Dictamen : 194 - del 09/09/2022

09 de setiembre de 2022

PGR-C-194-2022

Señor

Carlos Monge Solano

Regidor

Municipalidad de Heredia

Estimado señor:

Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio N° CMS-019-09-2022, de fecha 06 de setiembre del 2022, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

“Quisiera saber si existe alguna prohibición para que miembros que integran la Junta Directiva con respecto a su grado de consanguinidad o afinidad, al ser un bien municipal y que 4 de sus miembros son nombrados por el Concejo Municipal de Heredia y el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Heredia respectivamente”.

I.- Inadmisibilidad de la presente gestión:

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 inciso b) y 4, establece con plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, a saber:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones.

Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...).

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

No obstante, de la existencia de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos), ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar dichos requerimientos de admisibilidad, mismos que deben verificarse cuando se nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva.

Así, desde el dictamen C-315-2004 del 1 de noviembre del 2004 se recogió la citada línea jurisprudencial en los siguientes términos:

“En atención y cumplimiento del principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la competencia asignada a la Procuraduría General de la República, a través de su Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), implica que, en su ejercicio, debemos sujetarnos a las prescripciones que en ella se indican para lo que respecta a la función consultiva. Precisamente, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo establecen requisitos de admisibilidad, mismos que devienen de obligatorio análisis por nuestra parte. Así, hemos perfilado una línea jurisprudencial en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión elevada a nuestro conocimiento. A modo de ejemplo, nos permitimos reseñar un dictamen (C-378-2003 del 2 de diciembre del 2003), en el que se indican los rasgos generales de la mencionada línea jurisprudencial:

“[…]

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa”

Es oportuno aclarar que el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma. Sin embargo, ello no nos permite “sustituir” a la consultante, en tanto la formulación de la inquietud jurídica venga en tales términos que no sea posible desentrañar la voluntad del órgano u ente gestionante.

Tampoco sería válida la hipótesis que únicamente sea posible desentrañar el objeto de la consulta con referencia al criterio de la asesoría legal, pues, por esa vía, estaríamos en realidad haciendo una revisión de tal pericia profesional”. (El resaltado no pertenece al original)

Bajo esta inteligencia, en atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica, hemos sentado una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

Dicho lo anterior, y luego de un análisis de la presente gestión, en primer término, conviene indicar que si bien un Concejo Municipal se encuentra legitimado para consultar a la Procuraduría General, sus regidores, individualmente considerados, no tienen esa legitimación.

Por ello, en el caso de las Municipalidades se considera que las consultas resultan admisibles cuando son formuladas por el Concejo Municipal, el Alcalde y los Concejos Municipales de Distrito -en las Municipalidades que cuenten con esta figura- (ver dictámenes N° C-180-2013 del 2 de setiembre del 2013, C-257-2016 del 2 diciembre del 2016, C-064-2016 del 4 de abril del 2016, C-204-2018 del 23 de agosto del 2018, C-092-2021 del 7 de abril del 2021 y C-215-2021 del 29 de julio del 2021).

Al respecto, conviene citar el dictamen N° C-311-2001 del 09 de noviembre del 2001, que dispuso:

“La legitimación de los consultantes

Del artículo supra citado, se desprende que nuestro criterio técnico jurídico debe ser solicitado por los jerarcas de los diferentes niveles administrativos.

En el supuesto de que el jerarca administrativo sea un órgano colegiado, es el órgano, como tal, el que tiene legitimación para plantear la consulta, requiriéndose de un acuerdo en ese sentido. Por lo tanto, los miembros del órgano, individualmente, al no representar la voluntad de éste, carecen de la posibilidad de legitimación.

En el caso que nos ocupa, la solicitud la realizan los regidores directamente, sin que medie el acuerdo del Concejo, lo que implica un vicio de carácter formal que nos impide emitir pronunciamiento sobre lo consultado”.

De ahí que, cuando el consultante sea un órgano colegiado, hemos señalado que es ese órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para plantear la consulta. Entonces, aunque se autorice a alguno de sus miembros para requerir nuestro criterio, debe adjuntarse el acuerdo firme del órgano colegiado en el que se decidió consultar y se determinaron los términos de la consulta (ver dictámenes N° C-07-2010 del 11 de enero del 2010, C-406-2014 del 18 de noviembre del 2014, C-276-2016 del 16 de diciembre del 2016, C-073-2017 del 5 de abril del 2017 y C-215-2021 del 29 de julio del 2021).

En ese orden de ideas, la interrogante remitida a este órgano asesor, fue planteada de manera individual por un regidor, y no por medio de un acuerdo del Concejo Municipal, como debidamente correspondía, en cuyo caso, además, debía aportarse el criterio legal de la Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Heredia.

En segundo lugar, en la presente gestión se observa innegablemente que el tema apunta directamente a un asunto concreto, lo cual se extrae propiamente de la consulta planteada y su justificación.

Nótese, que del oficio CMS-019-09-2022 se desprende la relación de lo consultado, con la actual administración de las instalaciones del Palacio de los Deportes Premio Nobel de la Paz por parte de la Asociación Administradora, la cual según se indica, se encuentra dirigida por una Junta Directiva conformada por tres miembros nombrados por el Concejo Municipal de Heredia, un miembro nombrado por el Comité Cantonal de Deportes y Recreación y siete miembros nombrados por la Asamblea de Asociados.

Por lo tanto, salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (ver dictámenes N° C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, entre otros).

De igual manera, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa, ya que, por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a dicha administración.

En este contexto, resulta pertinente citar lo dispuesto en el dictamen C-160-2019 del 10 de junio del 2019, mediante el cual se reiteró que: “no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011, C-256-2017 y C-308-2018), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida (…) (El resaltado no pertenece al original)

En atención a lo expuesto, desde luego lo que se pretende dilucidar con la presente gestión, es un caso concreto que debe ser resuelto por la Municipalidad de Heredia y no por este órgano consultivo.

Finalmente, debe hacerse hincapié en que, de una lectura pausada de la interrogante, la misma no se formula con claridad ni resulta comprensible y, en consecuencia, ello también impediría atender la solicitud planteada a esta Procuraduría General.

Así las cosas, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo la gestión.

II.- Conclusión:

Luego de un exhaustivo análisis, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Cordialmente.

Yansi Arias Valverde Engie Vargas Calderón

Procuradora Adjunta Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública Dirección de la Función Pública

YAV/EVC/hcm