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Dictamen : 199 - del 14/09/2022
14 de setiembre
del 2022
PGR-C-199-2022
Señor
Pedro
Navarro Torres
Presidente
Concejo
Municipal de El Guarco
Estimado señor:
Con la
aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta
a su oficio n.° 030-AJ-ALC-2022 del 13 de julio último, por medio del cual nos
planteó varias consultas que tienen relación con la posibilidad de efectuar
aumentos salariales a funcionarios municipales que ocupen cargos de elección
popular en la Municipalidad de El Guarco.
I. - ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO
LEGAL
Las preguntas concretas que nos
formula son las siguientes:
“1.-
Siendo que para el año en curso muchas Municipalidades incluyendo la de El Guarco tienen un aumento presupuestario (ordinario) del más
del 20% ¿Pueden en este supuesto los Gobiernos Locales realizar un aumento a
los salarios de los funcionarios municipales que ocupan cargos de elección
popular?
2.-
¿Cuál es el tope máximo de aumento de salario?
3.-
¿Cuál es el procedimiento administrativo para realizar dichos aumentos?
4.-
¿Debe el Concejo Municipal tomar un acuerdo para realizar el aumento o solo se
necesita de la resolución de la administración municipal? “
Adjunto a la
gestión nos remitió el oficio 021-GAJ-2022 del 28 de febrero del 2022, emitido
por la Gestora Jurídica de la Municipalidad de El Guarco.
En ese oficio únicamente se hizo referencia a la posibilidad que tiene ese
municipio de aumentar el salario de su Alcalde.
Sobre ese aspecto concluyó que “Atendiendo
al principio de legalidad establecido
en los ordinales 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la
Administración Pública y con fundamento en la normativa y jurisprudencia administrativa
(…) es posible aumentar de forma anual el salario del Alcalde tomando en
consideración lo establecido en el numeral 30 del Código Municipal, siempre y
cuando el presupuesto ordinario municipal aumente con respecto al del año
anterior, según los parámetros establecidos en dicha norma, situación que debe
acreditarse de previo y someterse a aprobación del Concejo Municipal, siempre y
cuando se cuente con el contenido presupuestario requerido”.
II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA
ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS QUE SE FORMULEN A ESTA PROCURADURÍA
Sobre la
consulta, interesa señalar que la función asesora de la Procuraduría General de
la República está sujeta a ciertas limitaciones fijadas por los artículos 3
inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de
1982), limitaciones que se traducen en requisitos de admisibilidad de las
consultas.
En virtud del
análisis de esos artículos se han desarrollado tres requisitos mínimos de
admisibilidad: a) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo
de la institución o por el auditor interno, b) Que se acompañe el criterio de
la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado y c) Que las
interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestione un
caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a
otra institución con una competencia exclusiva y prevalente. (Ver
dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de
2013, C-099-2016 del 29 de abril de 2016, C-277-2020 del 10 de julio de 2020
y PGR-C-092-2022 de 3 de mayo de 2022).
En
cuanto al primero de los requisitos mencionados, debemos señalar que es
razonable que la Ley n.° 6815 citada exija que las consultas sean formuladas
por los máximos jerarcas de las instituciones públicas, pues son ellos quienes
están en mejor posición de valorar la necesidad y la conveniencia de requerir
un criterio jurídico a este órgano asesor sobre un tema específico. Ello debido
a que nuestros pronunciamientos, de acuerdo con el artículo 2 de la ley
aludida, tienen carácter vinculante para la institución que consulta. En ese mismo sentido están orientados
nuestros dictámenes C-044-2016 de 29 de febrero de 2016, C-315-2019 de 30 de octubre
de 2019, C-366-2019 de 11 de diciembre de 2019, y C-006-2020 de 9 de enero de
2020.
Además,
hemos indicado que cuando el jerarca administrativo de una institución es un
órgano colegiado, debe adjuntarse a la gestión el acuerdo firme por medio del
cual ese órgano decidió consultar determinado tema, pues bajo ninguna
circunstancia podría alguno de los miembros del órgano colegiado plantear la
consulta de forma individual. Lo
anterior debido a que, de admitirse esa posibilidad, la solicitud no necesariamente
representaría la voluntad del órgano al cual pertenece. En ese
sentido, en nuestro dictamen C-073-2017 de 5 de abril de 2017 sostuvimos que “…en
el supuesto de que el jerarca administrativo de la institución consultante sea
un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para
presentar la consulta. Entonces, debe remitirse el acuerdo firme del órgano
colegiado, pues sus miembros, individualmente, no representan la voluntad de
éste”.
En este caso,
la consulta no fue planteada por alguno de los órganos jerárquicos superiores
de la Municipalidad de El Guarco, sino por un Regidor
que, a pesar de su condición de Presidente del Concejo Municipal, no tiene
legitimación para efectuar la consulta a título individual.
Al respecto, es
importante traer a colación lo indicado en el dictamen C-180-2013 de 2 de
setiembre de 2013, reiterado en el C-064-2016 de 4 de abril de 2016, en el
sentido de que los órganos municipales legitimados para requerir nuestro
criterio son el Concejo Municipal, el Alcalde, el Auditor o el Concejo
Municipal de Distrito:
“En el caso de las municipalidades, esta Procuraduría General, en atención al
artículo 4 transcrito anteriormente [ de la Ley n.° 6815], ha considerado que procede emitir el
criterio solicitado cuando la consulta la presente el Concejo
Municipal, el Alcalde Municipal, o bien el Auditor o
el Concejo Municipal de Distrito, esto último cuando estamos en
presencia de esta clase de concejos, creados al amparo del artículo 172 de la
Constitución Política y la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (Ley
N° 8173).
En el presente
asunto, la gestión fue presentada por su persona en su condición de regidor
propietario, cargo que, según lo explicado, no está comprendido dentro de la
jerarquía del municipio con las facultades para tramitar este tipo de
consultas.
Por la
trascendencia que tiene la emisión de un dictamen vinculante para la
Administración, la consulta debe, necesariamente, ser planteada por alguno de
los órganos señalados anteriormente.” (El subrayado no es del original, lo
que está entre corchetes es nuestro).
Por otra parte,
en lo que concierne al criterio legal que debe adjuntarse a la consulta, hemos
indicado que debe tratarse de un estudio elaborado específicamente para
responder los cuestionamientos que luego van a ser planteados a la
Procuraduría. Por ello, el criterio legal que se nos remita no podría consistir
en cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no
haya sido emitido con la finalidad de servir de base para responder cada uno de
los temas en consulta. Así lo señalamos, entre otros, en los dictámenes
C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018
de 23 de agosto de 2018, y C-191-2021 del 30 de junio del 2021.
En esta
ocasión, se adjuntó el criterio legal emitido mediante el oficio 021-GAF-2022
citado que, aunque relacionado con el objeto de la gestión, no responde a cada
una de las interrogantes que fueron finalmente planteadas a esta Procuraduría
General, pues únicamente se limitó abarcar el tema relacionado con la
posibilidad de realizar aumentos salariales al Alcalde Municipal, sin referirse
a los demás puntos consultados. Aunado a ello, ese criterio fue
elaborado meses antes de requerir nuestro criterio, lo que evidencia que no se
trata de un estudio preparado específicamente para cumplir el requisito
previsto en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.
Por las razones
indicadas, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible y, en
consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen
requerido.
III.- CONCLUSIÓN
La consulta que se nos formula
resulta inadmisible. Ello, en primer lugar, por no haber sido planteada por
alguno de los órganos jerárquicos superiores de la Municipalidad de El Guarco; y, en segundo lugar, porque el criterio legal que
se nos remitió con la consulta no responde a cada una de las interrogantes que
fueron finalmente formuladas a ésta Procuraduría, ni fue elaborado
específicamente para requerir nuestro criterio.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
Mariela Villavicencio Suárez
Procurador
Abogada de Procuraduría
JCMM/MVS/hsc
MUNICIPALIDAD DE EL GUARCO. PRESIDENTE DEL
CONCEJO MUNICIPAL. GESTIÓN CONSULTIVA. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD. CONSULTA
DEBE PLANTEARSE POR JERARCA ADMINISTRATIVO. CRITERIO LEGAL. INADMISIBILIDAD.
El Presidente del Concejo Municipal de El Guarco nos planteó varias
consultas que tienen relación con la posibilidad de efectuar aumentos
salariales a funcionarios municipales que ocupen cargos de elección popular en
ese ente territorial.
Esta Procuraduría, en su
dictamen PGR-C-199-2022 del 14 de setiembre de 2022, suscrito por el Procurador
Julio César Mesén Montoya, y por Mariela Villavicencio Suárez, abogada de
Procuraduría, consideró que la consulta que se nos formula resulta inadmisible. Ello,
en primer lugar, por no haber sido planteada por alguno de los órganos
jerárquicos superiores de la Municipalidad de El Guarco;
y, en segundo lugar, porque el criterio legal que se nos remitió con la
consulta no responde a cada una de las interrogantes que fueron finalmente
formuladas a esta Procuraduría, ni fue elaborado específicamente para requerir
nuestro criterio.