Dictamen : 178 - del 23/08/2022

23 de agosto del 2022

PGR-C-178-2022

 

Señor

Allan Trigueros Vega

Presidente Ejecutivo

Sistema Nacional de Radio y Televisión

(SINART, S.A.)

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por ministerio de ley (artículo 12 de la Ley N° 6815), me refiero al oficio N° PE-136-2021 fechado 11 de mayo del 2021 y suscrito por el señor Boris Ramírez Vega –a la sazón presidente ejecutivo de esa entidad-, mediante el cual se nos solicitó la reconsideración del dictamen N° C-114-2021 del 27 de abril del 2021.

 

A la solicitud mencionada se adjuntó el oficio de la Dirección de Asesoría Jurídica N° PE-DAJ-069-2021, fechado 10 de mayo del 2021, en el cual se desarrolla una serie de argumentos jurídicos para combatir el criterio que esta Procuraduría General rindió mediante el citado dictamen N° C-114-2021.

 

I.                   IMPROCEDENCIA DE LA RECONSIDERACIÓN PLANTEADA

Vista la solicitud contenida en el mencionado oficio N° PE-136-2021, resulta indispensable aclarar la especial naturaleza y alcance que ostenta la posibilidad de solicitar la reconsideración de nuestros dictámenes vinculantes, regulada en el artículo 6° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, cuyo texto señala:

 

“ARTÍCULO 6º.—DISPENSA EN EL ACATAMIENTO DE DICTÁMENES:

   

En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la resolución.

   

Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior.” (énfasis suplido)

 

Como puede apreciarse con suma claridad, la reconsideración de nuestros dictámenes no constituye una vía ordinaria para abrir una discusión sobre los criterios de carácter jurídico vertidos por esta Procuraduría, sino que está prevista para asuntos excepcionales, en los que, estando empeñado o comprometido el interés público, la Administración estima pertinente solicitar eventualmente al Consejo de Gobierno una dispensa para no acatar el pronunciamiento de que se trate. Sobre el particular, hemos señalado en forma reiterada lo siguiente:

 

“De entrada, nótese, que el primer párrafo de la norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el que podrá ser dispensado del carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional por virtud del interés público comprometido, entre los que se cita la seguridad pública o las relaciones exteriores.

 

Lo anterior es muy importante. La gestión de reconsideración del artículo 6 no es un remedio que la Ley provea para impugnar un acto de la Procuraduría General sino un requisito esencial y condicional para que el órgano consultante respectivo pueda, eventualmente, requerir la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen de este Órgano Superior Consultivo.  

(…)

Luego, debe señalarse que el instituto de la dispensa –que libera a los órganos consultantes de la vinculancia de los dictámenes de la Procuraduría General- no constituye una instancia de revisión de la legalidad del criterio de la Procuraduría General.

Por el contrario, se impone advertir que la dispensa es un acto, aunque necesariamente motivado, que tiene un contenido discrecional, pues se fundamenta en una ponderación del interés público y en unas ciertas valoraciones de oportunidad en orden a si, en efecto, se está o no ante una situación de excepción que amerite dispensar el acatamiento de un dictamen.” (Dictamen no. C-042-2015 de 2 de marzo de 2015. En igual sentido, véanse los pronunciamientos Nos. C-081-2012 de 28 de marzo de 2012, C-056-2014 de 26 de febrero de 2014, C-054-2016 de 11 de marzo de 2016, C-055-2016 de 11 de marzo de 2016, C-094-2017 de 3 de mayo de 2017, entre otros, y recientemente, los dictámenes PGR-C-049-2022 del 4 de marzo del 2022 y PGR-C-159-2022 de fecha 3 de agosto del 2022).”

 

 

De esta forma, a partir del citado artículo 6° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, resulta de obligada conclusión que el trámite de reconsideración no constituye un recurso y no es una vía de impugnación, de manera que no abre procesalmente una instancia de revisión de nuestros criterios vinculantes.

 

Teniendo claro lo anterior, si la Administración pretende invocar la norma de cita, se requiere que el jerarca exponga de forma debidamente motivada cuáles son las razones que llevan a considerar que se encuentra comprometido el interés público, de un modo excepcional, como para que el asunto amerite ser elevado a conocimiento de una asamblea de procuradores.

 

Como puede apreciarse, no basta con enderezar argumentos legales para combatir, cuestionar o impugnar la tesis jurídica que ha sido desarrollada en un dictamen, porque tal cosa, por sí sola, es propia de una vía recursiva, la cual no existe en el caso de nuestros dictámenes.

 

A la luz de lo anterior, se impone rechazar la solicitud de reconsideración planteada, dado que en el oficio citado supra, el jerarca no expuso ni desarrolló por qué el asunto objeto del dictamen reviste carácter excepcional. Tampoco se desarrolló una explicación fundamentada respecto de las razones que podrían llevar a considerar que está comprometido el interés público, en orden al dictamen cuestionado. Reviste importancia hacer la acotación de que no basta simplemente con afirmar que se trata de un asunto de interés público, sino que deben exponerse debidamente razonados los motivos que justifiquen y le confieran sustento a tal afirmación.

 

En el asunto que aquí nos ocupa, lo que se hizo fue adjuntar un criterio jurídico que combate los argumentos desarrollados en nuestro dictamen N° C-114-2021, cual si se tratara de la interposición de un recurso en contra del pronunciamiento. No obstante, como ya quedó explicado, el artículo 6° de cita no confiere la posibilidad de abrir una vía recursiva para adversar el criterio jurídico vertido en el dictamen con otros argumentos legales, sino que el jerarca debe desarrollar una argumentación en los términos que hemos explicado.

 

A pesar de que la falta de motivación en este caso es motivo suficiente para rechazar la solicitud planteada, valga agregar algunas consideraciones que refuerzan el contenido que debe mostrar dicha solicitud promovida por el jerarca, dado que en este caso no era suficiente simplemente afirmar que el tema del financiamiento es importante para cumplir las funciones y competencias que la ley otorga, pues en todos los casos y para todos los entes y órganos públicos son igualmente importantes sus fondos y las funciones que debe cumplir, sin que ello signifique que cualquier situación reviste carácter excepcional.

 

Sobre este concepto, nuestra opinión jurídica N° OJ-044-2020 de fecha 27 de febrero de 2020, explica lo siguiente:

 

“Conviene indicar primeramente que el legislador goza de una amplia discrecionalidad para valorar y configurar aquello que estima es de interés público, entendiendo por éste, conforme lo indica el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública, la expresión de los intereses individuales de los administrados. Por supuesto, resulta de suyo que la valoración que el legislador realice del interés público debe resultar, no obstante, de un proceso informado y debidamente fundamentado.

 

Sobre la discrecionalidad en relación con la determinación de cualquier actividad como de interés público, conviene citar el voto N° 3090-2013 de las 16:10 horas del 6 de marzo de 2013 de la Sala Constitucional:

 

“Al respecto, en cuanto a la noción de “interés público”, la jurisprudencia de esta Sala ha señalado que: “(…) la noción de “interés público” que aparece en el Derecho Público cumple una función triple: a) es uno de los criterios que inspira la interpretación y aplicación de sus normas; b) es un concepto jurídico que, por su parte, necesita ser interpretado, y; c) constituye el núcleo de la discrecionalidad administrativa. La esencia de toda actividad discrecional lo constituye la apreciación singular del interés público realizada conforme a los criterios marcados por la legislación. De manera que la discrecionalidad existe para que la Administración pueda apreciar lo que realmente conviene o perjudica al interés público, para que pueda tomar su decisión libre de un detallado condicionamiento previo, y sometido al examen de las circunstancias relevantes que concurren en cada caso (véase sentencia número 2006-001114 de las 09:45 horas del 03 de febrero de 2006).”

 

            Bajo ese entendido, hay asuntos o situaciones en las que resulta indiscutible que puede mediar un interés público, ya sea en áreas como las que menciona el propio artículo 6° de nuestra ley orgánica –seguridad y relaciones exteriores-, como algunos relativos a la salud pública o la protección del medio ambiente, entre otros.

 

Así las cosas, es claro que las actividades que han sido encomendadas al SINART resultan sumamente valiosas para la sociedad, en áreas como la educación y la cultura, por citar algunos ejemplos que encontramos entre los fines públicos perseguidos, pero –insistimos- es indispensable desarrollar una argumentación sustentada referente a la excepcionalidad del interés público comprometido en el caso específico del dictamen. Dicho de otro modo, una cosa es la importancia de sus labores –cosa que no está en discusión-  y otra el compromiso de un interés público que amerite eventualmente solicitarle al Consejo de Gobierno la dispensa de acatamiento de un dictamen vinculante de esta Procuraduría. Esa es justamente la argumentación que se echa de menos en la gestión que aquí nos ocupa.

 

A mayor abundamiento, cabe agregar que la Ley del SINART (Ley N° 8346), lo que califica de interés público es el uso de las frecuencias otorgadas al SINART mediante la ley (artículo 6 bis). Dicho artículo incluso fue añadido por una reforma aprobada mediante la Ley N° 8941 del 27 de abril del 2011, de cuya discusión legislativa se desprende que el interés público estaba referenciado puntualmente en orden a la asignación y utilización de dichas frecuencias[1], tema que no es objeto del dictamen que se solicitó reconsiderar.

 

En consecuencia, si bien la solicitud de reconsideración fue presentada dentro del plazo correspondiente por parte del entonces jerarca institucional, resulta improcedente por las razones de fondo explicadas.

 

II.                CRITERIO VERTIDO EN EL DICTAMEN C-114-2021

 

A pesar de la improcedencia de la gestión de reconsideración planteada, entraremos a revisar lo argumentado por esa institución respecto del dictamen de referencia, tal como hemos procedido en otras ocasiones, con base en la amplia facultad consultiva que el artículo 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría reconoce, y que incluye –si fuere del caso-, la facultad de reconsideración de oficio de nuestros propios dictámenes (ver en esta línea los pronunciamientos C-272-2007 del 16 de agosto, C-199-2008 del 12 de junio, C-466-2014, C-348-2015, C-141-2019 y PGR-C-159-2022).

 

Sobre el particular, recordemos que después de analizar los alcances del inciso c) del artículo 19 de la Ley del SINART (Ley N° 8346), el dictamen N° C-114-2021 del 27 de abril del 2021 concluyó lo siguiente:

 

 

“a)      El inciso c) del artículo 19 de la Ley N° 8346 del 12 de febrero de 2003 impone un deber legal a La Asamblea Legislativa, la Defensoría de los Habitantes de la República, la Contraloría General de la República, las instituciones autónomas y semiautónomas, las empresas públicas y demás entes menores, así como todas las instituciones y dependencias del Poder Ejecutivo para que pauten en los medios de comunicación del SINART S.A. al menos el 10% de su partida presupuestaria de “publicidad e información”. Sin embargo, si esos organismos públicos no realizan gasto alguno en publicidad e información no tiene el deber de pautar ese 10% con el SINART, S.A;

b)      Las instituciones autónomas que quedan comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 19 inciso c) de la Ley 8346, son las reguladas en el artículo 188 de la Constitución, sea aquellas que cuentan con autonomía de primer grado;

c)      Ni las universidades públicas ni las municipalidades pueden ser incorporadas dentro de los alcances del inciso c), artículo 19 de la Ley 8346, en virtud del excepcional grado de autonomía que ostentan;

d)      El CONARE es un ente descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, por lo que al tratarse de un ente público menor sí se encuentra comprendido dentro de los alcances de la obligación legal que impone el artículo 19, inciso c) de Ley No. 8346, en cuanto a pautar un porcentaje con el SINART.”

 

III.             ARGUMENTOS PLANTEADOS POR LA ASESORÍA JURÍDICA INSTITUCIONAL

 

La asesoría jurídica del SINART expone una serie de argumentos jurídicos para combatir las conclusiones b) y c) recién transcritas, pues las mismas no se comparten. Al respecto, plantea los siguientes razonamientos:

 

1.         Que el SINART S.A. constituye una garantía de derechos constitucionales

 

Se aduce que el SINART es una empresa pública que se constituye en un medio de comunicación y servicio público, que debe transmitir información objetiva, transparente e imparcial, que fomente los valores, la cultura y la educación. A partir de lo anterior, se menciona que los medios públicos de comunicación pueden y deben desempeñar una función esencial para asegurar la pluralidad y diversidad de voces necesarias en una sociedad democrática.

 

Se indica que el SINART se ha constituido en pilar fundamental para lograr la transparencia administrativa, mediante el cumplimiento de los derechos fundamentales de libertad de expresión, libertad de prensa y acceso a la información, y que por ello se hace necesario que siga trabajando en aras de lograr el cumplimiento del deber legal.

 

2.      Deber legal como mecanismo de financiamiento

Se alega que las intervenciones de los señores diputados al discutir la ley del SINART, dejan identificar con meridiana claridad que el fin de la norma y el establecimiento del deber legal de pautar en el SINART S.A., se constituye en un medio de financiamiento.

 

De esta forma, y con la habilitación legal para el otorgamiento de servicios, el SINART S.A. sería independiente de los aportes y transferencias a cargo del presupuesto ordinario y extraordinario de la República.

 

Se indica que, de ese modo, la venta de servicios de pauta -siendo una parte muy importante el cumplimiento del deber legal del 10% por parte de las entidades públicas-, se ha convertido en uno de los principales medios para la obtención de recursos financieros, que permiten mantener el funcionamiento del SINART S.A. Es decir, el cumplimiento del deber legar del 10%, permite financiar y mantener la operación de los restantes medios de comunicación, principalmente radio y televisión que respondan a los principios de publicidad, abierta y gratuita, plural, y con contenido de alto nivel de cultura y educación.

 

3.      En cuanto al poder de auto gobierno de los entes consultados

Se aduce que el deber legal surge a partir de dos condiciones necesarias: a) presupuestación libre y voluntaria; b) que la pauta se haga por medio de radio, televisión, y otros medios de comunicación.

 

Por ello, considera la asesoría que nunca existe una violación autonomía de los entes públicos independientemente de su grado.

 

Se alega que el dictamen de esta Procuraduría que se cuestiona, realiza una diferenciación vía interpretación administrativa, que no realiza el legislador, dado que la norma no hace distinción respecto de las instituciones autónomas, en razón de su grado de autonomía. Por ello, se sostiene que excluir a instituciones públicas vía interpretación mediante una diferenciación que el legislador no realiza, impacta directamente el financiamiento del SINART S.A., y así en el cumplimiento de sus fines, los cuales son de interés público.

 

Se concluye indicando que la misma Procuraduría ha indicado que la finalidad del legislador era incluir la mayor cantidad de entidades públicas, de ahí que considera que el criterio C-114-2021 cambia esa línea de pensamiento, particularmente lo que se había señalado mediante dictamen N° C-345-2003 de fecha 4 de noviembre del 2003, en el cual se explicó que la técnica empleada por el legislador fue la de abarcar la mayor cantidad de entes y órganos públicos bajo determinadas figuras jurídico-administrativas, y no el de mencionarlas puntualmente. Dicho dictamen señala que la única excepción lo constituye la Asamblea Legislativa, la Defensoría de los Habitantes de la República, la Contraloría General de la República y el Poder Ejecutivo, porque a través de esa técnica, intencionalmente se excluyó al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones, dado los grados de autonomía e independencia que le otorga y le garantiza el Derecho de la Constitución (artículo 9 de la Carta Fundamental).

 

IV.             RAZONES DE FONDO QUE AMERITAN CONFIRMAR NUESTRO DICTAMEN C-114-2021

 

Vistos los razonamientos que expuso la asesoría jurídica de la institución consultante en contra del criterio sostenido por esta Procuraduría, estimamos que ninguno de ellos resulta de recibo, por las razones que pasamos de seguido a exponer.

 

En primer término, en cuanto a las importantes funciones que cumple el SINART en materia de educación, patrimonio histórico y artístico de la Nación, cultura, fomento de valores, y que, a la postre, contribuyen a materializar el desarrollo de derechos fundamentales protegidos por la misma Constitución Política[2], se trata de fines públicos de gran relevancia que de ninguna forma el dictamen cuestionado desconoce o les resta mérito. En esa medida, y dado el necesario fortalecimiento a nivel económico que la ley quiso otorgarle para propiciar el adecuado cumplimiento de sus cometidos, es claro que la norma en cuestión (inciso c) del artículo 19 de la Ley 8346) otorgó una fuente de ingresos a cargo de una serie de instituciones públicas.

 

El dictamen lo que hace es interpretar –de conformidad con los mandatos de la propia Constitución Política- el correcto alcance de dicha norma, de ahí que tal interpretación no desconoce en forma alguna la importancia de los fines institucionales, por lo que la argumentación planteada en ese sentido no resulta de recibo. Antes bien, nuestra interpretación conforme con la Constitución lo que propició fue justamente armonizar la norma en legal con nuestro régimen constitucional, a fin de que en la práctica pueda aplicarse correctamente y por ende cumplir –de modo efectivo- su finalidad en pro del fortalecimiento de la institución.

 

Por otra parte, se aduce que la obligación de pautar con el SINART que la norma establece no violenta la autonomía de las instituciones del sector descentralizado, independientemente de su grado.

 

Sobre el particular, el dictamen que se combate fue muy claro en explicar las razones de fondo que obligan a tener presente el diferente grado de autonomía que ostentan diferentes instituciones, de conformidad con lo establecido en la Carta Magna, como ya lo ha establecido con carácter vinculante erga omnes la jurisprudencia constitucional.

 

Incluso, como bien se explicó, ya nuestro anterior dictamen N° C-106-2009 del 20 de abril del 2009 (reiterado en el dictamen C-106-2012 del 9 de mayo de 2012) había indicado que la norma despertaba inquietudes acerca de su constitucionalidad[3], de ahí que desarrollamos una interpretación conforme a la Constitución, justamente para entender sometidas a las instituciones autónomas y semiautónomas a ese deber legal, rescatando el hecho de que las entidades que dicho artículo menciona no tienen necesariamente que contratar los espacios publicitarios o informativos con el SINART, sino que el deber legal surge solo cuando la institución, en ejercicio de su autonomía, decide dirigir recursos a la publicidad e información y esta se realiza por medio de la radio, televisión u otros medios de comunicación.

 

Ahora bien, recordemos que el SINART consultó expresamente cuál es la naturaleza jurídica de las universidades públicas y las municipalidades y que si, de acuerdo a lo establecido en el artículo 19 inciso c) de la Ley 8346 -y esa naturaleza jurídica- se encontraban obligadas al cumplimiento del deber legal establecido en esa norma.

 

Precisamente por lo anterior esta Procuraduría debía analizar cuidadosamente la naturaleza jurídica –y por ende el alcance y grado de autonomía- que ostentan tales instituciones, definición que está establecida y nace de la propia Constitución Política, que, como es obvio, jerárquicamente prevalece sobre cualquier ley ordinaria.

 

Así las cosas, se estableció que las instituciones autónomas en general encuentran su regulación en el artículo 188 de la Constitución Política, norma en las cual se les reconoce su independencia administrativa y su sujeción a la ley en materia de gobierno, tratándose así de una autonomía de primer grado, con la cual cuenta todo ente descentralizado por esa sola condición y que le permite a su titular desarrollar las competencias y atribuciones que le confiere la ley por sí mismo, sin intervención de otro ente. Por ello, el Poder Ejecutivo no tiene competencia para dar órdenes directas, pero sí cuenta con una potestad de dirección, además, dichas instituciones se encuentran sujetas a la ley en materia de gobierno.           

 

En el caso de la autonomía de primer grado, no gozan de un régimen de inmunidad frente a la ley, pues se encuentran sometidas a ella en materia de gobierno. Claro está, no podrían imponérsele lineamientos específicos sobre el campo o núcleo sustantivo de sus funciones descentralizadas.

 

Ahora bien, en cuanto a las universidades públicas, explicamos que el Constituyente ha reconocido una autonomía mucho más calificada, en tanto, conforme lo dispone el artículo 84 de la Constitución Política, las universidades del Estado están dotadas de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios.

 

Así las cosas, al no estar en presencia de una de las entidades a que se refiere el artículo 188 de la Constitución, se sigue que la autonomía política de estos entes es plena, de ahí que pueden auto estructurarse y determinar la forma en que presentarán sus servicios.

 

Por otra parte, en el caso de las municipalidades, encargadas de la gestión de los intereses y servicios locales, ejercen su competencia de manera autónoma por disposición del artículo 170 de la Constitución Política. Tal como lo explicó el dictamen que ahora se cuestiona, la Sala Constitucional ha señalado que ese régimen constitucional abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa.

 

A partir de lo anterior, nuestro dictamen explicó que la autonomía otorgada a las universidades públicas y a las municipalidades va más allá de la autonomía administrativa reconocida en el artículo 188 de la Constitución Política a las demás instituciones y, además, cuenta con regulaciones constitucionales y legales propias.

 

Esto nos lleva a concluir que la diferencia que existe entre los entes autónomos en general -creados por el legislador a la luz del artículo 188 de la Constitución Política- y las universidades públicas y municipalidades (artículos 84 y 170 también de la Constitución Política) no nace de una interpretación ni una determinada lectura que haya hecho nuestro dictamen N° C-114-2021, sino que está establecida en la propia Carta Fundamental, la cual tiene que ser observada y respetada tanto por la ley como por cualquier operador jurídico.

 

Esto último cobra importancia, en razón de que la conclusión de nuestro dictamen C-114-2021 que explica por qué el citado inciso c) del artículo 19 de la Ley 8346 no puede aplicarse a las universidades públicas ni a las municipalidades no apareja distinguir donde la ley no lo hace –como se alega- sino más bien constituye la forma de respetar y hacer prevalecer nuestro régimen constitucional, en respeto de la jerarquía de las fuentes del derecho.

 

Ahora bien, recordemos que lo que esta Procuraduría General está haciendo es una recta lectura de la norma legal, a la luz del régimen constitucional. Es obvio que en razón del régimen concentrado de control de constitucionalidad que rige en nuestro país solo la Sala Constitucional puede anular una norma del ordenamiento por razones de constitucionalidad.

 

Por ello, es claro que nuestro dictamen lo que hace es una correcta lectura, sin alterar o suprimir ningún término de la norma legal interpretada, ni agregarle algo que la misma no contenga. Antes bien, la lectura que hacemos es atendiendo al principio de conservación del derecho y en respeto, insistimos, de las normas constitucionales que prevalecen sobre las leyes ordinarias. Incluso en el propio dictamen C-245-2003 que se menciona en el criterio de la Asesoría Jurídica, ya habíamos señalado que se entiende intencionalmente excluido de la cobertura tanto el Poder Judicial como el Tribunal Supremo de Elecciones, justamente por los grados de autonomía e independencia que les otorga y les garantiza el Derecho de la Constitución (artículo 9 de la Carta Fundamental). 

 

Este ejercicio de interpretación de la norma es justamente la función encomendada en materia consultiva, ejercicio que debe atender a una serie de parámetros que fija el propio ordenamiento.

 

Así, en su simple literalidad, la norma que aquí nos interesa habla de una obligación de pautar que recae sobre las instituciones autónomas. No obstante, como ya hemos señalado en reiteradas oportunidades[4], este órgano asesor ha sido reticente a seguir un único método de interpretación de las normas, y más bien, ha venido acuñando la idea que la técnica jurídica más depurada es aquella que aplica la mayor cantidad de métodos de interpretación para determinar cuál es la constante que se presenta en el caso analizado.

 

        Acudiendo al método histórico y legislativo, tenemos que, de una revisión de los antecedentes legislativos recogidos en el expediente N° 14.564 (proyecto de ley que dio lugar a la aprobación de la Ley N° 8346), tenemos que la intención del legislador fue que, ya que existe una importante inversión pública en materia de publicidad, era bueno que una parte de ella se convirtiera en una fuente para financiar un sistema público de información, como es el SINART, y además, que la idea era cubrir a la mayor cantidad de órganos y entes que fuera posible.

           

No obstante, de las actas legislativas también puede extraerse que siempre se manejó el concepto general de instituciones autónomas, sin que se hiciera mención a las instituciones con grado superior de autonomía constitucional, como lo son las universidades públicas y las municipalidades.[5]

 

Antes bien, tanto el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa (ver folio 295 del expediente legislativo) y la Universidad de Costa Rica (folio 318) habían indicado a los legisladores que la fórmula del inciso c) del artículo 19 en cuestión la consideraban inconstitucional, por el tema de la autonomía.  Asimismo, en la consulta que hicieron los propios diputados a la Sala Constitucional del proyecto de ley, entre otros aspectos, se planteó la eventual inconstitucionalidad de esa fuente de financiamiento por violación al régimen de autonomía (folios 587, 595, 596 y 630), aspecto que finalmente la Sala no entró a analizar puesto que se ordenó enviar el proyecto al plenario por un vicio en su tramitación, ya que no debió conocerse en comisión legislativa (sentencia N° 3821-2002 de las 14:58 horas del 24 de abril del 2002). 

           

Además, dentro de la tramitación en el plenario se presentó una moción para eliminar a las instituciones autónomas del listado del artículo 19 inciso c) -por razones de constitucionalidad en cuanto a la autonomía- (véanse folios 1030 y 1031 del expediente legislativo), así como otra moción para, en el caso de las instituciones autónomas, dejar la inversión en forma facultativa, precisamente para no incurrir en un roce constitucional (folio 1032 del expediente legislativo). Ambas mociones fueron desechadas sin discusión al respecto.

 

            Bajo esas circunstancias, debe pensarse que si el tema de la eventual violación a la autonomía -advertido incluso por parte de las universidades públicas- no motivó al legislador a variar de alguna forma la redacción de la norma, fue porque se tenía en mente a las instituciones autónomas del artículo 188, y por ello ese punto no fue objeto de mayor discusión.

 

Cabe advertir que, como puede apreciarse, el ejercicio interpretativo para dar solución al punto de interés no es fácil, dado que pueden existir diferentes perspectivas para dar lectura a la norma en cuestión. No obstante, un análisis pausado nos lleva a confirmar la posición sostenida en el dictamen C-114-2021, puesto que en nuestro criterio se inclinó por la tesis que se mejor se adhiere a una lectura que presume una correcta lógica en el espíritu del legislador, y además, resulta de conformidad con el marco constitucional.

 

Lo anterior, por cuanto esa interpretación nos parece más alineada con las discusiones que recogen las actas legislativas (ratio legis), dado que a pesar de las dudas surgidas en el trámite del proyecto de ley, nunca se estimó que se podrían estar rebasando los límites constitucionales, los cuales -como vimos- se imponen en el caso de las universidades y de los gobiernos locales, por lo que es más lógico pensar que, teniendo en mente tales limitaciones, la acepción de instituciones autónomas estaba pensada en el marco del artículo 188 de la Carta Fundamental.

 

            Pero además, esta interpretación acoge el principio de conservación del derecho[6], que “pretende la conservación de la propia Constitución, pero también procura la permanencia del derecho infraconstitucional, primordialmente de la ley”.

Ello va de la mano con el principio de conservación de la norma, que se define en los siguientes términos:

 

“Principio que otorga preferencia a los planteamientos que ayuden a obtener la máxima eficacia de todas las normas constitucionales, evitando el sacrificio de una por otra cuando se presentan en presunta contradicción distintos bienes protegidos por la Constitución.

Este principio se relaciona con el de «interpretación conforme» que aplica la Corte Constitucional para no excluir una norma legal del ordenamiento jurídico cuando existe, por lo menos, una interpretación de la misma que se aviene con el texto constitucional. (DICCIONARIO PANHISPÁNICO DEL ESPAÑOL JURÍDICO, Principio de conservación de la norma)[7]

 

 

            Bajo esta óptica, es claro que el dictamen en cuestión se inclinó por una lectura que privilegia la interpretación armónica e integral de la norma, encontrándole un sentido lógico y correcto en relación con la Constitución Política, lo cual se consigue entendiéndola concebida a la luz del artículo 188 constitucional, y a la vez sin invadir los preceptos contenidos en los numerales 84 y 170, otorgándole, así, una presunción de constitucionalidad. Sobre este tema, la doctrina enseña lo siguiente:

 

“En particular, el respaldo del criterio de presunción de constitucionalidad de la ley es el principio de conservación del derecho, el cual es asimilado en derecho constitucional y revalorizado en tanto pasa a ser catalogado de conservación de la Constitución. Conservar ésta implica primordialmente desarrollar la fuerza normativa de todos y cada uno de los contenidos incluidos en ella. Pero, para que no se desvirtúe la operatividad del principio de conservación del derecho, es necesario que también queden protegidos los contenidos de las demás normas que integran el ordenamiento jurídico…[se] debe procurar la conservación de las demás normas que componen el sistema, toda vez que mantenerlas vigentes se convierte en una herramienta adecuada para asegurar la certeza del derecho.

 

[el criterio de presunción de constitucionalidad de ley] se ha convertido en uno de los más relevantes de la creación jurisprudencial de los órganos que ejercen el control de constitucionalidad. En virtud de él, se hace necesario agotar todas las posibilidades que permitan mantener la disposición impugnada en toda su vigencia… En otras palabras, se armoniza el principio de interpretación de la ley conforme con la Constitución con el principio de conservación del derecho. (…)

 

Esto significa la aplicación de esa máxima fundamental en la jurisdicción constitucional: in dubio pro legislatore, que no es solo una exigencia de la técnica jurídica, sino también, y sobre todo, una consecuencia del principio democrático.

 

Así las cosas, afirmar que la presunción de constitucionalidad de las leyes hace aparecer a la declaración de inconstitucionalidad como ultima ratio, implica, en primer lugar, una confianza otorgada al legislador en la observancia y en la interpretación correcta de los principios de la Constitución; en segundo lugar, que una ley solo puede ser declarada inconstitucional cuando su contradicción con la carta magna sea tan evidente que no permita dejar lugar a la “duda razonable”; en tercer lugar, que cuando una disposición legal esté redactada en términos tan amplios como para que pueda derivar de ella una interpretación inconstitucional habrá que presumir que el legislador ha sobreentendido que la interpretación con la que habrá de aplicarse la ley es precisamente la que permita mantenerse dentro de los límites constitucionales.

 

(…) se ha dicho que ese favor legis se hace depender de la presunción de que el legislador actúa de conformidad con la Constitución, que contiene una serie de principios básicos que operan como correlacionantes del resto del ordenamiento jurídico. Hasta cierto punto, y sin hipérbole alguna, se podría sostener que la presunción de legitimidad de la respuesta social a través de la ley es muy fuerte, porque cuando el legislador se encuentra en la necesidad de elaborar una norma se considera que toma en cuenta los postulados inspiradores del conjunto normativo, realizando siempre su función dentro de los límites constitucionales y ajustando la ley a los parámetros establecidos por la Constitución. De ahí que, en el proceso de interpretación constitucional en cartas fundamentales estructuradas bajo el principio democrático, los intérpretes jurídicos de la Constitución deben presumir la buena fe y constitucionalidad de la ley, buscando evitar la eliminación o desmantelamiento del ordenamiento jurídico de textos que pudieran ser interpretados en algún sentido en congruencia con la carta magna.” (FIGUEROA MEJÍA, Giovanni Azael, La presunción de constitucionalidad de la ley como criterio jurisprudencial, 2013, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, páginas 238-242. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3455

/12.pdf) (énfasis suplido)

 

Como vemos, se parte de que la interpretación de la ley debe llevarse a cabo bajo la presunción de constitucionalidad, dada su génesis democrática. Y es ahí donde se impone y además cobra suma importancia tener presente el proceso de formación de la ley de que se trate y los elementos de juicio que arroja el estudio de la discusión legislativa que dio origen a su texto, todos ellos elementos que estimamos, en este caso, privilegian mantener la interpretación ya desarrollada en nuestro dictamen C-114-2021.

 

V.                CONCLUSIONES

1.      La solicitud de reconsideración de nuestros dictámenes no constituye una vía ordinaria para abrir una discusión sobre los criterios de carácter jurídico vertidos por esta Procuraduría, sino que está prevista únicamente para asuntos excepcionales en los que se encuentre comprometido el interés público, circunstancias que el jerarca debe acreditar de forma motivada al momento de plantear la gestión.

 

2.      Por ello, la reconsideración no constituye un recurso y no es una vía de impugnación, de manera que no abre procesalmente una instancia de revisión de nuestros criterios vinculantes. El planteamiento de argumentos legales para combatir, cuestionar o impugnar la tesis jurídica que ha sido desarrollada en un dictamen es propio de una vía recursiva, la cual no existe en este supuesto.

 

3.      El dictamen cuya reconsideración se solicitó no desconoce las importantes funciones y fines públicos que cumple el SINART en materia de educación, arte, cultura, patrimonio histórico y fomento de valores. Lo que se hizo fue interpretar –de conformidad con los mandatos de la propia Constitución Política- el correcto alcance de la norma consultada (artículo 19 inciso c) de la Ley 8346), justamente a fin de que pueda aplicarse correctamente y por ende cumplir su finalidad en pro del fortalecimiento económico de la institución.

 

4.      El SINART consultó expresamente cuál es la naturaleza jurídica de las universidades públicas y las municipalidades, de ahí que esta Procuraduría analizó cuidadosamente la naturaleza jurídica –y por ende el alcance y grado de autonomía- que ostentan tales instituciones, definición que está establecida y nace de la propia Constitución Política, y por ende jerárquicamente prevalece sobre cualquier ley ordinaria.

 

5.      Existe una diferencia entre los entes autónomos en general -creados por el legislador a la luz del artículo 188 de la Constitución Política- (autonomía de primer grado) y las universidades públicas y municipalidades (artículos 84 y 170 también de la Constitución Política). Esa diferencia de grado no nace de una interpretación ni una determinada lectura que haya hecho nuestro dictamen N° C-114-2021, sino que está establecida en la propia Carta Fundamental, la cual tiene que ser observada y respetada tanto por la ley como por cualquier operador jurídico.

 

6.      Por ello, la conclusión de nuestro dictamen C-114-2021 que explica por qué el citado inciso c) del artículo 19 de la Ley 8346 no puede aplicarse a las universidades públicas ni a las municipalidades no apareja distinguir donde la ley no lo hace, sino más bien constituye la forma de respetar y hacer prevalecer nuestro régimen constitucional, en respeto de la jerarquía de las fuentes del derecho.

 

7.      La interpretación del citado dictamen resulta alineada con las discusiones que recogen las actas legislativas (ratio legis), siendo más lógico pensar que la acepción de instituciones autónomas estaba pensada en el marco del artículo 188 de la Carta Fundamental.

 

8.      Además, esa interpretación acoge el principio de conservación del derecho, que va de la mano con el principio de conservación de la norma. Bajo esta óptica, es claro que el dictamen en cuestión se inclinó por una lectura que privilegia la interpretación armónica e integral de la norma, encontrándole un sentido lógico y correcto, lo cual se consigue entendiéndola concebida a la luz del artículo 188 constitucional, y a la vez sin invadir los preceptos contenidos en los numerales 84 y 170. Dicha interpretación conduce a su aplicación efectiva y práctica, sin roces de constitucionalidad.

 

9.      Por las razones expuestas, en ejercicio de nuestra facultad de revisión oficiosa de nuestros pronunciamientos, se confirma el criterio expuesto en el dictamen C-114-2021 de fecha 27 de abril del 2021.

 

            De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

PGR-C-178-2022

 

RECONSIDERACIÓN DE DICTÁMENES PGR. REQUISITOS. INTERÉS PÚBLICO. NO ES UNA VÍA RECURSIVA. ASUNTOS EXCEPCIONALES. INSTITUCIONES AUTÓNOMAS. AUTONOMÍA ACENTUADA CON ASIENTO CONSTITUCIONAL. UNIVERSIDADES Y MUNICIPALIDADES. INTEPRETACIÓN DE LAS NORMAS. MÉTODOS.

 

El SINART, S.A. nos solicitó la reconsideración del dictamen N° C-114-2021 del 27 de abril del 2021. Mediante nuestro dictamen PGR-C-178-2022 del 23 de agosto del 2022, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la gestión planteada, arribando a las siguientes conclusiones:

1.      La solicitud de reconsideración de nuestros dictámenes no constituye una vía ordinaria para abrir una discusión sobre los criterios de carácter jurídico vertidos por esta Procuraduría, sino que está prevista únicamente para asuntos excepcionales en los que se encuentre comprometido el interés público, circunstancias que el jerarca debe acreditar de forma motivada al momento de plantear la gestión.

 

2.      Por ello, la reconsideración no constituye un recurso y no es una vía de impugnación, de manera que no abre procesalmente una instancia de revisión de nuestros criterios vinculantes. El planteamiento de argumentos legales para combatir, cuestionar o impugnar la tesis jurídica que ha sido desarrollada en un dictamen es propio de una vía recursiva, la cual no existe en este supuesto.

 

3.      El dictamen cuya reconsideración se solicitó no desconoce las importantes funciones y fines públicos que cumple el SINART en materia de educación, arte, cultura, patrimonio histórico y fomento de valores. Lo que se hizo fue interpretar –de conformidad con los mandatos de la propia Constitución Política- el correcto alcance de la norma consultada (artículo 19 inciso c) de la Ley 8346), justamente a fin de que pueda aplicarse correctamente y por ende cumplir su finalidad en pro del fortalecimiento económico de la institución.

 

4.      El SINART consultó expresamente cuál es la naturaleza jurídica de las universidades públicas y las municipalidades, de ahí que esta Procuraduría analizó cuidadosamente la naturaleza jurídica –y por ende el alcance y grado de autonomía- que ostentan tales instituciones, definición que está establecida y nace de la propia Constitución Política, y por ende jerárquicamente prevalece sobre cualquier ley ordinaria.

 

5.      Existe una diferencia entre los entes autónomos en general -creados por el legislador a la luz del artículo 188 de la Constitución Política- (autonomía de primer grado) y las universidades públicas y municipalidades (artículos 84 y 170 también de la Constitución Política). Esa diferencia de grado no nace de una interpretación ni una determinada lectura que haya hecho nuestro dictamen N° C-114-2021, sino que está establecida en la propia Carta Fundamental, la cual tiene que ser observada y respetada tanto por la ley como por cualquier operador jurídico.

 

6.      Por ello, la conclusión de nuestro dictamen C-114-2021 que explica por qué el citado inciso c) del artículo 19 de la Ley 8346 no puede aplicarse a las universidades públicas ni a las municipalidades no apareja distinguir donde la ley no lo hace, sino más bien constituye la forma de respetar y hacer prevalecer nuestro régimen constitucional, en respeto de la jerarquía de las fuentes del derecho.

 

7.      La interpretación del citado dictamen resulta alineada con las discusiones que recogen las actas legislativas (ratio legis), siendo más lógico pensar que la acepción de instituciones autónomas estaba pensada en el marco del artículo 188 de la Carta Fundamental.

 

8.      Además, esa interpretación acoge el principio de conservación del derecho, que va de la mano con el principio de conservación de la norma. Bajo esta óptica, es claro que el dictamen en cuestión se inclinó por una lectura que privilegia la interpretación armónica e integral de la norma, encontrándole un sentido lógico y correcto, lo cual se consigue entendiéndola concebida a la luz del artículo 188 constitucional, y a la vez sin invadir los preceptos contenidos en los numerales 84 y 170. Dicha interpretación conduce a su aplicación efectiva y práctica, sin roces de constitucionalidad.

 

9.      Por las razones expuestas, en ejercicio de nuestra facultad de revisión oficiosa de nuestros pronunciamientos, se confirma el criterio expuesto en el dictamen C-114-2021 de fecha 27 de abril del 2021.