Opinión Jurídica : 126 - del 28/09/2022

28 de setiembre de 2022

PGR- OJ-126-2022

 

Diputados (as)

Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número AL-CPEMUN-0065-2022, de fecha 12 de setiembre de 2022, por el que esa Comisión Permanente nos comunica que, en virtud de la moción aprobada en la sesión No. 10, se acordó consultarnos el proyecto de Ley denominado “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LA LEY 9945 AUTORIZACIÓN AL INSTITUTO DEDESARROLLO RURAL (INDER) PARA QUE VENDA UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LACOOPERATIVA DE ELECTRIFICACIÓN RURAL DE SAN CARLOS (COOPELESCA R. L.)”, expediente legislativo No. 22.968 y se acompaña una copia del mismo.

 

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

 

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

 

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020,  OJ-055-2021 de 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021 y PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022).

 

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

 

II.- Texto del Proyecto de Ley consultado No. 22.968.

 

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LA LEY 9945, AUTORIZACIÓN

AL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) PARA QUE

VENDA UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA

COOPERATIVA DE ELECTRIFICACIÓN RURAL

DE SAN CARLOS (COOPELESCA R. L.)

ARTÍCULO ÚNICO- Para que se interprete auténticamente el artículo tercero (3) de la Ley 9945, Autorización al Instituto de Desarrollo Rural (Inder) para que Venda un Terreno de su Propiedad a la Cooperativa de Electrificación Rural de San Carlos (Coopelesca R. L.), en el sentido de que el monto ahí definido, podrá ser destinado por el Instituto de Desarrollo Rural (Inder), únicamente a la inversión en materia de infocomunicaciones en la Región Huetar Norte, en aquellas zonas en las que la Cooperativa de Electrificación Rural de San Carlos (Coopelesca R.L.) cuente con concesiones establecidas[1], en especial aquellos distritos con amplios asentamientos humanos y bajo índice de desarrollo social.

Rige a partir de su publicación.”

 

 

 III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

 

Según se alude en la exposición de motivos, que posterior a la emisión de la Ley No. 9945, por la que se autorizó al Instituto de Desarrollo Rural (INDER) para que pudiese vender un conjunto de terrenos de su propiedad a la Cooperativa de Electrificación Rural de San Carlos (Coopelesca R.L.), surgieron dudas sobre los alcances del artículo 3 de dicha ley, referidos en concreto a la inversión de los dineros recibidos por el INDER por concepto de dicha venta. Y siendo la Asamblea Legislativa la encargada de realizar la interpretación auténtica de las normas que emite -art. 121. 1) de la Constitución Política-, se presenta este proyecto de ley para clarificar y exponer de manera precisa el objetivo del legislador al emitir la citada Ley No. 9945.

 

Comencemos por indicar que efectivamente el artículo 121 inciso 1) de nuestra Constitución, establece dentro de las funciones exclusivas de la Asamblea Legislativa: “…Dictar las leyes, reformas, derogarlas y darles interpretación auténtica (…)”

 

No obstante, si bien la jurisprudencia constitucional y administrativa han reconocido que la competencia que se le otorga al legislador para interpretar auténticamente las leyes encuadra dentro del ejercicio de la función materialmente legislativa, lo cierto es que la han diferenciado de la atribución ordinaria de dictar, reformar o derogar leyes (Pronunciamiento PGR-OJ-128-2021 de 19 de agosto de 2021).

 

Es así, como a través de una interpretación auténtica, únicamente pueden aclararse conceptos oscuros de las leyes, precisando cuál es su verdadero sentido normativo, pero sin exceder su contenido material, pues si se va más allá de la norma que se pretende aclarar, en realidad se estaría frente a una reforma de naturaleza legal y no a una simple interpretación (OJ-072-2019 del 29 de julio de 2019).

 

En ese sentido, la Sala Constitucional ha reconocido que la norma interpretativa encuentra su límite material en la norma que interpreta, indicando:

 

“(...) la norma interpretativa se ve restringida por aquella cuyo contenido está precisando. No existiendo diferencia entre el procedimiento que se sigue para la emisión de cualquiera de los dos tipos de normas es imposible hablar de un vicio de tipo procedimental. La consecuencia se centra más bien en sus efectos.

 

Así, el resultado natural del dictado de una disposición interpretativa es que ella se incorpora a la que interpreta, con todas sus consecuencias, especialmente el momento a partir del cual la última adquirió vigencia, de modo que cuando el contenido de la norma interpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma nueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo…” (Sentencia 5797-98 de las 16:18 horas del 11 de agosto de 1998).

Por ello, aun cuando, formalmente, el procedimiento de aprobación es el mismo para las interpretaciones auténticas, como para la emisión de normas legales nuevas, materialmente resulta indispensable distinguir entre uno u otro supuesto, pues la norma interpretativa tiene efectos retroactivos al momento de emisión de la norma interpretada (OJ-115-2019 del 11 de setiembre de 2019).

En este sentido, la norma interpretativa intenta descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se incorpora o integra retroactivamente al contenido de la norma que interpreta. En lo que respecta a la incorporación retroactiva, la Sala Constitucional ha reconocido que “(…) La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal…” (sentencia Nº 7261-94 de las 08:30 horas del 9 de diciembre de 1994).

Es por ello que la ley interpretativa no debe agregarle a la norma interpretada un contenido que no esté comprendido en su ámbito material, pues a través de ella sólo pueden aclararse conceptos oscuros o dudosos de otra ley, precisando cuál es su verdadero sentido normativo.

Por consiguiente, "La interpretación auténtica nace de una necesidad específica: la necesidad de aclarar el sentido de la ley. De allí que el ejercicio de esta potestad encuentra fundamento en la falta de claridad, oscuridad o ambigüedad de una determinada norma jurídica. Se trata, entonces, de establecer o descubrir el verdadero sentido de la norma, de determinar con precisión la intención del legislador o, lo que es lo mismo, el espíritu de la norma. En palabras del tratadista Brenes Córdoba, la interpretación auténtica o legislativa es la que proviene del Poder Público: “…por consiguiente, es la forma más satisfactoria de llegar a tener la correcta inteligencia de la ley, puesto que nadie está mejor capacitado que quien la dictó, para declarar cuál es su sentido y verdadero alcance. La aclaración se hace en este caso por medio de una nueva ley, la cual, retrotrayendo sus efectos hasta el tiempo en que comenzó a regir la anterior, viene a formar, jurídicamente hablando, un solo cuerpo con ella. El calificativo de ‘auténtica’ que esta forma de interpretación ha recibido, se debe a la circunstancia de provenir del mismo autor de la ley y de constituir por lo tanto, la genuina y autorizada expresión de la idea que se quiso reducir a precepto obligatorio” (Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, 1974, pp. 41-42)." (Pronunciamiento OJ-088-2005 de 28 de junio de 2005).

A partir de lo expuesto, debemos señalar que, en primer lugar, el proyecto propuesto pretende brindar una interpretación auténtica al artículo 3 de la Ley No. 9945, presuntamente precisando la inversión de los dineros recibidos por el INDER por concepto de dicha venta. Importa entonces comparar el contenido originario de dicha norma y la ahora propuesta.

 

 

Ley No. 9945

Interpretación propuesta

ARTICULO 3- Inversión. El monto percibido por el Instituto de Desarrollo Rural (Inder) por motivo de la venta de sus terrenos, contenidos en los tres planos catastrados, cuyos números son dos-dos cero cinco seis cinco cinco dos cero uno ocho (Nº 2-2056655-2018); dos-dos cero seis cero dos dos cero-dos cero uno ocho (Nº 2-2060220-2018) y dos-dos cero cinco seis seis cinco tres-dos cero uno ocho (Nº 2-2056653-2018), a la Cooperativa de Electrificación de San Carlos (Coopelesca R. L.), podrá ser destinado únicamente a la inversión en materia de infocomunicaciones en la Región Huetar Norte, en especial aquellos distritos con amplios asentamientos humanos y bajo índice de desarrollo social.

ARTÍCULO ÚNICO-  Para que se interprete auténticamente el artículo tercero (3) de la Ley 9945, Autorización al Instituto de Desarrollo Rural (Inder) para que Venda un Terreno de su Propiedad a la Cooperativa de Electrificación Rural de San Carlos (Coopelesca R. L.), en el sentido de que el monto ahí definido, podrá ser destinado por el Instituto de Desarrollo Rural (Inder), únicamente a la inversión en materia de infocomunicaciones en la Región Huetar Norte, en aquellas zonas en las que la Cooperativa de Electrificación Rural de San Carlos (Coopelesca R.L.) cuente con concesiones establecidas [2], en especial aquellos distritos con amplios asentamientos humanos y bajo índice de desarrollo social.

 

 

Según pudimos corroborar con vista del sistema de consulta pública de proyectos de Ley de la Asamblea Legislativa, el proyecto de ley originario de lo que es hoy la Ley No. 9945, tramitado bajo el entonces expediente legislativo No. 22.061, no contenía un artículo 3 que condicionara, de algún modo, la inversión de los dineros obtenidos por dicha venta. Simplemente, la autorización legal de dicha venta únicamente pretendía imponer una limitación al uso que se le daría a la finca, en el sentido que el terreno se utilice de manera prioritaria para el canal de conducción de agua a cielo abierto construido para el Proyecto Hidroeléctrico Aguas Zarcas, propiedad de Cooperativa De Electrificación Rural De San Carlos (COOPELESCA R. L.); esto según informe AL-DEST-IJU-266-2020 del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

            Fue en la subcomisión legislativa que conoció el texto del proyecto la que confeccionó un nuevo texto sustitutivo en el que se incluyen aspectos técnicos a considerar y la necesidad de que el dinero producto de la venta y compra del terreno en cuestión, sea destinado únicamente a la inversión en materia de infocomunicaciones en la Región Huetar Norte, en especial aquellos distritos con amplios asentamientos humanos y bajos índices de desarrollo social (Dictamen unánime afirmativo de la Comisión Especial de la Provincia de Alajuela, de 23 de noviembre de 2020). Lo que sería el artículo 3 la Ley No. 9945, que fuera finalmente aprobado en los términos anteriormente referidos. 

 

En consecuencia, tomando en consideración que el punto de partida y límite de toda interpretación normativa es el propio texto de la ley, en nuestro criterio, la propuesta de interpretación del artículo 3 de la Ley No. 9945, no reúne los presupuestos necesarios para ser considerado una verdadera interpretación auténtica.

 

Véase que en este caso, no se está clarificando o interpretando aspectos oscuros o confusos de la norma en comentario, sino que, se está modificando el sentido material de la disposición legal, incurriéndose a nuestro juicio en un exceso legislativo; esto al exceder o superar el contenido material de la ley que se pretende interpretar, máxime cuando en el expediente legislativo No. 22.061, no existen referencias historiográficas que permitan deducir en tal sentido la intención originaria del legislador. Por lo que en realidad nos encontramos frente a una reforma ordinaria de la ley y no una simple interpretación, cuyos efectos deben originarse a partir de su vigencia y no retrotraer a la vigencia de la norma anterior, al no existir entre ambas una relación de conexidad.

 

En este último aspecto, la Sala Constitucional ha señalado:

 

“II. …La discusión se ha centrado en determinar si efectivamente se trata de una ley interpretativa o si, por el contrario, no lo es, de donde hubo un exceso legislativo en su promulgación, que deviene en ilegítimo. Se dice, que aunque la Asamblea Legislativa le dio nombre de interpretación a la Ley N°6319, se trata de una verdadera reforma a la Ley N° 6041, con lo que se producen varios vicios y de entre ellos los más destacados: que la mal llamada ley interpretativa se aplica retroactivamente…

 

III. Aceptado que la Ley N 6319 es una reforma, no puede entonces tenerse como un hecho que haya podido integrarse a la N° 6014 y por ahí, que su aplicación lo fuera retroactivamente. No solamente no hay una referencia específica en ese sentido, que permita tener como cierta esa aplicación ilegítima, sino que del todo es imposible que lo haya sido si, como sostenemos, es una reforma legal pura y simple y no una interpretación auténtica, que por su naturaleza jurídica produce efectos diferentes…” (Resolución 320-92 de las 15 horas del 11 de febrero de 1992).

 

            No menos importante a lo hasta aquí expuesto, es el hecho que, con base en la Ley No. 9945, y en específico bajo la condición estipulada en dicho artículo 3 [3], en el Acuerdo 7 del acta ordinaria No. 8-2022 de 21 de febrero de 2022 [4], la Junta Directiva del INDER, autorizó, entre otras cosas, la venta de los inmuebles especificados (Partido de Alajuela, folios reales 2-605433-000, 2-605434-000 y 2-605435-000) y a su presidente ejecutivo para suscribir la escritura ante la Notaría del Estado.

 

            Y según corroboramos, la compraventa de los inmuebles autorizada por aquella Ley, ya se perfeccionó entre partes y en las condiciones originariamente estipuladas por aquella Ley, pues este 14 de setiembre se suscribió ante la Notaría del Estado la escritura respectiva –No. 62- y dicho negocio jurídico ya se presentó al Registro Nacional y está a espera de su inscripción, lo cual consta por nota sobre dichas fincas:

 

ANOTACIONES SOBRE LA FINCA: SI HAY

COMPRAVENTA CITAS: 2022-619004-001 PRESENTADA A LAS 14:05 DEL DIA 16/09/2022 OTORGADA A LAS 13:00 DEL DIA 14/09/2022

 

 

 

 

 

 

 

Por último, tal y como se consigna en el expediente legislativo No. 22.968, deberá consultarse esta iniciativa al INDER y cumplir así con la obligación impuesta por el ordinal 190 de la Carta Política, pues aquél es una institución autónoma a la que le compete administrar su patrimonio –arts. 14 y 16 inciso n) de la Ley No. 9036-.

 

Conclusión:

Por todo lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General que el presente proyecto de ley resulta inviable desde el punto de vista jurídico, al no tratarse de una interpretación auténtica de la Ley No. 9945, sino más bien la modificación de su contenido material.

Y en todo caso, ha de considerarse la compraventa de los inmuebles autorizada por aquella Ley, ya se perfeccionó entre partes y en las condiciones originariamente estipuladas por aquella Ley, y dicho negocio jurídico ya se presentó recientemente al Registro Nacional y está a espera de su inscripción.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

 

 

 

 

 

 

                                                                       MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

                                                                       Procurador Adjunto

                                                                       Dirección de la Función Pública

 

 

LGBH/ymd

 

 

 

 

 

 

 

PGR-OJ-126-2022

      

PROYECTO DE LEY NO. 22.968; INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA ARTÍCULO 3 DE LA LEY NO. 9945; INVIABILIDAD JURÍDICA DE LA PROPUESTA LEGISLATIVA; COMPRAVENTA EFECTUADA Y PRESENTADA AL REGISTRO NACIONAL.

 

  Por oficio AL-CPEMUN-0065-2022, de fecha 12 de setiembre de 2022, por el que esa Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales nos comunica que, en virtud de la moción aprobada en la sesión No. 10, se acordó consultarnos el proyecto de Ley denominado “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LA LEY 9945 AUTORIZACIÓN AL INSTITUTO DEDESARROLLO RURAL (INDER) PARA QUE VENDA UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LACOOPERATIVA DE ELECTRIFICACIÓN RURAL DE SAN CARLOS (COOPELESCA R. L.)”, expediente legislativo No. 22.968 y se acompaña una copia del mismo.

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, mediante pronunciamiento jurídico no vinculante PGR-OJ-126-2022, de 28 de setiembre de 2022, el Procurador Adjunto de la Dirección de la Función Pública, Luis Guillermo Bonilla Herrera, concluye: “(…)  es criterio de la Procuraduría General que el presente proyecto de ley resulta inviable desde el punto de vista jurídico, al no tratarse de una interpretación auténtica de la Ley No. 9945, sino más bien la modificación de su contenido material. Y en todo caso, ha de considerarse la compraventa de los inmuebles autorizada por aquella Ley, ya se perfeccionó entre partes y en las condiciones originariamente estipuladas por aquella Ley, y dicho negocio jurídico ya se presentó recientemente al Registro Nacional y está a espera de su inscripción. Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.”