Dictamen : 129 - del 16/08/1994

C-129-94

16 de agosto de 1994

Señor

Daniel Quesada Mora

Presidente Directorio

Asamblea de Trabajadores del Banco Popular y

de Desarrollo Comunal

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. DAT-530-94 de 17 de julio último, recibido en la Procuraduría el 22 del mismo mes, por el que nos indica que mediante "acuerdo del Directorio de la Asamblea de Trabajadores del Banco Popular y de Desarrollo Comunal número 06-3- 94 tomado en la sesión 20-04-94", solicita dictamen de esta Procuraduría "en el sentido de que de conformidad con el marco normativo que se deriva de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, específicamente en sus artículos 14 bis, 15 y en los transitorios III y IV, existe un plazo fijo de duración cuatrienal para la Junta Directiva de esta Institución que se debe computar a partir del 01 de agosto de 1986, tomando en cuenta la génesis histórica y la evolución temporal que se ha dado en la integración de ese órgano colegiado".

Para tal propósito, acompaña el criterio legal vertido por los Licenciados Luis Ricardo Bogantes Villegas, Jefe de la División de Asuntos Jurídicos y Ricardo Fdo. Mora Zúñiga, Abogado de la División Jurídica, según oficio Nº 685-DAJ-94 de 15 de junio de 1994.

Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

La Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal Nº 4351 de 11 de julio de 1969, reformada por la Ley Nº 7031 de 14 de abril de 1986, establece en sus numerales 15 y 16 lo siguiente:

"Artículo 15.- La Junta Directiva Nacional estará integrada por:

a) Tres directores de nombramiento del Poder Ejecutivo.

b) Cuatro directores designados por la Asamblea de los Trabajadores y ratificados por el Poder Ejecutivo."

"Artículo 16.- Los miembros de la Junta Directiva Nacional durarán cuatro años en el ejercicio de sus funciones y podrán ser reelectos."

Por su parte, los Transitorios III y IV de la citada Ley Orgánica Nº 4351 señalan:

"Transitorio III.- La Asamblea de los Trabajadores y la nueva Junta Directiva deberán quedar integradas en un plazo no mayor de tres meses, a partir de la vigencia de esta Ley. Durante ese período, la dirección del Banco estará a cargo de una Junta Interventora nombrada por el Poder Ejecutivo."

"Transitorio IV.- El Poder Ejecutivo reglamentará dentro de los treinta días siguientes a la vigencia de esta Ley, los procedimientos para nombrar los representantes de los distintos sectores mencionados en el artículo 14."

Como preliminar necesario, conviene recordar lo que ya en varias oportunidades se ha advertido en relación con la forma de interpretar el contenido de las normas jurídicas, partiendo en mucho de la propia doctrina que desarrolla el artículo 10º del Código Civil, el cual proporciona la pauta a seguir en esta materia:

"Artículo 10.- Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas".

Por su parte, nuestro Tratadista Alberto Brenes Córdoba nos indica sobre este mismo particular:

"Como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte -la hermenéutica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador.

Hay que decir que cuando el sentido de la ley no es dudoso, sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues, así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula "aunque la ley sea dura, siempre es ley." Dura lex, sed lex.

...De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro, San José, pp. 42-43).

Correlativamente, en nuestra Ley General de la Administración Pública encontramos una serie de disposiciones que señalan algunos principios a considerar al interpretar la norma administrativa:

"Artículo 4º.- La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios".

"Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

"Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia..."

Partiendo del marco de referencia antes descrito en cuanto a la forma que debemos interpretar la norma jurídica, y, a su vez, por la misma redacción de los artículos 15 y 16 antes transcritos, en concordancia con el contenido de los Transitorios III y IV, se puede llegar a los siguientes aspectos puntuales:

1.- Que efectivamente la Junta Directiva Nacional del Banco Popular está compuesta por siete directores, tres de ellos de nombramiento exclusivo del Poder Ejecutivo y cuatro designados por la Asamblea de los Trabajadores, los cuales a su vez deben ser ratificados por el Poder Ejecutivo;

2.- Que los "miembros de la Junta Directiva Nacional durarán cuatro años en el ejercicio de sus funciones", pudiendo ser reelectos.

3.- Que la primera Junta Directiva Nacional del Banco Popular, en cumplimiento con lo establecido en el Transitorio III y IV, quedó integrada desde el primero de agosto de 1986, según Decreto Ejecutivo Nº 1737-P de 31 de julio de 1986, en el cual se reitera, a su vez, que el período de dichos nombramientos es de cuatro años contados a partir de la fecha supra citada, sea, primero de agosto de 1986, todo de conformidad con el artículo 16 aquí indicado.

4.- Que al constituirse o instalarse legalmente esa primera Junta Directiva Nacional el primero de agosto de 1986, el período o plazo de vigencia de sus miembros se empezó a computar desde esa fecha, debiéndose consecuentemente verificar los nuevos nombramientos precisamente al final de cada cuatro años, sea, teniendo presente que cada período de cuatro años finaliza el treinta y uno de julio y se inicia el primero de agosto.

Ahora bien, tal y como usted mismo lo advierte en su oficio antes referido, aspecto que igualmente es tomado en consideración por los Abogados de la División de Asuntos Jurídicos al emitir su criterio sobre el particular, es relevante tener presente una serie de antecedentes que se dieron en relación con el último nombramiento de directores de la Junta Directiva Nacional del Banco Popular, específicamente lo relacionado con la no ratificación del Poder Ejecutivo de los cuatro directores que nombró la Asamblea de Trabajadores en su sesión del 23 de junio de 1990, por cuanto dicha sesión estaba siendo objeto de impugnación por parte de algunos integrantes de dicha Asamblea, lo que obligó al Poder Ejecutivo a nombrar, no solo a sus tres directores que exige la Ley, sino además a los cuatro directores restantes en condición de representantes "pro tempore".

Ello con la clara finalidad de no dejar "acéfala" a la Junta Directiva Nacional y permitir así el funcionamiento normal y la efectiva continuidad de los servicios públicos que se brindan en el Banco.

Si bien la Asamblea de Trabajadores, en su sesión plenaria Nº X que finalizó el 12 de enero de 1991, acordó dejar sin efecto los nombramientos que no habían sido ratificados por el Poder Ejecutivo por las impugnaciones planteadas, procediendo a su vez a realizar nuevas designaciones, la duda surge en determinar a partir de qué fecha deberá computarse o contarse el período de cuatro años que indica la Ley Orgánica del Banco Popular, para estos directores nombrados por la Asamblea de Trabajadores.

Para despejar dicha interrogante, debe necesariamente partirse de la premisa de que el período de cuatro años que está siendo objeto de estudio es, reiterando lo expresado en los aspectos puntuales antes descritos, un plazo establecido expresamente por Ley, plazo éste que inicia cada cuatro años el primero de agosto y finaliza el treinta y uno de julio.

Nótese que el nombramiento de los directores "pro tempore" que realizó el Poder Ejecutivo en 1990, se realizó precisamente por la circunstancia especial de evitar que la Junta Directiva Nacional se encontrara acéfala y que por ello no pudiera llevar a cabo las funciones que les son propias.

El término "pro tempore" es utilizado atinadamente en estos casos, por cuanto son nombramientos "según los tiempos y las circunstancias" (Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 21a. edición, 1989, página 429).

Sea, el nombramiento que llevó a cabo el Poder Ejecutivo de los cuatro directores representantes de la Asamblea de Trabajadores, se verificó por la circunstancia especial arriba citada, y hasta tanto se resolviera lo que había motivado la no ratificación de los designados por la propia Asamblea de Trabajadores.

Todo ello en razón de que debía constituirse la Junta Directiva Nacional para el período correspondiente del primero de agosto de 1990 al treinta y uno de julio de 1994.

No obstante, al solucionarse la situación que motivó lo expresado anteriormente y verificarse los nombramientos de los directores de la Asamblea de Trabajadores en su sesión Nº X de 12 de enero de 1991, ratificados incluso por el Poder Ejecutivo, lo procedente fue y así se cumplió, que se dejara sin efecto las designaciones "pro tempore" que el Poder Ejecutivo había llevado a cabo, manteniendo a su vez a sus tres representantes anteriores.

Consecuentemente, los nuevos directores designados por la Asamblea de Trabajadores, quienes a su vez sustituyen a los representantes "pro tempore" del Poder Ejecutivo, vendrían a ocupar sus cargos de miembros de la Junta Directiva Nacional del Banco Popular, por el resto del período, sea, hasta el treinta y uno de julio de 1994.

Pretender que los referidos nombramientos finalizan hasta el doce de febrero de 1995, sería desvirtuar la razón o finalidad que dio motivo a nombrar aquellos directores "pro tempore", cual fue la de constituir la Junta Directiva Nacional del BPDC para que iniciara el período de cuatro años comprendido del primero agosto de 1990 al treinta y uno de julio 1994.

En la especie es dable afirmar que nos encontramos en presencia de una evidente sustitución de miembros, en donde los directores denominados "pro tempore" ocuparon, por el tiempo que fue necesario, los cargos que debieron asumir los representantes de la Asamblea de Trabajadores desde el inicio. Estos últimos asumieron sus funciones desde el doce de febrero de 1991, pero por el plazo que falta por cumplir dentro del período de cuatro años de 1990-1994.

CONCLUSION

Tomando en consideración los antecedentes normativos hasta ahora analizados, es menester concluir que de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, en sus artículos 15 y 16, en relación con el Decreto Ejecutivo Nº 17137-P de 31 de julio de 1986, existe un plazo fijo cuatrienal para que entren en funciones los miembros directores de la Junta Directiva Nacional del Banco Popular, plazo que se computa cada cuatro años del primero de agosto al treinta y uno de julio.

Siguiendo la tesis antes expuesta, es dable afirmar que para el caso de los directores representantes de la Asamblea de Trabajadores del Banco Popular y de Desarrollo Comunal que fueron nombrados en la sesión Nº X de 12 de enero de 1991, los cuales asumieron funciones desde el 12 de febrero del mismo año, su período de vigencia dentro de la Junta Directiva Nacional lo fue hasta el treinta y uno de julio de 1994, toda vez que fueron nombrados por el resto del plazo.

Sin otro particular,

Geovanni Bonilla Goldoni

PROCURADOR ADJUNTO

GBG/gbg

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