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Dictamen : 168 - del 11/08/2022
11 de agosto de 2022
PGR-C-168-2022
Msc.
Gerald Campos Valverde
Ministro
Ministerio de Justicia y Paz
Estimado señor:
Con la
aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República me refiero a
su oficio n.° MJP-DM-701-2022, fechado 22 de junio de 2022, y recibido en mi
oficina el pasado 26 de julio, en cuya virtud nos consulta a la luz del
Contrato de Préstamo n.°4871/OC-CR suscrito entre la República de Costa Rica y
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para financiar el Programa de
Seguridad Ciudadana y Prevención de Violencia y que fue aprobado por la
Asamblea Legislativa mediante la Ley n.°9968 del 16 de marzo de 2021, si el
mecanismo orgánico de ejecución y las reglas especiales de ejecución pueden ser
utilizados tanto para la ejecución de los fondos de dicho empréstito, como para
la de los recursos de las cooperaciones financieras internacionales no
reembolsables que se pudieran obtener, a partir de una visión integral de
ejecución del referido Programa de Seguridad Ciudadana y Prevención de
Violencia.
En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de
setiembre de 1982), se adjuntó el criterio AJ-2172-07-2022, del 18 de julio del
año en curso, de la Asesoría
Jurídica de ese Ministerio, en el que se refiere primero al principio de
legalidad que rige la actividad de la Administración Pública, para después
hacer una descripción general del aludido contrato de préstamo n.° 4871/OC-CR,
respecto a su objeto, monto, objetivo general y sus dos componentes de
Efectividad Policial y Prevención Social de la Violencia; luego a la condición
del Ministro de Justicia y Paz como Organismo Ejecutor del Programa, de cuyo seno
se establecerá una Unidad Coordinadora del Programa (UCP), de la que explica su
naturaleza, funciones y las condiciones que el empréstito y la ley de
aprobación le establecen a su operación, de lo que deduce que dicha “Unidad Ejecutora no solamente tiene
competencia en el uso y fiscalización de los desembolsos del dinero producto
del contrato préstamo, sino que sus esfuerzos también van encaminados en la
ejecución de las actividades y proyectos que se deban realizar en cada uno de
los Componentes establecidos, gozando por lo tanto de amplias facultades para
participar de manera activa en cada acción que se desarrolle en el Programa de
Seguridad Ciudadana y Prevención de Violencia”. Por último, a partir de lo
estipulado por el artículo 8 del Anexo al mencionado contrato, establece la
posibilidad del país para obtener financiamiento adicional mediante la
cooperación financiera internacional no reembolsable para el desarrollo del
Programa y que los recursos que se liberen del préstamo puedan ser utilizados para
otras obras de infraestructura relacionadas a los objetivos del Programa, en
cuyo caso, sostiene que se establecen una serie de limitantes a la
implementación de ambas fuentes de financiamiento: i) los recursos no
reembolsables se deberán utilizar exclusivamente para los fines y actividades
establecidas en los Componentes I y II; ii) los recursos liberados del
empréstito para infraestructura deberán estar a su vez relacionados a los
objetivos del Programa y estas obras deberán contar con el visto bueno del BID;
y iii) se deberán cumplir con los indicadores dispuestos para cada Componente.
Señala, asimismo, que ante “la carencia
normativa” de la existencia de dos Programas para el mismo fin que sean
ejecutados por instancias distintas según sus fuentes de financiamiento, el
Organismo Ejecutor del Programa es el órgano facultado para administrar y
ejecutar los recursos del crédito y los provenientes de la cooperación
financiera internacional en las mismas condiciones que establece la Ley
n.°9968, habida cuenta que su labor no se limita a la administración
financiera, al tener que llevar a cabo las contrataciones administrativas
necesarias para desarrollar las obras de infraestructura y de ejecutar cada
objetivo y fin de sendos Componentes, según lo apuntó antes. Y, concluye con lo
siguiente: “Con base en las distintas
competencias otorgadas a la Unidad Ejecutora del Programa en la Ley N°9968 el (sic) Contrato de Préstamo N°4871/OC-CR, le
corresponde a dicha Unidad ser la instancia ejecutora de los recursos de las
cooperaciones financieras internacionales no reembolsables que se puedan
obtener para el desarrollo del Programa de Seguridad Ciudadana y Prevención de
la Violencia, mediante la implementación de las reglas y condiciones otorgadas
en el contrato de préstamo, para lo cual deberá contarse con el visto bueno del
Banco, quien deberá determinar si se cumple con las condiciones necesarias por
tal entidad bancaria para disponer de esos recursos no reembolsables, según lo
establecido en el numeral ocho del documento Anexo a la ley de cita.”
A.
ACERCA DEL
CONTRATO DEL PRÉSTAMO PARA FINANCIAR EL PROGRAMA DE SEGURIDAD CIUDADANA Y
PREVENCIÓN DE VIOLENCIA APROBADO POR LEY 9968 Y EL RÉGIMEN DISPUESTO PARA LA
EJECUCIÓN DE SUS RECURSOS: POSIBILIDAD DE USARLO EN FONDOS NO REEMBOLSABLES
Como lo
acabamos de indicar, el punto consultado es si el régimen de ejecución
estipulado en el contrato de préstamo n.°4871/OC-CR –aprobado por la Ley
n.°9968– para la disposición de los recursos de dicho crédito, incluida la
estructura administrativa prevista a la que se le encarga ese cometido, puede
ser empleada en los fondos que se pudieran llegar a obtener de donaciones o
ayudas financieras internacionales no reembolsables dirigidos también a cumplir
con los objetivos del Programa de Seguridad Ciudadana y Prevención de Violencia
(al que también nos referiremos en adelante como el Programa).
A esos efectos,
conviene repasar antes los elementos principales de dicho empréstito para así
tener una mejor comprensión de sus alcances. Según se ha venido indicando,
nuestro país suscribió un contrato de préstamo con el BID por un monto de cien
millones de dólares ($100.000.000,00) por un plazo de amortización de 25 años
–cláusulas 2.01 y 2.05 de las Estipulaciones especiales– para contribuir a la financiación
y ejecución del citado Programa de Seguridad Ciudadana y Prevención de
Violencia.
Concretamente,
con arreglo al artículo 1.01 del Anexo Único del Contrato de crédito y el
artículo 2 de la Ley aprobatoria n.°9968, el objetivo general del Programa es
contribuir a la disminución de los homicidios y asaltos en el territorio
nacional, mientras que sus objetivos específicos son “mejorar la efectividad policial para prevenir el delito en los
distritos priorizados” y “reducir los
comportamientos delictivos de adolescentes y jóvenes vulnerables a la
violencia, en distritos con desventajas concentradas”.
De acuerdo con
la descripción que del aludido Programa se hace en el apartado II del Anexo
Único, comprende dos componentes: 1. Efectividad Policial y 2. Prevención
Social de la Violencia. El primer componente (equivalente a un 63% de los recursos del préstamo) es
descrito así por el punto 2.02 del documento bajo estudio: “busca prevenir el delito (homicidios y asaltos) en los distritos
priorizados. Para ello, se financiará: (i) desarrollos informáticos que
permitan la interoperabilidad del Sistema de Plataforma Tecnológica de la
Fuerza Pública (DATAPOL) con otras plataformas policiales; (ii) el desarrollo
de la capacidad de georreferenciación de los delitos, en línea de DATAPOL,
incluyendo dispositivos móviles para el registro de los hechos delictivos,
preparación de los partes de incidentes entre otras aplicaciones; (iii) la
actualización técnica del personal policial[1]
en técnicas de análisis criminal, monitoreo de dinámicas delictivas y en
estrategias para mejorar la legitimidad policial y el trato con personas en situación
de vulnerabilidad (incluyendo el enfoque de género, diversidad e inclusión),
estableciendo actividades específicas para involucramiento y comunicación con
ciudadanos y gobiernos municipales; (iv) asistencia técnica y capacitación para
la implementación de estrategias policiales basadas en evidencia (EPBE), bajo
un enfoque preventivo, incluyendo la metodología de policía orientada a la
resolución de problemas (POP), seguridad comunitaria y el patrullaje preventivo
en áreas de alta concentración delictiva (HSP) en los 40 distritos con mayor
afectación por homicidios y asaltos, incluyéndose además su evaluación de
impacto; (v) el diseño, construcción, dotación de equipamiento tecnológico,
supervisión y mantenimiento de la infraestructura de delegaciones policiales
durante el plazo de desembolsos del Programa, donde se apoyará el
fortalecimiento de la policía comunitaria (seguridad comunitaria)[2];
y (vi) la optimización de los procesos de recepción y manejo de quejas,
incluyendo el desarrollo un sistema unificado de información que permita
agilizar la gestión de quejas ciudadanas y asuntos disciplinarios de la Fuerza
Pública”.
Mientras que el
segundo componente relativo a la Prevención Social de la Violencia (equivalente
a un 32.5% de los recursos del préstamo),
el apartado 2.03 lo detalla en los siguientes términos: “busca reducir los comportamientos delictivos de niños, niñas y
adolescentes vulnerables a la violencia en distritos con desventajas
concentradas, fortaleciendo los servicios de atención a esta población en
distritos priorizados[3].
Para ello se financiará: (i) la actualización y fortalecimiento del modelo de
prevención de los Centros Cívicos por la Paz (CCP) y de la modalidad de CCP Sin
Paredes, incluyendo la introducción de intervenciones basadas en evidencia como
actividades recreativas, formativas[4],
y preventivas[5],
con especial atención a la prevención de la violencia contra la mujer, mediante
la impartición de actividades de fomento de masculinidades positivas; (ii) la
actualización y fortalecimiento del modelo de gestión para la red de los CCP,
que contemple la homologación de sus marcos normativos y planes de operación,
su estructura organizacional, los protocolos de formación de los facilitadores
y de colaboración interinstitucional, estándares de servicio, indicadores de
desempeño, y evaluación, y propuesta del establecimiento de mecanismos con
instituciones de gobierno, municipios, comunidades y sector privado para
apuntalar la sostenibilidad de la red de CCP; (iii) dinamización comunitaria y
capacitación en temas específicos (incluyendo un enfoque de violencia basada en
género y trabajo con las masculinidades, inclusión y diversidad); (iv)
desarrollo de acciones de comunicación y difusión de las actividades de los
CCP; (v) fortalecimiento e implementación del sistema de información para la
gestión de la red de CCP; (vi) el diseño, construcción, supervisión,
equipamiento y mantenimiento de ocho CCP[6]
durante el plazo de desembolsos del Programa; y (vii) el diseño e
implementación de una evaluación de impacto de las actividades de los CCP”.
Por fin, el
punto 2.04 del Anexo Único estipula que los restantes recursos del empréstito
(equivalente a un 4,5% de los
recursos del préstamo) servirán también para financiar los costos relacionados
a las actividades de gestión y administración del Programa (incluye monitoreo,
evaluación y auditoria) y del Plan de Gestión Ambiental y Social (PGAS), así
como labores de comunicación, sensibilización y diseminación de los objetivos,
actividades y logros del referido Programa.
La cláusula
3.02, inciso (i), de las Estipulaciones Especiales, señala que los recursos del
empréstito únicamente podrán ser utilizados para pagar gastos que sean
necesarios para el Programa y estén en concordancia con sus objetivos.
Ya en lo
referente al extremo que resulta de interés para la presente consulta,
concerniente al régimen de ejecución del contrato de préstamo y la estructura
organizacional prevista con ese fin, distintas disposiciones afirman el papel
del Ministerio de Justicia y Paz como
Organismo Ejecutor del Programa (ver las cláusulas 3.01, letra a) y 4.01 de las
Estipulaciones Especiales y 4.01 del Anexo Único), que tendrá adscrito un
órgano en grado de desconcentración máxima denominado Unidad Coordinadora del
Programa (UCP), responsable de la ejecución del proyecto y de la utilización de
los recursos del préstamo, para lo que se le otorga personalidad jurídica
instrumental (ver inciso 56 del artículo 2.01 relativo a las definiciones de
las Normas Generales del Contrato y punto 4.03 del Anexo Único). La Ley
aprobatoria del empréstito en su artículo 4 habla también de Unidad Ejecutora
del Programa (UEP).
En el apartado
IV del Anexo Único, se contempla a su vez la conformación de un Comité de
Dirección, integrado por altas autoridades del Ministerio de Justicia y Paz y
del Ministerio de Seguridad Pública, nombradas por los titulares de ambas
carteras, con el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos del Programa
y al que se le encomienda la responsabilidad de emitir orientaciones y velar
por el cumplimiento de sus objetivos estratégicos. Asimismo, le corresponde
facilitar la coordinación entre esos dos ministerios como principales
instituciones participantes del Programa.
Por su parte,
la UCP tendrá la responsabilidad de suscribir los contratos, gestionar y
autorizar los pagos con fondos del préstamo y llevar el diálogo y comunicación
con el BID. El mismo documento indica que estará conformada por una
Coordinación General, una gerencia técnica para las actividades relacionadas
con la Fuerza Pública, otra para las actividades relacionadas con los CCP y
otra para infraestructura (de ambos componentes). Los integrantes de la UCP
serán funcionarios nombrados por los respectivos ministerios, con base en
perfiles acordados con el BID y tendrán dedicación exclusiva al Programa. La Coordinación General deberá actuar además como
secretario del citado Comité de Dirección para hacer cumplir sus disposiciones.
El punto 4.03
del Anexo Único puntualiza que las responsabilidades del Organismo Ejecutor,
por medio de la UCP, serán las siguientes: “(i)
la administración de los recursos del Préstamo y de los aspectos fiduciarios
(adquisiciones y financieros); (ii) la planificación de la ejecución del
Programa, incluyendo la aprobación del Plan de Ejecución Plurianual, de los
planes financieros y del monitoreo y actualización del Plan de Adquisiciones
(PA); (iii) la coordinación y supervisión de los procesos de las
contrataciones; (iv) la supervisión y monitoreo del avance de ejecución; (v) la
aprobación de los estados financieros y solicitudes de desembolso; (vi) la
aprobación de las evaluaciones del Programa; y (vii) la rendición de cuentas
sobre el avance en la ejecución y consecución de los objetivos ante el Comité
de Dirección y el Banco, entre otras funciones que se detallarán en el MOP”.
A tales efectos, el punto siguiente, autoriza al Organismo Ejecutor a buscar el
apoyo en un gestor para distintas tareas, como, por ejemplo, la gestión
socioambiental y para completar la tramitación y obtención de las
autorizaciones ambientales necesarias para la licitación y ejecución de las
obras, por medio de la suscripción de un contrato de gestión para apoyar a la
UCP en la gestión técnica, administrativa y fiduciaria del Programa, con el
previo acuerdo del BID.
Siendo la Ley
aprobatoria n.°9968 la que termina de definir el marco normativo por el que se
tiene regir la ejecución del empréstito y la operación de la UCP/UEP, de la que
interesa transcribir los siguientes preceptos:
“ARTÍCULO
3- Estructura organizacional para la ejecución del Programa de Seguridad
Ciudadana y Prevención de la Violencia
El
prestatario llevará a cabo el Programa bajo la gestión del Ministerio de
Justicia y Paz, por medio de la Unidad Coordinadora del Programa (UCP).
Aquellas
actividades que se ejecuten con la participación de otros entes públicos serán
gestionadas según los lineamientos establecidos en el Manual Operativo del
Programa” (el subrayado no es del original).
“ARTÍCULO
4- Creación de la Unidad Ejecutora
del Programa
Se
crea la Unidad Ejecutora del Programa (UEP) como un órgano de desconcentración
máxima adscrito al Ministerio de Justicia y Paz, con personalidad jurídica
instrumental para la realización de las funciones establecidas en el Contrato
de Préstamo N° 4871/OC-CR y sus anexos que se aprueban mediante esta ley.
Para
la ejecución e implementación del Programa se crearán cuatro plazas: una
coordinación general, quien ostentará la mayor jerarquía administrativa
y ejercerá las funciones ejecutivas de dicha Unidad, una Gerencia de
Infraestructura, una Gerencia del Componente de Efectividad Policial y una
Gerencia del Componente de Centros Cívicos.
Se
autoriza a los ministerios de Justicia y Paz y de Seguridad Pública a proveer del
personal profesional con que cuente y posea la idoneidad para ocupar las plazas
descritas. En caso de que se demuestre
que las instituciones no cuentan con el personal idóneo para ocupar estos
cargos, se podrán realizar las contrataciones necesarias para ocupar dichas
plazas. Los costos de las plazas estarán
cubiertos con recursos propios del préstamo y tendrán vigencia desde la
aprobación de la presente ley hasta que finalice su ejecución.
Ambos
ministerios quedan autorizados, asimismo, para destacar personal de su planilla
regular, de manera exclusiva, en labores de apoyo para la ejecución del
programa” (el subrayado no es del original).
“ARTÍCULO
5- Administración de los recursos y rendición de cuentas
Los
recursos provenientes del contrato de préstamo serán depositados en la
cuenta designada por la Tesorería Nacional, en cumplimiento con el
principio de caja única.
La
Tesorería Nacional procederá a acreditar, de conformidad con los
procedimientos establecidos, los desembolsos solicitados a favor de la UCP
conforme a las disposiciones del contrato de préstamo para la realización de
las actividades del Proyecto aprobado por esta ley; al efecto, la UCP
deberá atender la normativa establecida para el uso eficiente de los recursos.
Los
informes a que se hace referencia en los incisos c) y d) de la cláusula 5.01
del contrato de préstamo autorizado mediante la presente ley deberán ser
enviados a la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico de la
Asamblea Legislativa, a más tardar siete días hábiles luego de su formal
entrega, con copia a la Contraloría General de la República.
El
financiamiento autorizado mediante la presente ley no podrá ser utilizado en
la creación de plazas con cargo a los presupuestos públicos” (el subrayado
no es del original).
Como es usual
en este tipo de instrumentos de financiamiento público externo, se suele
acordar la constitución ad hoc de una
oficina comúnmente denominada como Unidad Ejecutora a la que se le encomienda
la ejecución de los recursos del empréstito para el cumplimiento de los
objetivos de desarrollo a que están vinculados, previamente acordados con el
respectivo organismo de crédito internacional y por lo general, se le ubica
dentro de la estructura de una institución pública que actúa en nombre del Estado
prestatario como responsable frente a la referida entidad financiera
internacional.
En la especie,
pudimos constatar del repaso al clausulado del contrato n.°4871/OC-CR, que esa
Unidad Ejecutora es la UEP y está concebida como un órgano de desconcentración
máxima del Ministerio de Justicia y Paz dotado de personalidad jurídica
instrumental. A su vez, esta cartera asume el rol de Organismo Ejecutor del
Programa frente al BID.
Con esta Unidad
Ejecutora se busca conformar un equipo de trabajo técnicamente especializado
para llevar a cabo las singulares tareas que entraña la ejecución del proyecto
asociado al contrato de préstamo dentro de un cronograma preestablecido. Es
normal también que, pese a formar parte de una determinada dependencia pública,
se le otorgue personalidad jurídica instrumental con el fin de que pueda llevar
a cabo su labor de una forma más ágil y eficiente, particularmente, en el
manejo y gestión de los fondos del préstamo y la suscripción de contratos.
Otro rasgo que
es posible establecer en torno a esta figura y se halla presente en el
empréstito bajo estudio, es que –como así lo avaló la Sala Constitucional en el
voto n.°1027-90 de las 17:30 horas del 29 de agosto de 1990– perfectamente, en
la ley aprobatoria se pueden adoptar normas que faciliten la ejecución del
empréstito, como el establecimiento de un régimen de contratación pública
especial o de exenciones fiscales en la formalización e inscripción de
documentos o bien, respecto a las
adquisiciones de bienes y servicios relacionados con el proyecto, según lo
podemos observar en los artículos 6 y 7 de la Ley n.°9968, sin que esa
flexibilización del Derecho nacional suponga o vaya en demérito de la tutela de
valores jurídicos de suma relevancia como la protección al medioambiente o el
deber de probidad.
A la luz de lo
expuesto, procedemos a referirnos a la disposición que genera la duda del señor
Ministro, consistente en el artículo 8 de la Ley aprobatoria n.°9968 de repetida
cita y que transcribimos a continuación:
“ARTÍCULO 8- Otras
fuentes de financiamiento
En caso de que el Poder Ejecutivo logre concretar financiamiento
adicional para el Programa de Seguridad Ciudadana y Prevención de la
Violencia, proveniente de cooperación financiera internacional no
reembolsable, los recursos que se liberen del endeudamiento del Contrato de
Préstamo N.° 4871 /OC-CR podrán destinarse, previo acuerdo con el banco, a
otras actividades de infraestructura consistentes con los objetivos del
referido Programa y cumpliendo los indicadores dispuestos para estos fines en
cada componente” (el subrayado no es del original).
Del texto legal
transcrito se desprende la posibilidad para el Poder Ejecutivo de obtener recursos adicionales en la forma
de donaciones o cooperación financiera internacional no reembolsable destinados
igualmente a sufragar los componentes del Programa de Seguridad Ciudadana y
Prevención de Violencia. Los que servirían a su vez para liberar fondos del
endeudamiento proveniente del préstamo n.°4871/OC-CR y por esa vía
redireccionarlos a otras actividades de infraestructura consistentes con los
objetivos del mismo programa, siempre que se cuente con el acuerdo previo del
BID.
Una previsión
esta del artículo 8 que, por lo demás, es perfectamente comprensible tomando en
cuenta que las necesidades del país en materia de seguridad y prevención son
muchas y los recursos suelen ser insuficientes, por más que el monto del
crédito sea importante.
La duda que se
presenta, entonces, es si esos recursos complementarios al crédito, originados
en cooperación financiera internacional no reembolsable, pueden ser canalizados
para el cumplimiento de los objetivos del Programa y sus componentes valiéndose
de la misma estructura orgánica y de las reglas especiales de ejecución
estipuladas en el contrato de préstamo n.°4871/OC-CR y su ley aprobatoria. Es
decir, que sea la misma UCP/UEP la que maneje y ejecute estos fondos no
reembolsables de la misma forma a cómo debe gestionar los recursos del empréstito.
Para lo que
importa recordar fundamentalmente que, con arreglo al citado artículo 8, estos
recursos no reembolsables, de llegar a concretarse, vendrían a servir al mismo
cometido: el financiamiento del Programa de Seguridad Ciudadana y Prevención de
Violencia. Solo así se explica que su uso propicie la liberación de fondos del
préstamo para poder ser empleados en actividades de infraestructura que se
correspondan con los objetivos del Programa.
Y es a la
UCP/UEP a la que se le encomienda la ejecución e implementación del Programa
(artículo 4 de la Ley n.°9968), por lo que va de suyo, que sea este órgano el
que administre los recursos no reembolsables siguiendo las mismas reglas de
ejecución del empréstito para cumplir con esas tareas que le permitirían
alcanzar los cometidos de dicho Programa.
En ese sentido,
no hay que pasar por alto que el manejo de los recursos por parte de la UCP/UEP
tiene un carácter instrumental frente a lo que es realmente su labor
sustantiva, de conformidad con el contrato de préstamo y la misma Ley
aprobatoria, consistente en materializar o llevar a cabo los objetivos del
Programa y sus componentes. Con lo que habría que entender que esa sola
atribución justifica que se pueda utilizar el mismo régimen de ejecución dispuesto
para los fondos del empréstito respecto a todo recurso adicional –en el
supuesto del citado artículo 8, fruto de una donación internacional– que se
emplee con ese propósito.
En definitiva,
de la condición de la UCP/UEP como responsable en última instancia de la
ejecución del Proyecto, se desprende válidamente que asuma la gestión de todo
recurso dirigido a financiarlo, incluidos los que tengan su fuente en la
cooperación financiera internacional no reembolsable.
Por lo demás,
esta interpretación resulta acorde con los principios de rango constitucional
de razonabilidad, eficacia y eficiencia y con las reglas elementales de lógica
y conveniencia (artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración
Pública, n.°6227, del 2 de mayo de 1978), pues no tendría sentido que no se
aproveche la idoneidad técnica de la UCP/UEP, como la visión de conjunto que
tiene de todo el proyecto, ni todo el sistema diseñado para ejecutar los
recursos dirigidos a cumplir con los objetivos y componentes del Programa de una
forma ágil y eficaz respecto a unos fondos que buscan satisfacer el mismo
cometido, solo porque estos tengan un origen distinto.
Cuestión
distinta es si como parte de las condiciones de la ayuda financiera
internacional, se estipule que los recursos deberán ser gestionados por una
Unidad Ejecutora distinta a la UCP/UEP, aun cuando vayan dirigidos al
financiamiento del Programa de Seguridad Ciudadana y Prevención de Violencia.
Si bien el
apartado 56 del artículo 2.01 de las Normas Generales prevé la existencia de
más de un organismo ejecutor, al que denomina co-ejecutor, el Ministerio de
Justicia y Paz, como Organismo Ejecutor del Programa y responsable último “de asegurar el cumplimiento de los
objetivos del Programa” (punto 4.01 del Anexo Único), tendrá que sopesar la
conveniencia de que el Estado costarricense acepte una donación en esos
términos si ello pudiera comprometer el desarrollo normal del contrato de
préstamo suscrito con el BID y que los componentes que comprende el proyecto
puedan ser alcanzados.
B. CONCLUSIÓN
De conformidad con las consideraciones anteriores, es
criterio de la Procuraduría General de República que:
1.
El contrato de préstamo n.°4871/OC-CR que busca
financiar la consecución de los objetivos y componentes del Programa de Seguridad
Ciudadana y Prevención de Violencia y la Ley n.°9968 que lo aprobó, establecen
un régimen de ejecución especial de sus recursos a cargo de una Unidad
Coordinadora del Programa (UCP) o Unidad Ejecutora del Programa (UEP).
2.
Esta UCP/UEP tiene la naturaleza de órgano en grado
de desconcentración máxima del Ministerio de Justicia y Paz y es responsable de
la ejecución del proyecto y de la utilización de los recursos del préstamo para
lo que cuenta con personalidad jurídica instrumental.
3.
El artículo 8 de la Ley n.°9968 abre la posibilidad
para que el Poder Ejecutivo puede obtener fondos adicionales en la forma de
cooperación financiera internacional no reembolsable destinados igualmente a
sufragar el cumplimiento del Programa y con ello liberar recursos del
empréstito para poder usarlos en otras actividades de infraestructura
consistentes con sus objetivos, previo acuerdo con el BID.
4.
Resulta razonable y conveniente que esos fondos no
reembolsables sean utilizados empleando las reglas de ejecución del empréstito
y que sea la misma UCP/UEP la que los administre, no solo para sacar ventaja de
la idoneidad técnica de dicha unidad y del conocimiento integral que tiene del
proyecto, sino también y fundamentalmente porque tiene a su cargo la
materialización de los componentes que comprende el Programa, con lo que todo
recurso adicional que se obtenga para financiarlo debería ser canalizado a
través de esa oficina.
Atentamente,
Alonso Arnesto Moya
Procurador
AAM/hsc
[1] Las actividades de asistencia técnica se realizarán con el involucramiento de la Academia de la Policía con el fin de asegurar la transmisión integral de las nuevas metodologías.
[2] Se contemplarán actividades específicas de fortalecimiento de la seguridad comunitaria. Esta inversión incluye la posibilidad de financiar la adquisición de terrenos para incrementar la presencia policial mediante delegaciones policiales en los cuatro distritos centrales de San José, en caso de ser necesario y previa no objeción del Banco.
[3] Las actividades de este componente están contempladas en ocho distritos urbanos con indicadores asociados a violencia y desventaja social que superen el promedio nacional.
[4] Se contemplan actividades que abordan factores de protección en niños, niñas y adolescentes, mediante el desarrollo de habilidades socioemocionales.
[5] Estas pueden incluir, entre otras: (i) resolución de conflictos; y (ii) permanencia escolar que contempla la impartición de las actividades de la Unidad para la Permanencia, Reincorporación y Éxito Educativo (UPRE).
[6] Se financiará además el techado de superficies deportivas de los CCP de Santa Cruz y Garabito.
PGR-C-168-2022
MINISTERIO DE JUSTICIA Y PAZ. BANCO INTERAMERICANO DE
DESARROLLO (BID). PROGRAMA DE SEGURIDAD CIUDADANA Y PREVENCIÓN DE VIOLENCIA.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS Y COMPONENTES. CONTRATO DE PRÉSTAMO EXTERNO. UNIDAD COORDINADORA DEL PROGRAMA
(UCP). UNIDAD EJECUTORA DEL PROGRAMA (UEP). NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS.
EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL CRÉDITO. EMPRÉSTITO. RECURSOS DE COOPERACIÓN
FINANCIERA INTERNACIONAL NO REEMBOLSABLE.
Por oficio
MJP-DM-701-2022, recibido el 26 de julio de 2022, el Ministro de
Justicia y Paz consultó a la luz del Contrato de Préstamo n.°4871/OC-CR suscrito
entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
para financiar el Programa de Seguridad Ciudadana y Prevención de Violencia y
que fue aprobado por la Asamblea Legislativa mediante la Ley n.°9968 del 16 de
marzo de 2021, si el mecanismo orgánico de ejecución y las reglas especiales de
ejecución pueden ser utilizados tanto para la ejecución de los fondos de dicho
empréstito, como para la de los recursos de las cooperaciones financieras
internacionales no reembolsables que se pudieran obtener, a partir de una
visión integral de ejecución del referido Programa de Seguridad Ciudadana y
Prevención de Violencia.
El procurador Alonso Arnesto
Moya, mediante el dictamen PGR-C-168-2022, del 11 de agosto de 2022, dio
respuesta en los siguientes términos:
1.
El contrato de préstamo n.°4871/OC-CR que busca
financiar la consecución de los objetivos y componentes del Programa de
Seguridad Ciudadana y Prevención de Violencia y la Ley n.°9968 que lo aprobó,
establecen un régimen de ejecución especial de sus recursos a cargo de una
Unidad Coordinadora del Programa (UCP) o Unidad Ejecutora del Programa (UEP).
2.
Esta UCP/UEP tiene la naturaleza de órgano en grado
de desconcentración máxima del Ministerio de Justicia y Paz y es responsable de
la ejecución del proyecto y de la utilización de los recursos del préstamo para
lo que cuenta con personalidad jurídica instrumental.
3.
El artículo 8 de la Ley n.°9968 abre la posibilidad
para que el Poder Ejecutivo puede obtener fondos adicionales en la forma de
cooperación financiera internacional no reembolsable destinados igualmente a
sufragar el cumplimiento del Programa y con ello liberar recursos del
empréstito para poder usarlos en otras actividades de infraestructura
consistentes con sus objetivos, previo acuerdo con el BID.
4.
Resulta razonable y conveniente que esos fondos no
reembolsables sean utilizados empleando las reglas de ejecución del empréstito
y que sea la misma UCP/UEP la que los administre, no solo para sacar ventaja de
la idoneidad técnica de dicha unidad y del conocimiento integral que tiene del
proyecto, sino también y fundamentalmente porque tiene a su cargo la materialización
de los componentes que comprende el Programa, con lo que todo recurso adicional
que se obtenga para financiarlo debería ser canalizado a través de esa
oficina.