Accesibilidad
Dictamen : 196 - del 13/09/2022
13 de setiembre 2022
PGR-C-196-2022
Señora
Mónica Araya Esquivel
Presidenta Ejecutiva
Instituto Nacional de Seguros
Estimada señora:
Con aprobación de la señora Procuradora General
Adjunta de la República, nos referimos a su oficio PE-00546-2022 de fecha 03 de
junio de 2022, mediante el cual consulta las siguientes preguntas:
“¿Resulta
viable que una institución autónoma como el Instituto Nacional de Seguros, en
uso de sus facultades de auto regulación derivadas de los artículos 188, 189 y
190 de la Constitución Política y en aplicación de las facultades de
reglamentación establecidas por el artículo 4 de la Ley sobre Pago de Dietas a
Directivos de Instituciones Autónomas, número 3065 de 20 de noviembre de 1962,
además en aplicación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad de
rango constitucional, contemple parámetros reglamentarios para el
reconocimiento del pago de la dieta ante eventos de fuerza mayor o imprevistos
justificables que provoquen una asistencia parcial a una sesión de Junta
Directiva, de modo que se evite la prestación de un servicio sin remuneración
alguna y el consiguiente enriquecimiento sin causa de la Administración?”.
En cumplimiento de lo dispuesto en
el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, se acompaña la presente
consulta del criterio emitido por la encargada del Área
Administrativa Financiera de la Dirección Jurídica del Instituto Nacional de
Seguros, mediante el oficio número DJUR-04883-2021 del 15 de octubre de 2021.
I. SOBRE EL PAGO DE DIETAS A LOS MIEMBROS DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS
Se
comprende como dieta, al monto de dinero que reciben los miembros de los
distintos órganos colegiados por la asistencia y participación en las sesiones
que se realizan.
La Ley de Salarios de la
Administración Pública, N.° 2166 del 9 de octubre de 1957, define la dieta en
el artículo 27 como la “…remuneración que
utilizan los órganos colegiados para compensar económicamente la asistencia de
sus miembros a las distintas sesiones. (…).”
Asimismo, la Ley sobre Pago
de Dietas a Directivos de Instituciones Autónomas, Ley N.° 3065 del 20 de noviembre
de 1962, indica en su artículo 2 lo siguiente:
Artículo 2°-Los miembros de las juntas directivas de las instituciones
autónomas y semiautónomas serán remunerados mediante dietas que devengarán por
cada sesión a la que asistan. El monto de las dietas será determinado en el
presupuesto de cada institución, el cual no podrá exceder de mil cuatrocientos
colones (¢ 1.400) por cada sesión.
Ahora bien, en el artículo
5 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros, Ley N.° 12 del 30 de octubre de
1924 y sus reformas, señala en lo conducente:
“(…)
b) Las sesiones de la Junta
Directiva se regirán por las siguientes reglas:
1) La Junta Directiva del INS se reunirá en sesión ordinaria, al menos
una vez al mes en el lugar, el día y la hora que ella determine y, en sesión
extraordinaria, cuando sea absolutamente necesario, cada vez que sea convocada
para tal efecto, todo de acuerdo con los reglamentos internos.
2) La asistencia puntual de los miembros de la Junta Directiva a las
sesiones, les dará derecho al cobro de dietas fijas
como única remuneración por las funciones en ese cargo. El monto de las dietas lo determinará,
periódicamente, el Consejo de Gobierno con base en criterios de racionalidad y
de conformidad con la responsabilidad del cargo y la realidad nacional. No podrán celebrarse más de ocho sesiones
remuneradas por mes, incluidas las ordinarias y extraordinarias, estas cuando
sean absolutamente necesarias.
3) El quórum se considerará constituido con cuatro miembros presentes y
los acuerdos se tomarán por mayoría de los votos presentes, salvo los casos en
que la ley exija una mayoría especial determinada. Cuando se produzca empate, el presidente
tendrá voto de calidad y resolverá.
4) Además de sus miembros, a las sesiones de la Junta Directiva asistirán
el gerente, quien tendrá voz, pero no voto. Los subgerentes, el
auditor y otros funcionarios asistirán cuando sean invitados, en iguales
condiciones que el gerente; sin embargo, cuando lo consideren necesario, podrán
hacer constar, en las actas respectivas, sus opiniones sobre los asuntos que se
debatan. La asistencia a las sesiones de la Junta Directiva no
otorgará a los funcionarios no miembros de la Junta, derecho a cobro de
remuneración adicional. También podrán asistir las personas invitadas
especialmente por la Junta Directiva; no obstante, a juicio del presidente, la
Junta podrá sesionar estando presentes únicamente sus miembros.”
Como
se observa de las normas citadas, es requisito que los miembros de los órganos
colegiados asistan a las sesiones para recibir el pago de la dieta, sin que
ninguna de esas normas dé la posibilidad de recibir el pago por alguna eximente
o situación especial. Asimismo, la asistencia a la sesión es de manera
completa, pues las normas no se refieren a algún porcentaje de asistencia, por
lo que debe entenderse que el concepto de asistencia es a la totalidad de la
sesión, si no existe autorización legal expresa en otro sentido.
Respecto al tema, la
Procuraduría se ha referido en su jurisprudencia administrativa, siendo un
ejemplo el dictamen C-071-2019 del 20 de marzo de 2019, en el cual indicó:
“ (…)
Comencemos por admitir que es cierto que esta Procuraduría General ha
mantenido una línea jurisprudencial unívoca en el sentido de que, con base en
las diversas normas vigentes al efecto, el pago de dietas por participar en las
sesiones de un órgano colegiado del Sector Público solo es posible si el
receptor de esa remuneración asistió a la sesión completa del órgano respectivo. En ese sentido pueden
consultarse, entre otros, los dictámenes C-011-90, C-127-97, C-194-99,
C-162-2001, C-294-2001, C-165-2002, C-211-2002, C-212-2002,C-214-2002,
C-215-2002, C-228-2003, C-077-2004, C-241-2005, C-122-2006,
C-390-2006,C-366-2008, C-004-2009, C-117-2016 y C-339-2018, este último de 21
de diciembre de2018). De modo que esa remuneración solo procede cuando se ha
estado presente en la sesión respectiva. Por lo que no es posible pagar dietas
a un funcionario público que no asista a la sesión que se remunera. (…)”
En
la misma dirección, se desarrolla el tema en el dictamen C-004-2009 del 19 de
enero de 2009, indicando:
“(…)
Posteriormente, este Despacho se pronunció negativamente respecto a la
posibilidad de remunerar con dietas a los miembros de un órgano colegiado
cuando la sesión no se hubiere llevado a cabo por falta de quórum. Se trata de
los dictámenes C-194-99 del 5 De octubre de 1999, y el C-165-2002 del 24 de
junio de 2002, a los cuales se refieren −en ese orden− las siguientes
transcripciones:
"… para recibir dietas, el miembro de un órgano colegiado no sólo
debe atender la convocatoria a la sesión, sino que
además, debe prestar sus servicios en ella. Así, no podría concebirse el
otorgamiento de dietas como producto de una sesión no concretada, dado que el
potencial receptor del emolumento, no ha realizado ninguna prestación de
servicios, por lo que no se configura la causa de la remuneración".
“… el pago de dietas solo es procedente cuando el receptor del
emolumento se ha presentado a la sesión del órgano del cual forma parte, y
dicha sesión se ha celebrado válidamente con su participación. - Al respecto,
es preciso indicar que con el pago de la dieta se cumplen simultáneamente dos
objetivos: por una parte, el de reintegrar al funcionario los gastos normales
en que ha podido incurrir al desplazarse del lugar donde tiene su residencia o
su trabajo, al lugar donde se ha de realizar la sesión; y por otra, el de
retribuirle el servicio prestado como integrante del órgano respectivo. Por
ello, si el funcionario no se presentó a la sesión correspondiente por
cualquier causa, o si, habiéndose presentado, la sesión no se realizó, no es
posible pagar la dieta, pues de hacerlo se estarían restituyendo gastos en los
cuales no se ha incurrido, o remunerando servicios que no se han prestado.
(…).”
Como se ve, la postura de
este órgano asesor ha sido lineal, siendo que todos los miembros deben asistir
a las sesiones y realizar el trabajo de preparación, participación y votación
que les corresponde, para ser merecedores del pago de la dieta correspondiente,
ya que, con esto, se garantiza que el órgano colegiado realice un trabajo
eficiente y consiga los fines públicos por los cuales fue creado.
Es claro, entonces, que por disposición legal expresa,
sólo es posible reconocer dietas cuando se ha asistido a la sesión respectiva,
no puede interpretarse otra cosa de la frase que indica que los miembros de las
juntas directivas devengarán dietas "por
cada sesión a la que asistan".
Si bien los precedentes citados se refieren a la
ausencia total de la sesión o a la no realización de la misma, este órgano
asesor ha aplicado los mismos principios respecto de la asistencia parcial o
incompleta a una sesión. Esta posición quedó expuesta en el dictamen C-298-2007
del 28 de agosto de 2007, al indicar:
“Luego, en el dictamen N° C-228-2003 de 29 de julio del 2003 se afirmó la improcedencia de la dieta
si la asistencia es sólo parcial:
“Si bien los
pronunciamientos que hemos reseñado se relacionan con la improcedencia del pago
de la dieta en los casos en los cuales el interesado está ausente en toda la
sesión, o en los que esta última no se realiza por cualquier causa,
consideramos que los argumentos empleados en ellos aplican también para los
supuestos en los cuales la ausencia a la sesión es parcial.
No puede admitirse
la tesis de que con sólo hacerse presente a una sesión remunerable se adquiere
el derecho al pago de la dieta respectiva. Esa tesis podría propiciar abusos
como el descrito en la consulta, en el que una persona que estuvo presente sólo
una o dos horas en sesiones de tres o cuatro horas, pretende el pago de la
dieta.
(….).
Como se desprende
de la lectura de las transcripciones anteriores, la ley prevé el pago de dietas
para los directores de instituciones autónomas y semiautónomas "por cada
sesión a la que asistan". Asistir, en este caso, significa no sólo hacerse
presente a la sesión, sino estar
presente durante ella. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española acepta que asistir puede significar tanto "Concurrir a una casa o
reunión, tertulia, curso, acto público, etc."; como "Estar o hallarse
presente." (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Madrid,
22 edición, 2001, consultado en la dirección electrónica http://www.rae.es/). Es claro que,
en el asunto que nos ocupa, la acepción correcta del término asistir es la de
estar presente durante la sesión.
Partiendo de lo
anterior, debemos indicar que para tener derecho al pago de la dieta hay que
asistir y estar presente en la sesión
completa que se remunera.
(….).
Así las cosas,
debemos de concluir entonces en que, por regla general, solamente es posible
pagar la dieta a aquellos miembros de órganos colegiados que hayan estado presentes
durante la sesión completa que se remunera. Lo anterior salvo que exista alguna
norma que establezca un plazo razonable de tolerancia”. (La negrita no forma parte del original)
Como
se desprende de lo anterior, la Procuraduría ha interpretado que el pago de la
dieta sólo procede cuando se ha asistido a la totalidad de la sesión y no
cuando la presencia haya sido parcial, lo cual encuentra su fundamento en la
necesidad de garantizar el funcionamiento eficiente del órgano colegiado y los
principios que rigen su actuación, sean los de simultaneidad, colegialidad y deliberación.
Los órganos colegiados por su naturaleza, deben forjar
su voluntad a través de la reunión simultánea de los integrantes que los
conforman, voluntad que se materializa a través de la deliberación y el voto.
Es precisamente por este motivo que resulta indispensable que los integrantes
del órgano colegiado tengan la posibilidad de realizar un intercambio de
opiniones dinámica que garantice el debate en pro y en contra de una
determinada decisión. De ahí que la asistencia parcial de sus integrantes
impediría la consecución del fin público que deben cumplir y podrían afectar el
quorum requerido para las votaciones de los diferentes asuntos.
En
ese sentido, debemos aclarar que cuando en el dictamen C-228-2003 del 29 de julio de 2003 se habla de la
posibilidad de que exista una norma que “establezca un plazo razonable de
tolerancia”, no nos referimos a la
posibilidad de una asistencia parcial a una sesión, sino más bien, a retrasos o
interrupciones normales que pueden existir en la asistencia de los miembros del
órgano colegiado, siempre y cuando no impidan la correcta deliberación del
órgano. Lo anterior, toda vez que las leyes vigentes y que ya citamos, exigen
la asistencia a la totalidad de la sesión para justificar el pago de la dieta.
II. SOBRE LA
POSIBILIDAD DE MODIFICAR VÍA REGLAMENTO EL PAGO DE DIETAS EN LA JUNTA DIRECTIVA
DEL INS
El Instituto Nacional de
Seguros (INS), es una institución autónoma aseguradora del Estado, autorizada
para desarrollar actividad aseguradora y reaseguradora, para lo cual posee
personalidad jurídica y patrimonio propio (artículo 1 de la Ley N.° 12 del 30
de octubre de 1924 y sus reformas).
Dentro de su organización,
tiene como máximo jerarca a la Junta Directiva, conformada por el presidente
ejecutivo y seis miembros, todos de elección del Consejo de Gobierno (artículo
4). En cuanto a las funciones, atribuciones y reglas a las que se encuentra
sometido este órgano colegiado, señala la ley indicada:
“Artículo 5. Funcionamiento de la Junta Directiva
La Junta Directiva ejercerá sus funciones con absoluta independencia y
bajo su exclusiva responsabilidad, dentro de las normas establecidas por las
leyes, los reglamentos aplicables y los principios de la técnica. A los miembros de la Junta Directiva se les
aplicará lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la Ley orgánica del Sistema
Bancario Nacional, de 26 de setiembre de 1953, y sus reformas; no obstante, la
asunción de algún margen de riesgo comercial no será un hecho generador de
responsabilidad personal, en tanto haya tenido adecuada proporción con la
naturaleza emprendida y no se haya actuado con dolo, culpa o negligencia; todo
de conformidad con las reglas de la sana administración.
La Junta Directiva del INS se regirá por las siguientes disposiciones:
a) La Junta Directiva tendrá
las siguientes funciones y atribuciones:
(…)
7) Ejercer la vigilancia superior del Instituto, para cumplir y hacer
cumplir las facultades y los deberes del Instituto, así como las disposiciones
legales y reglamentarias que rigen su funcionamiento.
(…)
11) Aprobar y modificar su normativa interna en materia de
administración del recurso humano y políticas de remuneración.
12) Aprobar, reformar e interpretar para su aplicación los reglamentos
de la Institución.
(…)”
Es claro, que los miembros
de la Junta Directiva pueden aprobar y modificar su normativa interna en
materia de administración del recurso humano y políticas de remuneración, sin
embargo, dicha atribución debe ser ejercida teniendo como base las
disposiciones legales que rigen el funcionamiento de la institución. Al
respecto, el artículo 11 de la Constitución Política establece que:
“ARTÍCULO 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la
autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no
pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de
observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la
responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en
sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados
y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los
funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para
que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que
cubra todas las instituciones públicas.”
De conformidad con el
artículo citado, la Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros, se
encuentra sujeta a lo que establece la Ley, de lo cual depende la validez y
eficacia de sus actuaciones.
En igual sentido, la Ley
General de la Administración Pública, en su artículo 6 se indica:
“1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo
se sujetará al siguiente orden:
a) La Constitución Política;
b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad
Centroamericana;
c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;
d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de
los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los
reglamentos de los entes descentralizados; y
f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y
descentralizadas.
2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes
descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos
de vigencia.
3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a
las reglas y principios que regulan los actos administrativos.”
De lo anterior, debe
destacarse que la ley se antepone al reglamento, por lo que el órgano colegiado
debe respetar la jerarquía de las normas del ordenamiento jurídico y, por
tanto, no podría modificar sus estatutos reglamentarios para el reconocimiento
del pago de la dieta de sus miembros, ante asistencias parciales a las
sesiones, ya que la ley no da esa posibilidad.
Esta Procuraduría se ha referido al tema en
su dictamen PGR-C-103-2022 del 13 de mayo de 2022, de la siguiente forma:
“(…) De previo a entrar al examen de las
disposiciones reglamentarias en cuestión, conviene recordar brevemente el papel
del reglamento frente a la ley, en especial, su carácter secundario. Esto
significa, de acuerdo a la mejor doctrina,[2] que
desde los inicios del régimen constitucional, el reglamento ocupa en el sistema
normativo un lugar subordinado respecto de la ley. Una de las principales
manifestaciones de esta posición del reglamento es la
primacía material de ley, lo que equivale a decir que están
prohibidas las normas reglamentarias de contenido o sentido contrario a las
leyes, configurándose así en uno de los límites de la potestad reglamentaria
(al respecto, puede verse el dictamen PGR-C-32-2022, del 14 de febrero).
En
igual sentido, se indicó en el dictamen C-162-2001 del 31 de mayo de 2001:
“Partiendo
de lo anterior, por vía reglamentaria no podría autorizarse el pago de dietas
en supuestos en que el directivo no haya estado presente en la sesión. Si así
se hiciera, se estaría contradiciendo la norma de rango superior que se
reglamenta.
Acerca de la necesaria sumisión del reglamento a la
ley, la Sala Constitucional ha dicho:
"La potestad reglamentaria es la atribución
constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de
contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de
normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La
particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y
complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo
limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo
resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del
reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en
los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los
preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un
determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido
no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico
administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los
órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo
mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa
escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido
recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración
Pública". (Sala Constitucional, sentencia n.° 6689-96 de las 15:54
horas del 10 de diciembre de 1996). (…)”
Así las cosas, si la Junta
Directiva del Instituto Nacional de Seguros desea contemplar parámetros
reglamentarios para su funcionamiento, específicamente en el pago de las dietas
por asistencia a las sesiones del órgano colegiado, debe tomar como base de
partida lo que establece el marco legal en el tema. Bajo ese parámetro debe
establecerse el Reglamento de
funcionamiento de las Juntas Directivas del Grupo INS o cualquier otra
reglamentación en este tema, mientras no exista una reforma legal.
III.
CONCLUSIONES
Con fundamento en lo expuesto, esta
Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
a)
El Instituto Nacional de Seguros (INS), es una
institución autónoma aseguradora del Estado, autorizada para desarrollar
actividad aseguradora y reaseguradora, para lo cual posee personalidad jurídica
y patrimonio propio;
b)
La Junta Directiva del INS, como máximo jerarca,
tiene la atribución de aprobar y modificar su normativa interna en materia de
administración del recurso humano, políticas de remuneración y reformar e
interpretar para su aplicación los reglamentos de la institución;
c)
No obstante lo anterior,
las leyes que regulan el pago de dietas a los integrantes de los órganos colegiados,
así como la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor, no autorizan
el pago por asistencias parciales, sino que, por el contrario, exigen que la
asistencia sea a la totalidad de la sesión.
d)
En virtud del principio de legalidad y al encontrarse
la ley por encima del reglamento en la escala jerárquica de las fuentes del
Derecho Administrativo, la Junta Directiva del INS no puede modificar sus
estatutos reglamentarios para el reconocimiento del pago de la dieta ante la asistencia
parcial a una sesión de un miembro del órgano colegiado.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Amalia
Zeledón Lostalo
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
SPC/AZL/cpb
PGR-C-196-2022
PAGO PARCIAL DE DIETAS. ÓRGANOS COLEGIADOS.
POTESTAD REGLAMENTARIA. JERARQUÍA NORMATIVA.
La
señora Mónica Araya Esquivel, Presidenta Ejecutiva del Instituto Nacional de
Seguros consulta las siguientes preguntas:
“¿Resulta viable que una
institución autónoma como el Instituto Nacional de Seguros, en uso de sus
facultades de auto regulación derivadas de los artículos 188, 189 y 190 de la
Constitución Política y en aplicación de las facultades de reglamentación
establecidas por el artículo 4 de la Ley sobre Pago de Dietas a Directivos de
Instituciones Autónomas, número 3065 de 20 de noviembre de 1962, además en
aplicación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad de rango
constitucional, contemple parámetros reglamentarios para el reconocimiento del
pago de la dieta ante eventos de fuerza mayor o imprevistos justificables que
provoquen una asistencia parcial a una sesión de Junta Directiva, de modo que
se evite la prestación de un servicio sin remuneración alguna y el consiguiente
enriquecimiento sin causa de la Administración?”.
Mediante
dictamen PGR-C-196-2022 del 13 de
setiembre 2022, suscrita por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, y la
abogada de la Procuraduría Amalia Zeledón Lostalo se concluyó lo siguiente:
a) El Instituto
Nacional de Seguros (INS), es una institución autónoma aseguradora del Estado,
autorizada para desarrollar actividad aseguradora y reaseguradora, para lo cual
posee personalidad jurídica y patrimonio propio;
b) La Junta
Directiva del INS, como máximo jerarca, tiene la atribución de aprobar y
modificar su normativa interna en materia de administración del recurso humano,
políticas de remuneración y reformar e interpretar para su aplicación los
reglamentos de la institución;
c) No obstante lo
anterior, las leyes que regulan el pago de dietas a los integrantes de los
órganos colegiados, así como la jurisprudencia administrativa de este órgano
asesor, no autorizan el pago por asistencias parciales, sino que, por el
contrario, exigen que la asistencia sea a la totalidad de la sesión.
d) En virtud del
principio de legalidad y al encontrarse la ley por encima del reglamento en la
escala jerárquica de las fuentes del Derecho Administrativo, la Junta Directiva
del INS no puede modificar sus estatutos reglamentarios para el reconocimiento
del pago de la dieta ante la asistencia parcial a una sesión de un
miembro del órgano colegiado.