó el proyecto con la redacción propuesta en el artículo
56, agregando también la reforma del artículo 50 para imponer la obligación
sobre el secretario (folios 5 y 6 del expediente legislativo 22.033).
Durante
el debate legislativo, se indicó que esas modificaciones tenían la intención de
“reglar la forma en que deben consignarse
las sesiones de los órganos colegiados en general, siendo que, se establece la
obligatoriedad de que todas las sesiones de dichos órganos sean grabadas en
audio y video, y debe ser respaldadas en un medio digital que garantice su
integridad y archivo.” (folio 144).
Nótese
que la intención que dio origen a la reforma legal siempre estuvo ligada a la
necesidad de consignar la fidelidad de la sesión a través de la grabación en
audio y video y contar con un respaldo tecnológico adecuado para garantizar su
archivo de manera integral. Incluso, en el dictamen afirmativo de mayoría, los
diputados de la Comisión únicamente consignaron la necesidad de la grabación en
audio y video para efectos de demostrar de manera fiel lo ocurrido en la
sesión.
No obstante lo anterior, la redacción finalmente aprobada
incorporó una moción presentada durante el trámite legislativo que incluyó,
además de la obligación de grabar con audio y video la sesión, la de levantar
un acta con la “transcripción
literal de todas las
intervenciones efectuadas” (folios 316 y 603
del expediente legislativo 22.033).
DE
la discusión legislativa no se desprende la justificación de tal imposición al
confeccionar el acta, a pesar de que se hacía innecesaria pues ya se estaba
estableciendo la obligación de grabar la totalidad de la sesión y, con ello,
quedaba consignado de manera fiel lo ocurrido.
Debe
considerarse, por ejemplo, que el artículo 313 de la Ley General de la
Administración Pública, para el caso de las comparecencias ante órganos
directores de procedimientos administrativos, establece la grabación como una posibilidad
y, en estos casos, flexibiliza los requisitos para levantar el acta, tomando en
cuenta que la grabación es el respaldo de la misma. A pesar de ello, la reforma
operada sobre los artículos 50 y 56 de la Ley General para el funcionamiento de
los órganos colegiados, exige la existencia de un acta literal en lo que
respecta a las intervenciones de sus miembros.
No obstante lo anterior, tampoco existió una discusión sobre
los alcances del término “transcripción literal” durante el trámite legislativo,
lo cual obliga a este órgano asesor a interpretar dicho concepto mientras no
exista una interpretación auténtica de la norma por parte del legislador.
Al respecto, debemos
recordar que esta Procuraduría ha venido reconociendo en su jurisprudencia administrativa
que el levantamiento del acta es necesario para consignar las deliberaciones y
decisiones tomadas en el seno del órgano colegiado, por lo que constituye una
herramienta indispensable y obligatoria para plasmar la voluntad
administrativa.
Tanto
en doctrina como en la jurisprudencia de esta Procuraduría se ha dejado
consignada la importancia de las actas como medios para garantizar el acceso y
control de los particulares a las decisiones adoptadas por el colegio en una
determinada sesión, garantizándose a través de ellas los principios de
transparencia y publicidad.
El acta en consecuencia, constituye
un elemento de validez del acto administrativo y además demuestra la discusión,
deliberación y votación de los acuerdos que se adopten en el seno del órgano
colegiado, a partir de lo cual el administrado puede garantizarse el
conocimiento, control y fiscalización de las decisiones ahí adoptadas, en
ejercicio de la garantía de acceso a la información que le reconoce el artículo
30 de la Constitución Política. Es por ello, que el acta busca asegurar la
transparencia en el ejercicio de las competencias del órgano al poner en
evidencia los criterios y opiniones de los miembros que lo conforman, motivo
por el cual, una vez aprobada el acta, ésta se constituye en un documento público.
La
importancia del acta nos lleva a reconocer que no basta una descripción sucinta
de lo acontecido, sino que ésta debe reflejar de la manera más fiel posible lo
ocurrido, eliminando hasta donde sea posible la discrecionalidad del secretario
a la hora de confeccionarla. Precisamente por ello, la reforma legal operada
impone la obligación de una transcripción literal.
El
concepto de lo literal, sin embargo, debe ser interpretado en este caso de
manera razonable, pues estimamos que una aplicación rígida del término puede
llevarnos a una paralización del órgano colegiado y a un fin no querido por el
legislador, especialmente cuando nos encontramos frente a largas discusiones
que incluyen tartamudeos,
interjecciones, repeticiones y expresiones irrelevantes de los interlocutores.
El artículo 10 de la Ley General
de la Administración Pública, obliga a interpretar la norma de la forma que mejor
satisfaga el fin público y tampoco pueden olvidarse los principios
constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, que obligan a interpretar
de manera lógica los conceptos, sin olvidar la utilidad práctica en la
consecución del fin encomendado al órgano colegiado.
Sobre
el ejercicio de interpretación que nos corresponde hacer en la vía consultiva,
nos referimos en el dictamen C-218-2020 del 10 de junio del 2020, indicando:
“Al dar
respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el
ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y
en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior
consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a
conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera;
esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior
consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su
sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la
aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su
comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo
así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia
la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía
en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar
lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006.
En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).
Por
lo anterior, es claro que en este caso debe interpretarse la frase
“transcripción literal”, sin olvidar cuál fue el objetivo de la reforma legal.
No debe dejarse de lado que el
contexto bajo el cual nació la reforma, era una investigación parlamentaria
sobre el manejo que se había dado a las finanzas públicas, investigación que
arrojó la necesidad de contar con mayores elementos probatorios en las
discusiones de los órganos colegiados, según la recomendación hecha por la
Contraloría General de la República, con el apoyo de este órgano asesor.
Precisamente por lo anterior, el
legislador se decantó por la obligatoriedad de grabar de manera íntegra las
sesiones –con audio y video- por lo que obligar, además, a levantar un acta sin
la posibilidad de limpiar el texto, resulta innecesario y desproporcionado,
tomando en consideración que se cuenta con el respaldo de la grabación que
consigna de manera fiel lo acontecido.
Así las cosas, aun cuando se
pretendió eliminar la amplia discrecionalidad que tenía en secretario en el
régimen anterior y lo que se busca es la mayor fidelidad posible de lo
acontecido, lo cierto es que ello no lo inhibe de garantizar que el acta sea
legible y que su levantamiento no entorpezca el funcionamiento del órgano,
especialmente tomando en consideración que la fidelidad pretendida por el
legislador puede garantizarse con el audio y el video.
Por otro lado, aun cuando la
reforma legislativa operada en los numerales 50 y 54 de la Ley General de la
Administración Pública no lo contempló de manera expresa, no debe olvidarse que
los órganos colegiados deben velar por la tutela de los derechos fundamentales
y en virtud de lo establecido en el numeral 24 de la Constitución, no pierden
su obligación de resguardar la información de carácter confidencial y privada
que deban discutir durante las sesiones, especialmente aquella que tiene un
fuero de protección especial como los secretos de Estado, información que legalmente sea
calificada como confidencial por razones de interés público, los
secretos comerciales, la información tributaria, los datos sensibles, entre
otros. De ahí que la grabación de la sesión y el levantamiento de las actas por
parte del órgano colegiado, no puede ser en perjuicio de los derechos de
terceros que deben protegerse ni de la información que debe resguardarse por
disposición constitucional o legal.
III.
CONCLUSIÓN
De
lo expuesto debemos concluir que con la reforma operada en los artículos 50 y
56 de la Ley General de la Administración Pública, mediante la Ley N° 10053 del 25 de octubre de 2021, los órganos
colegiados se encuentran obligados, a partir del 11 de noviembre de 2022, a
grabar con audio y video todas sus sesiones y consignar en el acta una
transcripción literal de todas las intervenciones.
A
partir de lo dispuesto en el numeral 10 de la Ley General de la Administración
Pública y los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad
que obligan a no entorpecer el funcionamiento de los órganos colegiados y a
interpretar la norma según la mejor satisfacción del fin público, debe concluirse
que la “transcripción literal” del acta exigida en la reforma citada, no impide
que el secretario realice una limpieza del texto en los términos que se indica
en este dictamen, pues ante cualquier duda, se cuenta con el audio y el video
para realizar el cotejo de lo acontecido de manera fiel y exacta. Lo anterior, sin
perjuicio de la interpretación auténtica que pueda llevar a cabo la Asamblea
Legislativa sobre esta ley.
Finalmente,
los órganos colegiados no pierden su obligación de
resguardar la información de carácter confidencial y privada que deban discutir
durante las sesiones, especialmente aquella que tiene un fuero de protección
especial como los secretos de Estado, información que legalmente sea
calificada como confidencial por razones de interés público, los
secretos comerciales, la información tributaria, los datos sensibles, entre
otros. De ahí que la grabación de la sesión y el levantamiento de las actas por
parte del órgano colegiado, no puede ser en perjuicio de los derechos de terceros
que deben protegerse ni de la información que debe resguardarse por disposición
constitucional o legal.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
PGR-C-207-2022
SESIONES ÓRGANOS COLEGIADOS. GRABACIÓN
AUDIO Y VIDEO. FIDELIDAD DE LA SESIÓN. ACTA. TRANSCRIPCIÓN LITERAL. COMPETENCIA
DEL SECRETARIO. CONTINUIDAD DEL ÓRGANO COLEGIADO. FIN PÚBLICO. PRINCIPIOS DE
RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD. INFORMACIÓN CONFIDENCIAL. DEBER DE RESGUARDO.
La señora Sadie Esmeralda Britton González, Presidenta de la Junta de Protección Social solicita que nos refiramos a lo siguiente: “… en aras de aplicar en forma debida y correcta las disposiciones contenidas en los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, me permito solicitar el dictamen de la Procuraduría General de la República, de forma tal que nos sea indicado, el alcance del término “transcripción literal” contenido en el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública, reformado por la Ley No. 10053”. Específicamente, nos consulta si es posible realizar una transcripción natural que permita la eliminación de tartamudeos, interjecciones, repeticiones y expresiones irrelevantes, buscando la limpieza del texto.
Mediante
dictamen PGR-C-207-2022 del 28 de
setiembre 2022, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó
lo siguiente:
“De lo expuesto debemos concluir que con la
reforma operada en los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración
Pública, mediante la Ley N° 10053 del
25 de octubre de 2021, los órganos colegiados se encuentran obligados, a partir
del 11 de noviembre de 2022, a grabar con audio y video todas sus sesiones y
consignar en el acta una transcripción literal de todas las intervenciones.
A
partir de lo dispuesto en el numeral 10 de la Ley General de la Administración
Pública y los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad
que obligan a no entorpecer el funcionamiento de los órganos colegiados y a
interpretar la norma según la mejor satisfacción del fin público, debe
concluirse que la “transcripción literal” del acta exigida en la reforma
citada, no impide que el secretario realice una limpieza del texto en los
términos que se indica en este dictamen, pues ante cualquier duda, se cuenta
con el audio y el video para realizar el cotejo de lo acontecido de manera fiel
y exacta. Lo anterior, sin perjuicio de la
interpretación auténtica que pueda llevar a cabo la Asamblea Legislativa sobre
esta ley.
Finalmente,
los órganos colegiados no pierden su obligación de resguardar la información
de carácter confidencial y privada que deban discutir durante las sesiones,
especialmente aquella que tiene un fuero de protección especial como los
secretos de Estado, información que legalmente sea
calificada como confidencial por razones de interés público, los
secretos comerciales, la información tributaria, los datos sensibles, entre
otros. De ahí que la grabación de la sesión y el levantamiento de las actas por
parte del órgano colegiado, no puede ser en perjuicio de los derechos de
terceros que deben protegerse ni de la información que debe resguardarse por
disposición constitucional o legal. “