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Dictamen : 200 - del 15/09/2022
15 de setiembre de 2022
PGR-C-200-2022
Señor
Luis Francisco Calvo Solano
Gerente General
Junta Administrativa del Servicio
Eléctrico Municipal de Cartago
Estimado señor:
Con
la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República me
refiero a su oficio n.° GG-282-2021,
del 10 de marzo de 2021, en cuya virtud consulta “si se puede recurrir a un financiamiento externo para
pagar gastos corrientes”; a partir de
la inquietud que le surge respecto a si las reformas que la Ley de
Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector
Telecomunicaciones (n.°8660 del 8 de agosto del 2008) llevó a cabo en los
artículos 23 de la Ley de Creación de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico
Municipal de Cartago (n.°3300 de 16 de julio de 1964) –según reforma integral
hecha por la Ley n.°7799 del 30 de abril de 1998– y 2, letra e), de la Ley de
Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las Empresas de
Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional (n.°8345 del 26 de
febrero de 2003), se mantienen vigentes respecto a la inaplicabilidad de la Ley
de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131
del 18 de setiembre de 2001), ante su falta de derogación expresa o tácita, con
lo que, no habría limitación en utilizar financiamientos externos para el pago
de gastos corrientes, tal y como lo prohíbe el artículo 6 de esta última ley.
Refiere, asimismo, a la posición contraria de la Contraloría General de la
República en sus facultades de fiscalización y aprobatorias de los presupuestos
de los entes bajo su competencia y a que nos hallamos ante una antinomia
jurídica (sin precisar entre cuales normas) con el siguiente problema de seguridad
jurídica que, a su entender, merece ser aclarado.
En cumplimiento de lo dispuesto por
el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República
(n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjuntó el criterio
n.°GG-AJ-056-2021, del 3 de marzo de 2021, de su Asesoría Jurídica
Institucional, en el que se indica que el conflicto normativo mencionado antes
surge de la restricción a la financiación de gastos corrientes contenida en el
artículo 6 de la Ley n.°8131 frente a lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley
de creación de la Junta Administrativa
del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago (en lo sucesivo, JASEC o la Junta)
que de forma expresa establece que dicha ley no le resulta aplicable y la definición
de empresas de servicios públicos municipales de la letra e) del artículo 2 de
la Ley n.° 8345, en cuanto señala que no están sujetas a límites
presupuestarios, ni a regulaciones de ningún tipo en materia de endeudamiento y
de inversiones públicas, establecidas en cualquier ley o decreto, que aplique
la Autoridad Presupuestaria, el Banco Central de Costa Rica o el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica. Por lo que, en opinión de esa
Asesoría, esta antinomia debe resolverse aplicando el aforismo de “ley posterior deroga ley anterior”,
tomando en cuenta que los preceptos citados de las leyes 7799 y 8345 fueron
reformados por la Ley n.°8660, promulgada en el año 2008, esto es, siete años
después de la Ley n.°8131. En esa
medida, ni esta norma, ni los demás lineamientos y criterios técnicos
existentes emitidos en desarrollo de esta –incluidos los provenientes de la
Contraloría– abarcarían a JASEC y recapitula con lo siguiente: “al ser las leyes 7799 y 8345 más recientes
que la ley 8131 y que establecen de forma expresa que dicha ley 8131 y sus
reformas no son aplicables a JASEC, se entendería que las limitaciones al
financiamiento de gasto corriente con ingresos de capital, no le son aplicables
a JASEC”.
Se afirma, de lo recién expuesto, la
existencia de una antinomia normativa entre las leyes 7799 y 8345, de un lado,
que excluyen a JASEC de tener que sujetarse a límites presupuestarios o
regulaciones en materia de endeudamiento e inversiones públicas hechas por ley
o decreto, y específicamente, de los alcances de la Ley de Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos; y de la restricción que su
artículo 6 establece, de otro, al financiamiento de gastos corrientes con
ingresos de capital, una antinomia derivada de la exigencia de tener que
observar dicha restricción plasmada en distintos lineamientos y normas
técnicas, la que, se infiere,
proviene del órgano contralor, ante lo cual, se pide aclarar,
según se indicó al inicio, si esa restricción al endeudamiento resulta
aplicable o no a la Junta y, por ende, si puede o no recurrir a un crédito
externo para financiar sus gastos ordinarios.
La respuesta a lo consultado
pasaría, en una adecuada metodología hermenéutica, por delimitar el ámbito
normativo de cada ley en conflicto y de los efectos que produce, salvo si la
exigencia de tener que financiar egresos corrientes con ingresos de la misma
naturaleza cuenta con un fundamento jurídico distinto, incluso de mayor
jerarquía, en cuyo caso, la antinomia alegada carecería de interés. Estas
cuestiones son las que pasaremos a examinar de seguido con la aclaración de que
no le corresponde a la Procuraduría emitir ningún tipo de valoración de las
normas técnicas o lineamientos que haya emitido la Contraloría General de la
República como parte de sus competencias fiscalizadoras, a los que, sobre todo,
el criterio legal de la consultante, hace mención, con lo que nuestro
pronunciamiento se circunscribe –como es lo habitual en nuestra función
consultiva– a la interpretación de las disposiciones del ordenamiento jurídico
que resulten pertinentes para dilucidar el tema aquí planteado.
A.
INEXISTENCIA DE UNA ANTINOMIA NORMATIVA ENTRE LOS
ARTÍCULOS 6 DE LA LEY 8131 Y 23 DE LA LEY 7799 Y 2 INCISO E) DE LA LEY 8345 EN
TORNO A LAS FACULTADES DE FINANCIAMIENTO DE JASEC
Como se ha venido señalando, se
parte de la premisa de una posible antinomia entre el artículo 6 de la Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, por un lado,
y los artículos 23 de la Ley constitutiva de JASEC y 2, inciso e), de la Ley de
Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las Empresas de
Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional, de acuerdo a la
modificación que de estos últimos preceptos hizo la Ley n.°8660, por otro lado;
al entender que la primera norma se le aplica a la Junta, imponiendo un límite
a su financiamiento, pese a que las otras dos disposiciones la excluyen de
tener que observar dicha regulación y
cualquier otra normativa en materia de endeudamiento e de inversiones
públicas.
Para mayor claridad, procedemos a
transcribir los artículos recién mencionados en ese mismo orden:
“ARTÍCULO
6.- Financiamiento de gastos corrientes. Para los efectos de una adecuada
gestión financiera, no podrán financiarse gastos corrientes con ingresos de
capital” (el subrayado no es del
original).
“Artículo
23.- La Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago no
estará sujeta a la Ley de administración financiera de la República y
presupuestos públicos, N.° 8131, de 18 de setiembre de 2001, y sus
reformas, excepto a los artículos 57 y 94; tampoco a la Ley para el
equilibrio financiero del Sector Público, N.° 6955, de 24 de febrero de 1984,
ni a la Ley de creación de la Autoridad Presupuestaria, N.° 6821, de 19 de
octubre de 1982.
A la Junta Administrativa del Servicio
Eléctrico Municipal de Cartago se le aplicará el mismo Régimen de contratación
administrativa que al
Instituto Costarricense de Electricidad, establecido en la normativa
vigente” (el subrayado no es del original)
(Así
reformado por el artículo 45 aparte b) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de
2008)
“Artículo 2º—Definiciones. Para los efectos de la aplicación de esta Ley, se
define la siguiente terminología:
(…)
e) Empresa de servicios públicos
municipales: Organización creada para solucionar el problema de los servicios
públicos, primordialmente el de la energía eléctrica, en su área de concesión,
mediante proyectos y actividades, no sujetos a límites presupuestarios, ni a
regulaciones de ningún tipo en materia de endeudamiento y de inversiones
públicas, establecidas en cualquier ley o decreto, que aplique la Autoridad
Presupuestaria, el Banco Central de Costa Rica o el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica.
Para el cumplimiento de los fines
establecidos en esta Ley, las empresas de servicios públicos municipales están
facultadas para negociar, contratar y ejecutar, de manera autónoma,
endeudamientos internos, de mediano y largo plazo, hasta un nivel de endeudamiento
máximo del cuarenta y cinco por ciento (45%) en relación con sus activos
totales. El endeudamiento se calculará con base en el total consolidado del
valor de los activos totales cada empresa al 31 de diciembre del año anterior;
para el cálculo se excluyen los pasivos de corto plazo. Los cambios en el
pasivo total de cada empresa, consecuencia de las variaciones en los tipos de
cambio, no serán considerados para efectos de medir la variación neta del
pasivo total para el cálculo del nivel de endeudamiento regulado en este
artículo. Cuando las empresas requieran incrementar su endeudamiento, en un
porcentaje mayor que el estipulado en este inciso, previamente deberán ser
autorizadas por el Banco Central.
(Así
reformado el párrafo anterior por el artículo 46 aparte a) de la ley de
Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector
Telecomunicaciones, N° 8660 del 8 de agosto de 2008)
Dentro de esta definición estarán
comprendidas la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, la Junta
Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago y las demás
empresas de servicios públicos que se constituyan en el futuro…” (el subrayado no es del original).
De entrada, podemos descartar
cualquier tipo de antinomia normativa de la lectura de los preceptos
transcritos, al menos a como ha sido entendida por nuestra jurisprudencia
administrativa, esto es: una incompatibilidad de normas, que ocurre cuando dos
preceptos jurídicos ordenan consecuencias jurídicas para un mismo supuesto de
hecho que resultan contradictorias o excluyentes entre sí, resultando imposible
jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada
una (ver por todos, nuestro dictamen C-099-2019, del 5 de abril, reiterado
recientemente, en el dictamen PGR-C-140-2022, del 29 de junio).
Básicamente, porque la norma con la
que se presenta el supuesto conflicto, es decir, el artículo 6 de la Ley
n.°8131, no le resulta aplicable a JASEC por así disponerlo de forma expresa el
artículo 23 de su Ley constitutiva que la exime no solo de ese precepto, sino
de la entera ley salvo de sus artículos 57 y 94 en lo relativo a las
obligaciones de suministro de información a la Cartera de Hacienda y a la
Contabilidad Nacional, respectivamente.
De manera que, no puede haber un
problema de antinomia normativa si ni siquiera el ámbito de aplicación de los
preceptos transcritos se intersecan. Cuestión distinta, es si el principio
presupuestario que recoge el artículo 6 de la Ley de Administración Financiera
de la República y Presupuestos Públicos, como otros que se positivizan
en su artículo 5, por tener su sustento en la propia Constitución Política,
vinculan a todas las entidades del sector público (incluido el empresarial) que
manejan fondos públicos, lo que será analizado más adelante.
Por su parte, el inciso e) del
artículo 2 de la Ley de Participación de las Cooperativas de Electrificación
Rural y de las Empresas de Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo
Nacional que es la otra disposición que genera la duda de la consultante,
reafirma la idea de que JASEC, al igual que el resto de las empresas de
servicios públicos municipales, está excluida del régimen económico-financiero
común de la Administración Pública central y descentralizada.
En ese sentido, carece de relevancia
la reforma que a este precepto hizo la Ley de Fortalecimiento y Modernización
de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones en el año 2008, pues en
su redacción original, la definición de esta clase de empresas públicas ya las
excepcionaba de la aplicación de los límites presupuestarios y de las
regulaciones en materia de endeudamiento y de inversiones públicas,
establecidas en cualquier ley o decreto, cuyo cumplimiento se encomienda a la
Autoridad Presupuestaria, el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica y el Banco Central de Costa Rica. La modificación de la Ley n.°8660
lo que hizo fue permitir el apalancamiento sobre los activos de estas empresas
en sus posibilidades de endeudamiento en línea con las facultades que la misma
ley les confirió al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y sus
empresas (ver el artículo 14).
De ahí que la Procuraduría, al
referirse a los alcances de esta definición de la letra e) del artículo 2 de la
Ley n.° 8345, desde el dictamen C-188-2003, del 23 de junio (reiterado en los
pronunciamientos OJ-109-2003, del 7 de julio del 2003 y C-032-2004, del 27 de
enero) destacara respecto a la misma empresa consultante:
“La JASEC y la ESPH S.A. no están
sujetas a las directrices y los lineamientos generales y específicos de
política presupuestaria que formule la Autoridad Presupuestaria; ergo, están
excluidas de las materias de salarios, empleo, inversiones y endeudamiento”.
En definitiva, la relación de los
artículos 6 de la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, 23 de la Ley de creación de JASEC y 2, letra e), de la
Ley de Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las
Empresas de Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional no supone
ningún problema de ambigüedad jurídica y, mucho menos, de antinomia normativa;
debido a que sus ámbitos de aplicación en materia de inversiones y
endeudamiento respecto a la Junta ni siquiera se solapan entre ellas.
Sin embargo, esta circunstancia no
significa que JASEC no deba observar la restricción de financiar gastos
corrientes con ingresos de capital al tener su origen en la propia Constitución
Política, de acuerdo a la formulación que del principio de equilibrio
presupuestario hizo la Sala Constitucional en su jurisprudencia, según veremos
de seguido.
B.
EL FUNDAMENTO DE LA RESTRICCIÓN DE FINANCIAR GASTOS
CORRIENTES CON INGRESOS DE CAPITAL ES EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EQUILIBRIO
PRESUPUESTARIO.
A pesar de que la doctrina jurisprudencial
de la Sala Constitucional alrededor de la conceptualización del principio de
equilibrio presupuestario no se ha mantenido siempre lineal a lo largo del
tiempo (para muestra el voto n.° 2002-00481 de las 14:42 horas del 23 de enero
del 2002), en sus últimas resoluciones ha imperado la tesis de que ese
equilibrio en el presupuesto supone que los gastos corrientes autorizados en
este deben necesariamente ser financiados con ingresos ordinarios (provenientes
de fuentes perennes y estables) y no con rentas extraordinarias (endeudamiento
público y otras fuentes eventuales), con fundamento en el propio artículo 176
de la Constitución Política que dispone:
“Artículo 176- La gestión pública se
conducirá de forma sostenible, transparente y responsable, la cual se
basará en un marco de presupuestación plurianual, en
procura de la continuidad de los servicios que presta.
El presupuesto ordinario de la República
comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la
Administración Pública, durante todo el año económico. En ningún caso, el
monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.
La Administración Pública, en sentido
amplio, observará las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.
El presupuesto de la República se
emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de
diciembre” (el subrayado no es del
original).
(Así
reformado por el artículo único de la ley N° 9696 de 11 de junio de 2019,
“Reforma artículo 176 de la Constitución Política (Principios de sostenibilidad
fiscal y plurianualidad”)).
Tenemos así que en la resolución n.°
2018-8882 de las 16:30 horas del 5 de junio de 2018 (reiterada en el voto
n.°2019-21859 de las 17:30 horas del 6 de noviembre de 2019); la Sala Constitucional
estableció que la técnica presupuestaria que se ajusta al precepto transcrito
de la Carta Fundamental es la que impide financiar gastos presupuestarios
corrientes con ingresos extraordinarios, según se puede leer de seguido: “la Constitución Política en su artículo 176
recoge expresamente el principio de equilibrio presupuestario y la Sala
Constitucional en su labor de exégesis de esa regla formal de equilibrio entre
los gastos e los ingresos, ha avanzado para revisar en cierto casos la calidad
de los elementos de dicha ecuación. En esa línea ha emitido algunas reglas
generales para la validez constitucional de emisión de bonos estatales y ha
afirmado la inconstitucionalidad del mecanismo de financiación de gastos
corrientes con los denominados ingresos de capital (ver, por todas, la
sentencia número 1999-9317 de las 10:15 horas del 26 de noviembre de 1999)”
(el subrayado no es del original).
Notemos, por lo demás, que el
párrafo tercero del artículo 176 constitucional prescribe que la Administración
Pública, “en sentido amplio”, debe
observar estas reglas al dictar sus presupuestos; pues lo que se busca es que
todos los organismos públicos que manejan recursos públicos hagan un uso óptimo
de estos para así garantizar su sostenibilidad financiera y la continuidad en
la prestación de los servicios públicos que tienen encomendados y ello supone,
entre otras cosas, evitar la práctica de financiar gastos presupuestarios
corrientes con ingresos extraordinarios provenientes de empréstitos externos u
otras fuentes de crédito.
A este respecto, la Procuraduría en
el citado dictamen C-032-2004 destacó que “los
recursos de las empresas públicas municipales son fondos públicos y deben ser
manejados de conformidad con las normas que los rigen, tratando de obtener la
mejor satisfacción para el interés público” y que el carácter “municipal” de este clase de empresas
hace referencia al origen de los servicios y patrimonio de la entidad, los
cuales correspondían originalmente a las municipalidades (ver nuestro dictamen C-045-2012,
del 20 de febrero).
Naturalmente, por imperativo de los
principios de supremacía constitucional y de jerarquía normativa (artículo 6 de
la Ley General de la Administración Pública), la excepción general a límites
presupuestarios y a regulaciones en materia de endeudamiento e inversiones
públicas contemplada en el citado inciso e) del artículo 2 de la Ley n.° 8345
respecto de las empresas de servicios públicos municipales, no comprende las
restricciones financieras que provengan de la misma Constitución Política. De
hecho, ese mismo precepto las circunscribe a las “establecidas en cualquier ley o decreto”, por lo que no podría
interpretarse que la Junta no se halla concernida por lo dispuesto en la Norma
Fundamental sobre el particular.
Se desprende de lo expuesto que, sin
perjuicio de que también esté plasmada en el artículo 6 de la Ley n.°8131, la
restricción para financiar gastos corrientes o fijos con financiamiento externo
cuenta con fundamento constitucional, al ser una derivación del principio de
equilibrio presupuestario consagrado en el artículo 176 de la Norma
Fundamental, lo que explica que deba ser observada también por JASEC, habida
cuenta de que la Junta administra fondos públicos y esa regla financiera
procura un sano manejo de estos recursos y la sostenibilidad financiera de la
misma empresa municipal para así garantizar la continuidad en la prestación de
los servicios públicos que tienen encomendados en beneficio del interés
público.
C.
CONCLUSIÓN
De conformidad con las consideraciones anteriores, es
criterio de la Procuraduría General de República que:
1. La relación de los artículos 6 de la Ley n.°8131, 23
de la Ley de creación de JASEC y 2, letra e), de la Ley n.° 8345 no supone
ningún problema de antinomia normativa; debido a que sus ámbitos de aplicación
en materia de presupuesto, inversiones y endeudamiento respecto de la Junta ni
siquiera se solapan entre ellas.
2. Sin embargo, esta circunstancia no significa que JASEC
no deba observar en su presupuesto la restricción de financiar gastos
corrientes con ingresos de capital o fuentes de crédito externas, al tener su
origen en la propia Constitución Política (artículo 176), de acuerdo a la
formulación que del principio de equilibrio presupuestario hizo la Sala
Constitucional en su jurisprudencia.
3. Lo anterior,
tomando en cuenta que la Junta administra fondos públicos y esa regla
financiera procura un sano manejo de estos recursos y la sostenibilidad
financiera de la misma empresa municipal para así garantizar la continuidad en
la prestación de los servicios públicos que tienen encomendados en beneficio
del interés público.
Atentamente,
Alonso Arnesto Moya
Procurador
AAM/hsc
PGR-C-200-2022
JUNTA ADMINISTRATIVA DEL SERVICIO ELÉCTRICO MUNICIPAL DE
CARTAGO (JASEC). FINANCIAMIENTO DE GASTOS CORRIENTES CON FUENTES DE CRÉDITO
EXTERNO. PRINCIPIO DE EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO. ARTÍCULO 176 CONSTITUCIONAL.
ARTÍCULO 6 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE LA REPÚBLICA Y
PRESUPUESTOS PÚBLICOS (N.°8131). ARTÍCULO 23 DE LA LEY DE CREACIÓN DE JASEC
(N.°7799). ARTÍCULO 2, LETRA E), DE LA LEY DE PARTICIPACIÓN DE LAS COOPERATIVAS
DE ELECTRIFICACIÓN RURAL Y DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES EN
EL DESARROLLO NACIONAL (N.°8345). INEXISTENCIA DE ANTINOMIA NORMATIVA. LÍMITES
AL ENDEUDAMIENTO.
El Gerente
General de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago
(JASEC) consultó “si se puede recurrir a un financiamiento
externo para pagar gastos corrientes”; a partir de la inquietud que le
surge de una posible antinomia normativa entre las leyes 7799 y 8345, de un
lado, que excluyen a JASEC de tener que sujetarse a límites presupuestarios o
regulaciones en materia de endeudamiento e inversiones públicas hechas por ley
o decreto, y específicamente, de los alcances de la Ley de Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos; y de la restricción que su
artículo 6 establece, de otro, al financiamiento de gastos corrientes con
ingresos de capital.
El procurador Alonso Arnesto Moya, mediante el
dictamen PGR-C-200-2022, del 15 de setiembre de 2022, dio respuesta en
los siguientes términos:
1. La relación de los artículos 6 de la Ley n.°8131, 23
de la Ley de creación de JASEC y 2, letra e), de la Ley n.° 8345 no supone
ningún problema de antinomia normativa; debido a que sus ámbitos de aplicación
en materia de presupuesto, inversiones y endeudamiento respecto a la Junta ni
siquiera se solapan entre ellas.
2. Sin embargo, esta circunstancia no significa que JASEC
no deba observar en su presupuesto la restricción de financiar gastos
corrientes con ingresos de capital o fuentes de crédito externas, al tener su
origen en la propia Constitución Política (artículo 176), de acuerdo a la
formulación que del principio de equilibrio presupuestario hizo la Sala
Constitucional en su jurisprudencia.
3. Lo anterior, tomando en cuenta que la Junta administra
fondos públicos y esa regla financiera procura un sano manejo de estos recursos
y la sostenibilidad financiera de la misma empresa municipal para así
garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos que tienen
encomendados en beneficio del interés público.