Dictamen : 167 - del 11/08/2022

11 de agosto, 2022

PGR-C-167-2022

 

Señor

Rodrigo Chaves Robles

Presidente de la República

Presidencia de la República

 

Estimado señor Presidente:

 

Me refiero a su atento oficio N. DP-0038-2022 de 27 de julio del presente año, recibido el 29 de ese mes, mediante el cual consulta sobre la posibilidad de delegar su firma en otros funcionarios.

 

En concreto, se consulta lo siguiente:

 

“¿En cuáles actos administrativos en los que firma el suscrito, en conjunto con el Ministro de ramo constituyéndonos como Poder Ejecutivo, es posible delegar la firma, de conformidad con lo dispuesto en los artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública? Esto, considerando que dicha delegación implica solo la materialidad del acto de firma y no así la transferencia del ejercicio de la competencia.

 

¿Es jurídicamente procedente que, en aquellos actos en los cuales, exista una ley que disponga que el poder ejecutivo debe resolver el otorgamiento de un derecho, por ejemplo, pensiones, régimen de zona franca, pago de extremos laborales, entre otros, pueda delegarse la firma del Presidente de la República y la del Ministro del ramo?

 

- ¿En quiénes podría delegarse la firma del Presidente de la República considerando los supuestos de las dos consultas anteriores?”.

 

Consulta que plantea por cuanto al recabar el criterio de la Asesoría Jurídica de la Presidencia de la República, en oficio número MP-DMP-AJ-CJ- 2022-0007 de 24 de junio anterior, esta concluyó lo siguiente:

 

"(...) la delegación de firma de actos administrativos que debe firmar el señor Presidente cuando conforma el Poder Ejecutivo es improcedente y los que debe firmar en su condición de Presidente por el carácter de su investidura, dado que son competencias esenciales del órgano que le dan nombre o que justifican su existencia, también lo es por cuanto vulneraría el principio de legalidad establecida en el ordenamiento jurídico costarricense (...)".

 

Criterio que usted manifiesta no compartir porque “pareciera hacerse un análisis en torno a las competencias que se acuñan en mi investidura como Presidente de la República —las cuales son indelegables—, empero, a mi entender, con delegar mi firma para un acto administrativo en específico o, en general, para actos repetitivos de una misma naturaleza, de acuerdo con el citado artículo 92 de la Ley General de Administración Pública, no se estarían delegando dichas competencias, la responsabilidad de dichos actos, ni, mucho menos, mi investidura como Presidente de la República, sino meramente la firma, lo cual no contraviene el principio de legalidad como señala dicha asesoría”.

 

En acatamiento a lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N. 6815 de 27 de septiembre de 1982, adjunta Ud. el citado criterio legal, que responde a la solicitud de “análisis de los actos administrativos en los cuales el señor Presidente de la República pueda delegar la firma, y la preparación del proyecto de resolución administrativa para delegar dichos actos”.

 

A partir de lo dispuesto tanto en la Constitución Política como en la Ley General de la Administración Pública, señala la Asesoría Jurídica que tanto el Presidente de la República como el Poder Ejecutivo integrado por el señor Presidente y el Ministro del ramo tienen competencias esenciales, atribuidas al señor Presidente como al Ministro del ramo en razón de su nombramiento y en forma exclusiva. Constata la Asesoría que existe una diferencia entre la delegación de competencia y la delegación de firma, agregándose que en esta última no se produce una transferencia de competencias, por lo que el delegante sigue siendo responsable por lo actuado.  Se añade que cuando la delegación de firma es para uno o varios tipos de actos, el acuerdo debe ser publicado. No obstante la diferenciación que se sostiene, la Asesoría agrega que tanto el Departamento de Leyes y Decretos como esa Asesoría Jurídica han emitido criterios contrarios a la delegación de competencias y de firmas propias del Poder Ejecutivo en un funcionario como el ministro del ramo. En ese sentido, el criterio de esos órganos es que la firma de los actos en que se expresa la competencia atribuida por el artículo 140 de la Constitución Política no puede ser delegada, porque el artículo 146 de dicha Constitución exige para la validez de decretos, acuerdos, resoluciones la firma del Presidente de la República y del Ministro del Ramo. Criterio que fundan en el dictamen C-171-1995 de esta Procuraduría, que constituye jurisprudencia administrativa, así como del dictamen C-174-2019 del 20 de junio del 2019, que hace referencia a los dictámenes C-207-2000 del 10 de setiembre del 2000,y C-121-2007, del 18 de abril del 2007, que lo reitera. Concluye afirmando que: la delegación de firma de actos administrativos que debe firmar el señor Presidente de la República cuando conforma el Poder Ejecutivo es improcedente y los que debe firmar en su condición de Presidente por el carácter de su investidura, dado que son competencias esenciales del órgano que le dan nombre o que justifican su existencia, también lo es por cuanto vulneraría

 

el principio de legalidad; que debe ponderarse si las resoluciones, órdenes y demás actos que deben suscribir conjuntamente el Ministro del Ramo y el señor Presidente, califican dentro de los actos a suscribir como Poder Ejecutivo, por cuanto pueden existir actos administrativos de competencia exclusiva del Ministro del ramo, que muchas veces por costumbre administrativa se han remitido a la Presidencia de la República, para la firma conjunta con el señor Presidente, de tal forma que hay que examinar la competencia en razón de la materia, artículos 59 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, para determinar si efectivamente se requiere la firma del Sr. Presidente conformando el Poder Ejecutivo, filtro que ha realizado el Departamento de Leyes y Decreto. Indica la Asesoría Jurídica que el señor Presidente de la República puede valorar si solicita a la Procuraduría General de la República reconsiderar los pronunciamientos citados o si considera la reforma a la Constitución Política o la interpretación auténtica del artículo 146 constitucional y de la Ley General de la Administración Pública, para que así pueda existir la legalidad de la delegación. En cuanto al artículo 92 de esta ley, se podrá valorar cada caso en concreto, si puede proceder a la "delegación de firma" por parte del señor Presidente de la República.

 

La delegación de firma de actos administrativos no implica un cambio en el orden de las competencias (I). Se sigue de lo anterior que la delegación de firma respecto de los actos que ejercitan la competencia administrativa dispuesta en el artículo 140 de la Constitución no violenta el principio de indelegabilidad de las funciones, dispuesto en el artículo 9 del Texto Fundamental. Afirmación que es igualmente válida respecto de la delegación de firma de los actos administrativos que ejercitan la competencia  atribuida por ley al Poder Ejecutivo (II). En la medida en que delegar la firma involucra una decisión personal fundada en la confianza, corresponde al delegante seleccionar la persona delegada para firmar en su nombre (III).

 

 

I-. LA DELEGACION DE FIRMAS NO CONSTITUYE UNA FORMA DE DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS

 

Al consultar el señor Presidente, manifiesta que en su criterio la delegación de firma de los actos que le compete emitir conforme lo dispuesto en el artículo 140 constitucional o bien, por leyes que atribuyen competencias al Poder Ejecutivo, es posible porque la delegación de firma no implica una delegación de competencias que le corresponden por la idoneidad misma del cargo.

 

Lo que obliga a diferenciar entre la delegación de competencia y la llamada delegación de firma.

 

 

 

A-     LA DELEGACION: UN CAMBIO EN EL EJERCICIO DE LA COMPETENCIA

Conforme el principio de legalidad, los entes públicos y los órganos administrativos requieren habilitación legal para actuar. De este modo, su acción está determinada por el principio de competencia, la cual puede estar sujeta a cambios. Precisamente porque la competencia es un poder-deber, ese cambio es reglado por el ordenamiento, de manera que sólo puede operar en los casos expresamente señalados por el legislador.

 

Entre los cambios interorgánicos de la competencia que el ordenamiento autoriza se encuentra la delegación.

 

En efecto, la delegación es una de las formas de cambio de competencia autorizada por el ordenamiento jurídico al interno de un mismo ente u órgano.

Así, se define la delegación como un cambio de competencia, de acuerdo con el cual el superior puede transferir el ejercicio de sus funciones en el inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza (artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública). Empero, la ley puede autorizar una delegación no jerárquica o en diverso grado. Dispone el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública:

 

“Artículo 89.-

1.      Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza.

 

2.      La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección.

3.      No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo.
4.   La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando    sea para un tipo de acto y no para un acto determinado”.

  

Es de recordar que la posibilidad de delegar la competencia es limitada. No pueden delegarse potestades delegadas. La delegación debe concernir parte de la competencia y no su totalidad y esto en el tanto en que no se trate de la "competencia esencial del órgano, que le da nombre o que justifique su existencia”. O bien, porque para atribuir la competencia al delegante se ha tomado en cuenta la idoneidad para el desempeño del cargo.

 

 

 

En ese sentido, para determinar si una determinada competencia puede ser delegada, el operador jurídico debe cuestionarse si dicha competencia se encuentra dentro de ese concepto, sea es esencial, es de las que justifica la existencia del órgano de que se trata, o si cualquier otro funcionario es idóneo para desempeñar la competencia. En fin, si se está en presencia de potestades delegadas.

Los límites derivan de lo dispuesto en los artículos 89 y 90 de la Ley General de la Administración Pública. El primero, ya transcrito, impide delegar competencia que ha sido otorgada al delegante por su idoneidad para el desempeño del cargo.

 

Por su parte el numeral 90 dispone:

 

“Artículo 90.-

 

La delegación tendrá siempre los siguientes límites:

a)    La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido;

 

b)    No podrán delegarse potestades delegadas;

 

c)    No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia;

 

d)    No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función; y

 

e)    El órgano colegiado no podrán delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario”.

La indelegabilidad que establece la Ley General de Administración Pública se refiere al ejercicio de la competencia. Por lo que en los ámbitos en que la competencia sea indelegable, el competente debe ejercerla tanto formal como materialmente. En ese sentido, no puede descargarse en otro órgano de la competencia que le corresponde.

 

A diferencia de la descentralización y la desconcentración, en la delegación no se transfiere la titularidad de la competencia, por lo que el delegado ejerce la competencia que pertenece jurídicamente a otro órgano. Por consiguiente, el órgano delegado no ejerce una competencia propia, sino la del órgano delegante. Lo que permite afirmar que la delegación no impone ningún cambio en el orden objetivo de competencias, sino sólo en su ejercicio. Esto explica que la delegación pueda ser

 

revocada en cualquier momento por el órgano delegante (artículo 90, a) de la Ley General de la Administración Pública).

 

Puesto que se delega el ejercicio de la competencia pero no la competencia, el delegante puede ser responsable por lo actuado por el delegado y lo podrá ser por culpa en vigilando o, en su caso, por culpa in eligiendo. Establece así el numeral 91:

 

“Artículo 91.-El delegante tendrá siempre la obligación de vigilar la gestión del delegado y podrá ser responsable con éste por culpa en la vigilancia. Sólo habrá lugar a culpa en la elección cuando ésta haya sido discrecional”.

 

A pesar de  que no entraña cambio alguno en orden a las competencias o su ejercicio, la Ley General de la Administración Pública regula en la Sección relativa a la Delegación, la llamada delegación de firmas.

 

 

B-. LA DELEGACIÓN DE FIRMAS REFIERE A LA MATERIALIDAD DE LA FIRMA

 

Dispone el artículo 92 de la citada Ley:

 

“Artículo 92.-Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél”.

 

La delegación de firmas tiene como función el permitir la colaboración entre el titular de un órgano y otra persona, normalmente subordinado, que asume la labor material de firma del acto dictado por el competente. Lo que explica que no presente un cambio en el orden de las competencias ni en su ejercicio.

 

En efecto, en la delegación de firmas no se transfiere el ejercicio de la competencia, sino que se transmite la materialidad de la firma de una decisión que ya ha sido emitida por el órgano competente. Por consiguiente, el delegado no ejercita un poder de decisión, no emite criterio alguno en ejercicio de un poder de decisión, el cual permanece en cabeza de la persona designada por el ordenamiento. Consecuentemente, la decisión debe provenir de quien tiene jurídicamente el poder de decidir. Si este no ha emitido la resolución o en su caso, no la ha aprobado, la decisión es absolutamente nula. El delegado se limita a firmar por el delegante, por orden de este.

 

Dado que la delegación de firmas no constituye una forma de delegación y, por ende, no solo no plantea un problema de transferencia de competencias sino tampoco de su

 

ejercicio, los límites establecidos en los artículos 89 y 90 no le resultan aplicables. Lo que significa que aún en supuestos en que no es posible la delegación de competencias sí es posible la delegación de firmas. Así resulta de diversos dictámenes de la Procuraduría. En dictamen N° C-207-2007 de 25 de junio de 2007 manifestamos al respecto:

 “La consulta está referida a la resolución de las solicitudes para fijar tarifas. Cabe decir que esta competencia atribuida en el artículo 57, inciso c) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a favor del Regulador se encuentra dentro de las competencias indelegables. En efecto, se trata de un poder esencial del órgano regulador, que le da su nombre y justifica su existencia en los términos del inciso c) del artículo 90. Pero, además, se trata de una potestad que le es otorgada en razón de su idoneidad para el cargo, según lo dispuesto en el numeral 89, inciso c) de la Ley General de la Administración Pública. Tómese en cuenta que el artículo 37 de la citada Ley claramente norma esta competencia, disponiendo que en caso de que el Regulador General no dicte la decisión correspondiente a la solicitud de fijación ordinaria será sancionado por la Junta Directiva del Ente Regulador, con suspensión del cargo hasta por treinta años. Esta sanción tan grave deriva del carácter esencial de la fijación tarifaria y del hecho mismo de que la regulación que la Ley establece consiste esencialmente en la fijación de las tarifas para los servicios públicos regulados.

Si la decisión de fijar tarifas no es delegable, se plantea el problema de la firma de las resoluciones que fijen tarifas.

Pues bien, este punto es objeto de regulación también por la Ley General de la Administración Pública. De lo dispuesto en el numeral 92 de dicha Ley se deriva en forma clara la posibilidad de delegar la firma de resoluciones. Establece tal numeral: (…).

Se delega la simple firma del documento, sin que en modo alguno pueda delegarse el poder de decidir. Y es por ello que a la delegación de firmas no se le aplican los límites de los artículos 89 y 90 de la Ley General de Administración Pública, por una parte, y la autoridad competente para resolver mantiene su plena responsabilidad sobre lo que se resuelva, por otra parte. Es de advertir que en nuestro medio, la Ley no contiene una enumeración de actuaciones respecto de las cuales no cabría la delegación de firmas, como sí sucede en otros ordenamientos...”.

 

Dado que no aplican los límites de la delegación, la firma podría ser delegada en un funcionario que no sea el inmediato inferior.

 

 

 

Debe resultar claro que la delegación de firma no debe ser utilizada para encubrir una delegación de competencia. Será ilegal la delegación de firma que involucre el poder de decisión del jerarca. Por lo que, como dijimos en el dictamen de cita, debe constar y ser clara la decisión del jerarca. Aspecto que no deja de presentar problemas, por ejemplo, cuando la decisión se toma por vías no usuales como podría ser oralmente o bien, mediante el empleo de medios electrónicos. En la medida en que conste la decisión del competente, no deberían, empero, plantearse problemas para determinar quién ejerce la competencia.

 

La posibilidad de que una delegación de firmas envuelva una transferencia de competencias fue objeto de análisis por el Tribunal Contencioso Administrativo, en relación con procesos de conocimiento en los cuales la Procuraduría General de la República solicitaba la declaratoria de nulidad absoluta de una resolución del Tribunal Fiscal Administrativo. La competencia para declarar la lesividad de un acto declaratorio de derecho corresponde al “superior jerárquico supremo” que, en el caso de actos emitidos por un Ministerio, incluso emitidos por órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, corresponde al Ministro del Ramo. Esa competencia del Ministro es indelegable, por encontrarse dentro de los supuestos del artículo 89.3 de la Ley General de la Administración Pública, antes transcrito. No obstante, la firma de esas resoluciones que declaran la lesividad sí puede ser delegada.

 

En el supuesto de los procesos en cuestión, al momento de declararse la lesividad, la resolución correspondiente fue redactada de forma tal que quien aparecía declarando la lesividad era el Viceministro, sin que pudiera derivarse que esa resolución había sido preparada y redactada por la Ministra. En ese sentido, el Viceministro no se limitó a firmar lo resuelto por la Ministra, sino que expresamente la resolución indica que el Viceministro “resuelve” y así lo tuvieron por probado las respectivas sentencias que declararon la nulidad de lo actuado. En efecto, en la sentencia No. 137-2020-VI de las 14 horas 40 minutos del 26 de octubre del 2020, de la Sección VI reiterada en otros procesos mediante las resoluciones Ns. N°02-2021–II, de las siete horas treinta y cinco minutos del quince de enero de dos mil veintiuno  y 29-2021-VI de las 8:00 horas del doce de marzo del dos mil veintiuno), el Tribunal Contencioso Administrativo resolvió la inadmisibilidad de la demanda del Estado, por cuanto:

 

 “…desde el plano de la competencia administrativa, se tiene por comprobado que la declaratoria de lesividad de los intereses públicos fue indebidamente delegada por la Ministra de Hacienda, tratándose como veremos de una atribución que forma parte de sus funciones esenciales que no pueden ser objeto de esa técnica de transferencia temporal de competencia, tal y como procederemos a motivar seguidamente. (…) Para esta Cámara, se trata entonces de una atribución exclusiva y excluyente de

 

quien ocupa esta particular posición jerárquica en el entramado organizativo de la Administración autora de la conducta. Por eso es que desde el origen mismo del instituto, dicha facultad ha sido atribuida una y otra vez en quien ostenta la máxima posición de mando en dicha organización administrativa, ya que se trata de un concepto que incorpora un juicio de valor de orden político, jurídico y administrativo que consideramos le resulta inherente y esencial, en particular, en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho como lo es el nuestro, esto es, la valoración de aquello que resulta “lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza”. Se insiste, entonces, que ese especial juicio de valor que debe llevar adelante el superior jerárquico supremo y que mueve al aparato administrativo para accionar en contra de una conducta administrativa formal que de lo contrario, resultaría amparada a la buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, conlleva una serie de ponderaciones que configuran una función administrativa que le resulta exclusiva y que le ha sido concedida, en razón de su específica idoneidad para el cargo, por lo tanto, considera este Tribunal que se trata de una competencia indelegable en los términos de lo dispuesto en los numerales 89 inciso 3) y 90 inciso c) de la Ley General de la Administración Pública….”.

 

De dicha resolución se deriva que habrá delegación en sentido estricto y no delegación de firmas si del texto del acto no se deriva que quien prepara y redacta el acto es el órgano competente. Preparación y redacción que no puede entenderse literalmente sino en el sentido de que la manifestación de voluntad que se expresa en el acto es propia del órgano competente, que ha ejercido su poder de decisión, por lo que se cumple con lo dispuesto en los artículos 129 y 130 en relación con el 134 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Así, en todo momento debe haber certeza de que quien emite el acto, quien resuelve directamente es el órgano competente y no aquél a quien se delega la firma. De lo contrario, no podría afirmarse que la ponderación que implica el acto, en el supuesto de la declaratoria de lesividad, la ponderación sobre la lesión a los intereses públicos y económicos del Estado, ha sido realizada por el órgano competente. Ponderación, manifestación de voluntad que se disocia, entonces, de la acción material de firmar el documento, que en todo caso se hace por otro.

 

En ese sentido, la resolución reafirma que en la delegación de la firma el delegado se limita a suscribir una decisión del órgano competente, sin que el delegado pueda asumir personal y directamente el dictado del acto. Por ende, que el delegado firma por el funcionario delegante, realizando una simple acción material consistente en firmar el documento que plasma una decisión ya adoptada por el órgano competente.

 

Determinado el objeto de la delegación de firmas y su diferencia respecto de la delegación de competencia, corresponde establecer si el Presidente de la República puede delegar su firma en relación con los actos que expresan el ejercicio de su competencia propia o bien, aquélla como miembro del Poder Ejecutivo en sentido estricto.

 

 

 

II-. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PUEDE DELEGAR SU FIRMA EN TANTO SE TRATE DE ACTOS RELACIONADOS CON ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO

 

La consulta pretende que se determine si el Presidente puede delegar su firma cuando se trata de actos administrativos emitidos en ejecución de lo dispuesto en el artículo 140 de la Constitución Política, así como respecto de aquellos actos administrativos para los cuales las leyes hayan determinado la competencia del Poder Ejecutivo. Cuenta con un criterio negativo de la Asesoría Jurídica que refiere a la naturaleza de las potestades propias del Presidente y en su caso del Poder Ejecutivo en sentido estricto y de lo dispuesto en el artículo 146 de la Constitución Política.

 

A-. LA DELEGACIÓN DE FIRMA RESPECTO DE ACTOS EN QUE SE MANIFIESTA LA COMPETENCIA CONSTITUCIONAL DEL PODER EJECUTIVO: NECESIDAD DE DIFERENCIACION

 

El Presidente de la República consulta la posibilidad de que opere una delegación de firma en relación con la competencia que la Constitución atribuye al Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro del Ramo), precisando que se trata de la materialidad del acto de firma y no de la transferencia del ejercicio de la competencia. Es interés del consultante que se establezca en cuáles actos del Poder Ejecutivo puede ser delegada tanto la firma del Presidente de la República como del respectivo Ministro del Ramo.

 

Si bien el Presidente de la República no plantea ninguna duda en orden a la improcedencia jurídica de una delegación de la competencia que le corresponde como Presidente de la República ni como miembro del órgano Poder Ejecutivo en sentido estricto, es importante referirnos brevemente a la competencia que la Constitución le atribuye.

 

La Constitución Política establece en su artículo 139:

 

“ARTÍCULO 139.- Son deberes y atribuciones exclusivas de quien ejerce la Presidencia de la República: 

 

1) Nombrar y remover libremente a los Ministros de Gobierno;

2) Representar a la Nación en los actos de carácter oficial;

3) Ejercer el mando supremo de la fuerza pública;

4) Presentar a la Asamblea Legislativa, al iniciarse el primer período anual de sesiones, un mensaje escrito relativo a los diversos asuntos de la Administración y al estado político de la República y en el cual deberá, además, proponer las medidas que juzgue de importancia para la buena marcha del Gobierno, y el progreso y bienestar de la Nación;

5) Comunicar de previo a la Asamblea Legislativa, cuando se proponga salir del país, los motivos de su viaje”.

 

Esa competencia, que debe ser entendida como un poder-deber, es exclusiva y excluyente. Ha sido atribuida a quien ejerce la titularidad de la Presidencia de la República, que por mandato popular representa a la Nación y al Estado, cuya unidad debe mantener.

 

Es función de quien es llamado a ocupar la Presidencia de la República el dirigir y coordinar las funciones estatales, orientando la actuación de la institucionalidad política y administrativa del país.  Una función, pues, de gobierno, que resulta indelegable en los términos del artículo 9 de la Constitución Política.

 

Cabe decir que igual carácter tienen atribuciones exclusivas que le atribuye al Presidente el artículo 26 de la Ley General de la Administración Pública, a cuyo tenor:

 

“Artículo 26.-

El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes       atribuciones:

a) Las indicadas en la Constitución Política;

b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada;

c) Dirimir en vía administrativa los conflictos entre los entes descentralizados y entre éstos y la Administración Central del Estado;

(La Sala Constitucional mediante resolución Nº 3855-93 del 12 de agosto de 1993, dispuso que: “… este inciso no vulnera la autonomía de las entidades descentralizadas, toda vez que ésta se reduce a la autonomía administrativa, no a la de gobierno, la cual queda reservada a la ley…”)

 

 

d) Resolver los conflictos de competencias que se presenten entre los Ministerios;

e) Encargar a un Vicepresidente o a un Ministro la atención de otro Ministerio cuando no haya Viceministro en caso de ausencia o incapacidad temporal del titular, o de asuntos determinados en caso de abstención o recusación;

f) Convocar, presidir y levantar las reuniones del Consejo de Gobierno y dirigir sus deliberaciones;

g) Nombrar las comisiones auxiliares o de trabajo transitorias o permanentes que estime necesarias; y

       h) Las demás que señalen las leyes”

 

En palabras de Rubén Hernández: (El Derecho de la Constitución, II, Editorial Juricentro, 1993, pp. 152-153):

 

“Las atribuciones y obligaciones indicadas revisten carácter netamente político, lo que configura al Presidente de la República, como antes indicamos, como un auténtico Jefe de Estado, dotado de un poder armónico regulador sobre los demás titulares del poder político, lo cual se refuerza con lo estipulado en el artículo 26, incisos c) y d) de la Ley General de la Administración Pública, según los cuales le corresponde al Presidente dirimir los conflictos entre los entes descentralizados y la Administración Central, así como resolver los  conflictos de competencia que se presenten entre los Ministerios”.

 

Dada la trascendencia de las funciones que le corresponde al Presidente de la República conforme los numerales transcritos, se comprende que no se plantee el tema de la delegación de firma respecto de los actos que las expresan. La competencia constitucional y legal atribuida exclusivamente al Presidente de la República tiene una repercusión institucional que, en criterio de la Procuraduría, determina la necesidad de que no solo deba ser ejercida directamente por el Presidente sino que los actos que ejercitan esa competencia sean firmados directamente por él. Acotamos, al efecto, que los documentos que plasman el ejercicio de esa competencia tienen un valor histórico, cultural, que exige que sean firmados directamente por el Presidente de la República. Procede recordar, al efecto, que el artículo 53 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, N. 7202 de 24 de octubre de 1990, obliga a la Presidencia de la República y a los Ministros de Gobierno a entregar a la Dirección General de Archivo Nacional los documentos de sus despachos que hayan cumplido su trámite de gestión. Así como a entregar las actas del Consejo de Gobierno. Lo anterior al terminar la función y a más

 

tardar durante la semana anterior al traspaso de poderes. Obligación que marca una sensible diferencia con los documentos de valor científico-cultural de otros órganos, que son custodiados en los diversos archivos administrativos públicos del país, hasta que concluyan sus plazos de remisión, momento en que serán transferidos a la Dirección General del Archivo Nacional, artículo 4 de la citada ley 7202. El resguardo que se da a estos documentos deriva del valor histórico que adquieren, sobre todo con el paso del tiempo, y ese valor está también en función de la firma en ellos estampadas.

 

Ahora bien, aunque el Presidente de la República preside el Poder Ejecutivo, siendo el funcionario más importante de ese Poder y, en general, del Estado, lo cierto es que bajo la Constitución de 1949, el Poder Ejecutivo no se identifica con el Presidente.

 

Claramente la Constitución dispone que:

 

“ARTÍCULO 130.- El Poder Ejecutivo lo ejercen, en nombre del pueblo, el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno en calidad de obligados colaboradores”.

 

Aun cuando los ministros de Gobierno no son electos popularmente sino nombrados por el Presidente, por disposición constitucional, ejercen el Poder Ejecutivo en nombre del pueblo.

 

El Ejecutivo como órgano colegiado es titular de la competencia dispuesta en el artículo 140 de la Constitución Política.

 

Norma que establece competencias de diversa naturaleza. En efecto, el artículo 140 atribuye funciones de gobierno pero también establece funciones meramente administrativas, de gestión cotidiana de los asuntos del ramo. Aspecto en lo cual se muestra la influencia de la Constitución del 1871 en nuestro Texto Constitucional, que en materia de funciones del Presidente es producto de diversos textos constitucionales anteriores.

 

Entre las funciones de gobierno atribuidas por el artículo 140 sobresalen las relacionadas con el ejercicio de la potestad legislativa, incisos 3, 5 y 14, la función de dirección política, incisos 3, 7, 8, 15 y 18, la dirección de las relaciones internacionales, incisos 10, 12 y 13), las relaciones entre los otros Poderes del Estado, entre otras. Funciones cuyo ejercicio implica una decisión política, susceptible de marcar el direccionamiento estatal en su conjunto.

 

 

 

En ejercicio de esas competencias el Poder Ejecutivo contribuye, además, a la conformación del ordenamiento jurídico. Nos referimos a sus potestades en orden a la función legislativa: la iniciativa en la formación de la ley, la potestad de sancionar o de vetar la ley, sin dejar de remarcar el reconocimiento de un poder normativo propio, por medio de los reglamentos. Y de considerar, también, todo el conjunto de disposiciones infra reglamentarias, que forman parte del ordenamiento en su carácter de  derecho blando, que cumplen también una función de normación, como es el caso de las directrices y las circulares interpretativas, pero que en todo momento deben respetar las disposiciones superiores según la escala jerárquica correspondiente. Por ende, que deben respetar en todo momento la ley.

 

Los actos expresión de estas funciones están directamente regulados por la Constitución, por lo que no cabría considerar que le son aplicables las disposiciones relacionadas con la delegación de competencia administrativa pero tampoco de una delegación de firma, por iguales razones que las señaladas en relación con las atribuciones del Presidente.

 

Pero el artículo 140 no solo consagra funciones de gobierno. Por el contrario, también se refiere a funciones de carácter administrativo. Algunas esenciales para la concreción de los fines del Estado, como es el velar por el buen funcionamiento y, por ende, la continuidad de los servicios públicos, o el ejercicio del poder de policía, para mantener el orden público en sus diversas manifestaciones. Así como el nombramiento de los funcionarios del Poder Ejecutivo bajo el régimen de Servicio Civil, el nombramiento de los miembros de la fuerza pública y funcionarios de confianza, la ejecución de las sentencias dictadas por el Poder Judicial, la ejecución de las leyes, la suscripción de los contratos administrativos o el expedir patentes de navegación. Funciones que son normalmente reguladas, desarrolladas por las distintas leyes, que, en su caso, confían esas competencias a los Ministerios en tanto órganos del Poder Ejecutivo.

 

Tanto las funciones que hemos caracterizado como de Gobierno, expresión de una decisión política dirigida al direccionamiento del Estado y de la Administración, como las propiamente administrativas son susceptibles de expresarse por los actos a que refiere el artículo 146 de la Constitución. Por lo que cabría cuestionarse si dicho numeral establece una prohibición a la posibilidad que legalmente se reconoce de delegar la firma. Ello para el ejercicio de la competencia administrativa atribuida por la Constitución, tal como se deriva del criterio jurídico que acompaña la consulta.

 

Dispone el artículo146 de la Constitución Política:

 

“ARTÍCULO 146.- Los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo, requieren para su validez las firmas del Presidente de la República

 

y del Ministro del ramo y, además, en los casos que esta Constitución establece la aprobación del Consejo de Gobierno.

Para el nombramiento y remoción de los Ministros bastará la firma del Presidente de la República”.

 

Si la potestad de emitir no solo decretos sino también acuerdos, resoluciones o en su caso órdenes ha sido atribuida por la Constitución o por la Ley al Poder Ejecutivo, se sigue como lógica consecuencia que tanto el Presidente de la República como el Ministro del Ramo deben concurrir, necesaria y conjuntamente, a la emisión de los decretos, acuerdos, resoluciones de que se trate. Esto es, ejercitar su competencia conjuntamente. De no concurrir Presidente y Ministro de Ramo, no podría afirmarse que se trata de una decisión del Poder Ejecutivo en sentido estricto. En ese sentido, el artículo 146 reafirma que el Presidente de la República no se identifica con el Poder Ejecutivo. Antes bien, dicho numeral le da un valor propio a la participación y función del Ministro del Ramo. Por ende, la firma del Ministro de Gobierno tiene un alcance que se diferencia del refrendo establecido en las Constituciones anteriores.

 

Como se ha indicado, la firma del Ministro del Ramo en un decreto, acuerdo o resolución del Poder Ejecutivo no deviene en una simple formalidad sino que corrobora, como se señaló al discutirse la inclusión de este numeral en la Constitución Política, que las atribuciones del Poder Ejecutivo no son del Presidente sino que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro. Es precisamente por eso que se discutió si incluir o no incluir esta disposición en el Texto Constitucional tenía algún sentido. Veamos el origen del artículo 146 en el Acta 137 de la Asamblea Nacional Constituyente:

 

“El Representante Ortiz se dirigió a la Cámara para que ésta resuelva una duda con respecto a los artículos 115 y 116 de la Constitución del 71, cuyos conceptos no aparecen en ninguna de las mociones aprobadas de los señores Trejos y Esquivel referentes a los Ministros de Gobierno. Piensa que la cuestión reglamentaria está salvada por cuanto las mociones anteriores fueron presentadas para sustituir los artículos 112 a 118 de la Constitución derogada. Sin embargo, como el problema podría prestarse a malas interpretaciones en el futuro, es mejor que lo resuelva la Cámara. Entiende que los mocionantes no incluyeron en sus mociones los conceptos de los mencionados artículos 115 y 116, que vienen a dar fisonomía propia al régimen presidencialista de la Constitución del 71. La nueva Carta Política, en cambio adopta un sistema distinto, al establecer que el Poder Ejecutivo lo ejercen el Presidente de la República con la obligada colaboración de los Ministros de Gobierno.

 

 

El Diputado Esquivel explicó que, como lo acaba de decir el compañero Ortiz, él y el señor Trejos omitieron en sus mociones referentes a los Ministros de Gobierno los artículos 115 y 116 de la Constitución derogada, porque entienden que esos artículos configuraban un sistema presidencialista, el cual se ha variado fundamentalmente de acuerdo con la nueva Constitución. Además del artículo mencionado sobre los que ejercen el Poder Ejecutivo, la Cámara acaba de aprobar una serie de incisos que se refieren a las atribuciones conjuntas del Presidente y su respectivo Ministro. Por esas razones creímos innecesario volver a decir que el Ministro de Gobierno no tiene que firmar, junto con el Presidente, los acuerdos, órdenes, etc. Por otra parte, el Proyecto del 49, fruto de un estudio muy cuidadoso de la Comisión Redactora no tiene tampoco estos artículos”.

 

Pero no todos los constituyentes tenían el mismo criterio. El debate revela las discrepancias en orden a la interpretación de la función del refrendo e, incluso, del concepto mismo del Poder Ejecutivo:

 

“El Diputado Leiva indicó que, a pesar de que se ha establecido que un Ministro es responsable de sus actuaciones, debe, sin embargo, decirse en alguna parte de la Constitución que los acuerdos, órdenes y resoluciones deben ir firmados por el Presidente y el Ministro respectivo. Añadió que el señor Esquivel se olvidaba del artículo 216 del Proyecto del 49, que venía a consignar esta disposición.

 

El Representante Fournier estima innecesario incorporar un artículo como el que se propone, aun cuando el Proyecto del 49 lo incluye, pues se han aprobado las atribuciones exclusivas del Presidente y las que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro, cuyo inciso segundo dice: “Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por el exacto cumplimiento de las mismas”. El artículo no solo resulta innecesario, sino hasta demasiado reglamentarista (sic). 

 

El Diputado Rojas Espinoza opina que es necesario ese artículo, que viene a ser una verdadera garantía. Por lo demás, el mismo Proyecto del 49, como se ha dicho, en su artículo 216 trae una disposición como la que se propone.

Los Diputados Arroyo Blanco y Rojas Espinoza presentaron moción para que se agregue un nuevo artículo entre las atribuciones de los Ministros de Gobierno, que diga: “Los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo requieren para su validez las firmas del Presidente de la República y del Ministro del ramo y, además, en los casos que esta Comisión (sic) establece la aprobación del Consejo de Gobierno”.

 

El Representante Zeledón indicó que si se va a sujetar el Presidente al trámite de la aprobación y firma ministerial, se va entorpecer su labor. Si para un acuerdo del Ejecutivo es indispensable la firma del Ministro del ramo y si este no estuviera de acuerdo con el Presidente, el Mandatario se vería sujeto a la opinión personal de su colaborador. Podría, entonces, adoptarse un nuevo procedimiento: si el Ministro y el Presidente no están de acuerdo en un asunto determinado, para no estorbar su tramitación, se recurriese al Consejo de Gobierno, el que vendría a resolver el conflicto.

Puesta a votación la moción de los señores Arroyo y Rojas Espinoza, fue aprobada”. Cfr. Imprenta Nacional, Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, III, 1957, pp. 163-164.

 

Notamos que en la discusión se hizo referencia a los artículos 115 y 116 de la Constitución de 1871. Estos numerales disponían:

 

“ARTICULO 115.- Los acuerdos, resoluciones y órdenes del Presidente de la República, serán firmados por cada Secretario en los ramos que le están encomendados, sin cuyo requisito no serán válidos y por consiguiente no producirán efecto legal.

ARTICULO 116.- Son nulos y de ningún valor los acuerdos, resoluciones, órdenes y cualesquiera otras disposiciones que comuniquen los Secretarios de Estado sin haber sido antes rubricadas por el Presidente de la República en el libro correspondiente; y aquellos funcionarios serán responsables de sus resultados, incurriendo además en el delito de suplantación, por el cual quedan sujetos a las penas que establezcan las leyes”.

 

Cabe señalar que esta disposición relativa a  la invalidez de actos en que falte la firma del obligado colaborador del Presidente, es una constante en nuestra historia constitucional, porque similares disposiciones a los artículos 115 y 116 estaban presentes en los numerales 113 y 114 de la Constitución de 1869, 116 y 117 de la Constitución de 1859 y 82 y 83 de la Constitución de 1848,
determinando la invalidez e ineficacia de actos no firmados por cada Secretario o que se comuniquen sin haber sido firmados por el Presidente de la República.

 

Disposiciones que establecían la invalidez y no solo la ineficacia de acuerdos, resoluciones y órdenes en que no concurran las firmas del Presidente de la República y los Secretarios de Estado. A pesar de establecer la firma del Secretario como requisito de validez del acto de que se trataba, se mantenía este como un acto del Presidente, a diferencia de la Constitución vigente.

 

 

 

En esos textos constitucionales anteriores, la firma es ciertamente un requisito de validez pero tiene, enfatizamos, un alcance diferente a lo dispuesto en el artículo 146 vigente. En este la firma es ante todo consecuencia del carácter colegiado del órgano, Poder Ejecutivo. No se trata de un simple requisito de firmas o de refrendo. La firma en el artículo 146 no se exige por la firma en sí, sino que la exigencia se establece como manifestación de que el documento que se firma proviene del Presidente y del Ministro del Ramo y no solo del Presidente de la República.

 

El artículo 146 se diferencia, además, de los textos anteriores porque comprende los decretos entre los actos que deben ser emitidos y firmados por el Presidente y el Ministro del Ramo. Pero también cabría considerar que presenta una incoherencia y es el precisar que el nombramiento y remoción de los Ministros no requiere la firma de estos. Excepción que no era procedente porque ese nombramiento no es una competencia del Poder Ejecutivo.

 

Una interpretación literal del artículo 146 constitucional llevaría a considerar que la delegación de firmas no solo no es posible en tratándose de los actos expresión de una potestad de gobierno sino que la imposibilidad abarca los de naturaleza administrativa, incluso de simple ejecución.

 

Interpretación que consideramos improcedente.

 

En primer lugar, la Constitución señala que los acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo deben ser firmados por ambos, pero no precisa cuáles son estas resoluciones, acuerdos y órdenes. No parece razonable interpretar que toda la función administrativa corresponde al Poder Ejecutivo en sentido estricto, de manera que esa función tenga que expresarse necesariamente en acuerdos, resoluciones y órdenes del Presidente de la República y del Ministro del Ramo, constituidos como Poder Ejecutivo. Lo cual podría generar una parálisis de la Administración Central y del Estado.

 

La Constitución permite la creación por ley de los Ministerios, sin dejar de señalar la figura del Ministro, que como jerarca del Ministerio asume funciones propias. Y, precisamos, por la relación de jerarquía le compete dictar órdenes dentro del marco de su competencia, tal como dispone expresamente el artículo 28 de la Ley General de Administración Pública. Por demás, el Ministerio es un conjunto de órganos, a los que la ley puede asignar competencia y se ha considerado constitucionalmente válido la creación de órganos desconcentrados, incluso con personalidad jurídica instrumental.

 

 

 

En segundo lugar, una interpretación literal tendente a que todo acuerdo, resolución u orden debe provenir y ser firmada por el Poder Ejecutivo en sentido estricto, no sería conforme con los principios de razonabilidad, eficacia y eficiencia, principios de rango constitucional. Del principio de razonabilidad, porque de pretenderse que toda la gestión administrativa tenga que ser asumida por el Poder Ejecutivo en sentido estricto, se tornaría absolutamente inoperante el funcionamiento no solo del Poder Ejecutivo sino eventualmente del Estado. Por ende, sería contraria al principio de funcionamiento continúo de este y de los servicios públicos a cargo del Ejecutivo. Pero, además, de los principios de eficacia y eficiencia, que también son de rango constitucional y que justifican la desconcentración de funciones para una mejor gestión pública.

 

De allí que considere la Procuraduría que constitucionalmente no es posible afirmar que toda resolución, acuerdo u orden tenga que ser emitida por el Poder Ejecutivo y, por ende, que deba ser firmada directamente por el Presidente de la República y el Ministro del Ramo.

 

La aclaración de este punto se impone porque en el dictamen C-207-2000 de 1 de setiembre del 2000, la Procuraduría conoció de una consulta sobre las resoluciones del Poder Ejecutivo que requieren para su validez la firma del Presidente de la República y del Ministro del ramo. En particular, se consultaba si las resoluciones que deniegan (por prescripción o por improcedentes) reclamos o solicitudes de pago de diferencias o de montos de pensión, de diferencias salariales o de pagos de derechos laborales, deben ser firmadas por el Presidente y el respectivo Ministro. Dictaminó la Procuraduría:

 

“En orden a los actos que requieren la firma de ambos funcionarios, la Procuraduría considera que todos los acuerdos, resoluciones y órdenes requieren la firma de los funcionarios y, por ende, las resoluciones que deniegan (por prescripción o por improcedentes) reclamos de pago de diferencias o de montos de pensión, de diferencias salariales o de pago de derechos laborales. En primer término, porque el artículo 146 constitucional no hace distinción entre tipos, clases, jerarquía, etc. de acuerdos, resoluciones y órdenes. Luego, en aplicación del principio de legalidad, que determina que la Administración solo puede actuar cuando el ordenamiento jurídico lo autoriza. Se considera que si no existe una norma que autorice al Ministro a emitir un acuerdo, resolución y orden a nombre del Poder Ejecutivo únicamente con su firma, este funcionario carece de esa atribución para actuar en esa dirección. En fin, por razones de prudencia”.

 

 

 

En relación con disposiciones legales que atribuyen competencia al Ministro para firmar resoluciones se afirmó:

 

“Consecuentemente, si no existe una norma que autorice al Ministro a emitir un acuerdo, resolución y orden a nombre del Poder Ejecutivo únicamente con su firma, este funcionario carece de esa atribución para actuar en esa dirección. Nótese que la Ley General de la Administración Pública solo lo autoriza a firmar los contratos del Estado (artículo 28) y agotar la vía administrativa en ciertos supuestos (artículo 126). De emitir el acto, este tendría un vicio por doble vía. El primero, el quebranto al principio de legalidad (actuó sin norma autorizante). El segundo, la violación al numeral 146, que lo obliga a actuar junto con el Presidente de la República, so pena de nulidad absoluta.

 

Un comentario final antes de concluir. Considera el órgano asesor que el numeral 27 de la ley 7302, que le atribuye al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la competencia para otorgar o denegar la pensión, podría está en abierta oposición con el artículo 146 constitucional. No obstante ello, se podría argumentar a favor de la constitucionalidad de esa norma en dos sentidos. El primero, de que la carta fundamental no obliga a que todos las acuerdos, resoluciones y órdenes que emiten, en el seno del Poder Ejecutivo, los órganos constitucionales superiores y derivados que lo integran, tengan necesariamente que ser atribuidos al Poder Ejecutivo en estricto sensu. Fuera de las atribuciones del artículo 140 constitucional, que involucran buena parte de la función administrativa, las cuales son asignadas al Poder Ejecutivo, no existen criterios orientadores para determinar, a ciencia cierta, cuando una atribución le corresponde al órgano constitucional y cuando a un Ministro u órgano de un Ministerio. En este caso, nos inclinamos por aceptar que es el legislador (reserva de ley) a quien le compete establecer si la función debe ser ejercida por el Poder Ejecutivo o por el Ministro o un órgano del Ministerio cuando involucre potestades de imperio (artículo 59 de la LGAP). Desde esta perspectiva, bien pueden los demás órganos emitir este tipo de actos, siempre y cuando exista una norma habilitante que los autoricen (8).

 

El segundo, que al ser un acto del Ministerio de Trabajo y Seguridad y Social, tal y como claramente lo establece la ley, no requiere de la firma del Presidente de la República, ya que no se trata del Poder Ejecutivo. En este sentido, también el Reglamento a la ley n.° 7302 es claro al señalar que la resolución de todas las solicitudes de pensión, jubilación e indemnización corresponden a la Dirección General de Pensiones de ese Ministerio, aunque

 

la resolución final de las solicitudes, compete al jerarca del régimen de pensión respectivo ( artículos 7 y 30).

 

Ahora bien, si ante una eventual acción de inconstitucionalidad el Tribunal Constitucional considerara que estas resoluciones deben ser dictadas solo por el Poder Ejecutivo y no por el Ministerio, irremediablemente la norma legal quebrantaría el artículo 146 constitucional”.

 

 Se concluye en dicho dictamen que:

 

“1.         Los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo requieren la firma del Presidente de la República y del Ministro del ramo y, por ende, las resoluciones que deniegan (por prescripción o por improcedentes), las diferencias salariales o de pago de derechos laborales, salvo que en estos últimos casos exista una norma que le atribuya la competencia al Ministro o uno de los órganos del Ministerio.

2.         Tanto las funciones que hemos caracterizado como de Gobierno, expresión de una decisión política dirigida al direccionamiento del Estado y de la Administración, como las propiamente administrativas son susceptibles de expresarse por los actos a que refiere el artículo 146 de la Constitución. Dicho criterio fue reafirmado en el dictamen C-121-2007 de 18 de abril de 2007, por el cual se evacuó consulta de la entonces Ministra de Justicia, Licda. Laura Chinchilla, en relación con aspectos relacionados con los puntos uno y dos que ahora usted consulta: En ese momento se consultó:

 

“¿A qué tipo de decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo se refiere  el artículo 146 constitucional, a los relacionados con la competencia conjuntas del Presidente y el respectivo Ministro o a todos los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo en sentido amplio?

 

 ¿Quién tiene la competencia para conocer y resolver de reclamos administrativos por extremos pecuniarios (sea sumas adeudadas por el respectivo Ministerio) el Ministro como jerarca de la cartera o el Poder Ejecutivo en sentido estricto? ¿Cuál es la fuente normativa de tal competencia? ¿Está esa competencia definida constitucionalmente?

 

De considerarse que la competencia es del Poder Ejecutivo en sentido estricto ¿Cómo deben entenderse las disposiciones contenidas en los artículos 28.2 incisos a) y g) y 25 de la Ley General de la Administración

 

Pública? Y ¿Quién debe firmar las resoluciones que rechazan el tipo de reclamos referidos?”

 

 En esa ocasión, concluyó la Procuraduría que:

 

“1.-        El numeral 146 constitucional se refiere al Poder Ejecutivo en sentido estricto.

 

2.-        El Poder Ejecutivo en sentido estricto tiene la competencia para conocer y resolver los reclamos administrativos por extremos pecuniarios.

3.-        El fundamento de la anterior competencia son los numerales 122 y 140 inciso 7) de la Constitución Política.

4.-        Las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública (artículos 25 y 28.2. inciso a y g) están en plena armonía con el texto constitucional, pues estos se refieren a otros supuestos de hecho distintos de lo que se regulan en los numerales constitucionales indicados anteriormente”.

 

Conclusiones que el dictamen fundamentó en que:

 

“Dicho lo anterior, a quien corresponde conocer y resolver los reclamos administrativos por extremos pecuniarios (sea sumas adeudadas por el respectivo Ministerio), es al Poder Ejecutivo en sentido estricto. Esta competencia está atribuida constitucionalmente a este órgano en el numeral 140, inciso 7) que dispone como atribución  suya el disponer la recaudación e inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes, y, fundamentalmente,  en el numeral 122 constitucional que le otorga al Poder Ejecutivo, y no al Ministro del ramo, el reconocer a cargo del Tesoro Público las obligaciones de conformidad con el ordenamiento jurídico.

 

 Está de por demás afirmar que el Ministerio como tal no tiene deudas, por la elemental razón de que es un órgano y, por ende, carece de personalidad jurídica. Es al Estado a quien, eventualmente, se le puede  imputar una deuda, ya que es el ente y, conforme en los numerales constitucionales ya citados, quien tiene la competencia para reconocerlas o rechazarlas es el Poder Ejecutivo en sentido estricto.

Las potestades que la Ley General de la Administración Pública otorga al Ministro del ramo en el numeral 25 en nada se contradicen con los preceptos constitucionales de comentario, pues la jerarquía está referida a aquellas competencias en las cuales constitucional y legalmente actúa en

 

forma independiente y a otros aspectos que están  más bien relacionados con la relación jerárquica que prescribe los numerales 101 y siguientes de ese cuerpo normativo”.

 

Resulta obligado aclarar el significado del artículo 140, inciso 7, de la Constitución, en cuanto competencia exclusiva del Poder Ejecutivo para decidir sobre la inversión de las rentas nacionales. ¿Cómo decide el Poder Ejecutivo esa inversión? Es claro que la decisión no se establece en los actos administrativos o contratos que dan cuenta de una inversión o en las resoluciones que reconocen un derecho subjetivo. Por el contrario, la decisión está en la formulación presupuestaria, en las opciones político-financieras presentes en el presupuesto nacional. Dicha potestad se manifiesta en la planificación y programación macrofinanciera y fiscal del Estado, en la iniciativa en la formación de la ley por la cual se disponga el incentivar o bien, el asumir determinadas actividades que satisfacen el interés general.

 

Por otra parte, no se debe olvidar que las obligaciones del Estado provienen de diversas fuentes y que ordenador del gasto no se identifica con Poder Ejecutivo y menos con Poder Ejecutivo en sentido estricto. Antes bien, diversas autoridades administrativas pueden realizar actos y contratos que constituyen fuente de obligaciones a cargo del Estado. Baste recordar, por ejemplo, que en el ejercicio de su función administrativa y con sujeción a la ley, los Poderes Legislativo y Judicial contraen obligaciones suscribiendo los contratos administrativos que necesitan o bien, nombran personal, otorgan becas, etc.

 

En último término, debe considerar que el Presupuesto Nacional es una autorización de gasto, el cual puede no ser ejecutado por diversas razones. Por lo que no es válido afirmar que la inclusión de una partida presupuestaria en la Ley de Presupuesto se origina en que una “deuda ya ha sido reconocida por el Poder Ejecutivo de previo y es por eso, precisamente, que se autoriza el gasto en la respectiva partida y programa del Presupuesto Nacional”. Lo normal sería que “la deuda” (proveniente del contrato, de un acto) surja porque había una autorización para gastar que le da contenido económico.

 

Lo anterior sin dejar de recordar que el artículo 47 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos públicos permite en su primer párrafo la desconcentración de la ejecución del Presupuesto de la República. Y que lo hace “en procura de la agilidad necesaria de ese proceso, con apego a la legalidad y la técnica propias de esta materia”. Ejecución que se manifiesta en diferentes actuaciones administrativas, incluida la emisión de resoluciones (verbigratia, la que otorga dedicación exclusiva a un funcionario, o le reconoce unas anualidades). Actuaciones que no puede

 

 

pretenderse deban ser emanadas exclusivamente del Poder Ejecutivo en sentido estricto.

 

En cuanto al artículo 122 constitucional, a cuyo tenor:

 

“ARTÍCULO 122.- Es prohibido a la Asamblea dar votos de aplauso respecto de actos oficiales, así como reconocer a cargo del Tesoro Público obligaciones que no hayan sido previamente declaradas por el Poder Judicial, o aceptadas por el Poder Ejecutivo, o conceder becas, pensiones, jubilaciones o gratificaciones”,

 

debe tomarse en cuenta que dicha norma constituye un límite a la actuación del Poder Legislativo, tal como ha precisado la jurisprudencia constitucional y los dictámenes de esta Procuraduría y se deriva de la discusión en la Asamblea Nacional Constituyente, acta 72, pp. 164-165. Cabe citar la resolución de Sala Constitucional, N. 2003-7981, de las 15:11 horas del 5 de agosto del 2003, que manifiesta:

 

“…A través del numeral 122 de la Carta Fundamental se delimita la esfera de potestades y competencias del Poder Legislativo, respecto de los Poderes Ejecutivo y Judicial, puesto que, su espíritu y fin consiste en evitar que la Asamblea, por vía de una ley ordinaria, ejerza una función administrativa mediante el dictado de actos administrativos de efectos y alcances concretos, en cuanto dirigidos a un sujeto identificado o a un grupo determinado o determinable de éstos, como puede ser el otorgamiento de becas, pensiones, jubilaciones, gratificaciones o de cualquier otra liberalidad o privilegio de carácter específico. En idéntico sentido, la norma constitucional supracitada, le impide a la Asamblea Legislativa ejercer la función jurisdiccional imponiéndole a una administración pública una obligación o reconociéndole a un particular o grupo de éstos  un derecho que no hayan sido previamente declarado por el Poder Judicial a través del dictado de una sentencia pasada con autoridad de cosa juzgada. Cabe advertir que una actuación legislativa de tal naturaleza vulneraría, también, el principio de reserva de jurisdicción contemplado en el artículo 153 Constitucional. Debe tomarse en consideración que las funciones administrativa y jurisdiccional materializadas a través de la emisión de actos administrativos, la prestación de servicios públicos y el dictado de sentencias, ordinariamente, tienen una vocación concreta y específica y no abstracta y general como la legislativa...”.

 

En concordancia con lo señalado por la Sala Constitucional, la Procuraduría ha manifestado:

 

“De los criterios jurisprudenciales expuestos, podemos señalar que el artículo 122 contiene una prohibición para que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de su función legislativa, otorgue becas a una persona o grupos de personas determinadas, es decir, individualizables. 

En este punto, nos interesa resaltar el hecho de que la prohibición está orientada  a regular la actuación de la Asamblea en ejercicio de la función legislativa.  Es decir, lo que no está permitido a dicho Poder, es emitir una ley ordinaria para otorgar una beca específica a una persona o grupo de personas concretas.  Lo anterior, por supuesto, con la excepción de los casos muy calificados en que la medida tenga por objetivo hacer cumplir los principios de solidaridad y justicia social que impregnan el Estado Social de Derecho para beneficiar a un sujeto cuya situación social requiera de la intervención estatal, según lo expresado por el Tribunal Constitucional”. “ Dictamen C-491-2006 13 de diciembre de 2006. Subrayado del original.

 

Dado el objeto del artículo 122 constitucional no puede pretenderse que de su texto se derive una competencia exclusiva y excluyente en favor del Poder Ejecutivo en sentido estricto, tal como se deriva del dictamen C-121-2007. Lo que sí es importante señalar es que, en virtud del principio de anualidad del presupuesto, se ha interpretado que el reconocimiento de extremos que correspondan a ejercicios presupuestarios anteriores, requiere la emisión de una resolución del Poder Ejecutivo, como fuente de la obligación.

 

Cabe recordar, en este orden de ideas, que se considera deuda del Tesoro las obligaciones que hayan sido adquiridas en un ejercicio económico con vencimiento en el mismo período, artículo 82 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. De tratarse de obligaciones de mayor plazo, habría que interpretar a contrario sensu que se considerará deuda pública.

 

Por demás, es claro que si “todos los acuerdos, resoluciones y órdenes requieren la firma de los funcionarios (Presidente y Ministro del Ramo)”, no podrían emitirse acuerdos o resoluciones firmadas solo por un Ministro o bien, por el jerarca de un órgano desconcentrado. La consecuencia lógica sería que dichos acuerdos o resoluciones devendrían inválidos por un vicio de competencia. De allí que no se logra comprender el que se afirme en ese mismo dictamen que la jerarquía del Ministro del Ramo “está referida a aquellas competencias en las cuales constitucional y legalmente actúa en forma independiente y a otros aspectos que están más bien relacionados con la relación jerárquica que prescribe los numerales 101 y siguientes de ese cuerpo normativo”. Particularmente, la cuestión de cuáles son las competencias que constitucionalmente corresponde ejercer al Ministro en forma independiente.

 

Si bien la Procuraduría no afirma en dicho dictamen que no es posible una delegación de la firma de los miembros del Poder Ejecutivo, al establecer imperativamente una concurrencia de la firma de ambos funcionarios respecto de todo acto y resolución, pudiera interpretarse que esa delegación de firma no es posible, tal como se intuye en el criterio de la Asesoría Jurídica que nos ocupa. Lo que obliga a reconsiderar estos dictámenes en estos puntos.

 

B-. LA DELEGACIÓN DE FIRMA RESPECTO DE COMPETENCIAS OTORGADAS AL PODER EJECUTIVO POR NORMA LEGAL

 

Se consulta si es jurídicamente procedente que en las resoluciones cuya emisión atribuye la Ley al Poder Ejecutivo se delegue la firma del Presidente de la República y del Ministro del Ramo. Ejemplifica el Presidente con las resoluciones en materia de pensiones, pago de extremos laborales o el otorgamiento del régimen de zona franca.

 

En relación con lo consultado, cabría reafirmar que el ámbito propio de la delegación de firmas es la gestión administrativa y, en particular, la dirigida a permitir la concreción de diversas disposiciones de contenido administrativo y/o financiero y que entrañan una función de ejecución. Resoluciones que si bien son susceptibles de crear o denegar un derecho subjetivo, se caracterizan por su carácter técnico pero también por su volumen. Por lo que son capaces de generar un empleo de tiempo sustancial, que distrae al Presidente y al Ministro del Ramo de las altas funciones que les corresponde conforme la Constitución y la Ley. Lo que aconseja, entonces, la posibilidad de delegación de la firma.

 

Máxime que no encuentra la Procuraduría que exista un impedimento legal para que en estos actos, creadores de derechos, la firma se plasme por delegación. Lo anterior en el entendido que el acto emana del Poder Ejecutivo y, por ende, que quien firma, lo hace por, a encargo del delegante. La firma por delegación en estos actos no violentaría el numeral 134-.2 de la Ley General de la Administración Pública que obliga a indicar el órgano agente, la fecha y firma y mencionar el cargo del suscriptor de los actos administrativos escritos, debiéndose comprender los electrónicos, en el tanto se trate de una simple delegación de firma.

 

Pareciera, sin embargo, que la duda en orden a la procedencia de esta delegación de firmas deriva de la interpretación de los dictámenes C-171-1995 de 7 de agosto de 1995 y C-174-2019 de
20 de junio del 2019, por lo que resulta obligado referirnos a su contenido.

 

El primero de dichos dictámenes responde a una consulta del entonces Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas, respecto de la posibilidad de delegar la firma de

 

todos los actos - resoluciones- administrativos emitidos por el Despacho del Ministro en el Oficial Mayor de la citada Cartera. Posibilidad que la Asesoría Jurídica de dicho Ministerio encontraba improcedente.

 

La Procuraduría sostiene en el dictamen C-171-1995 que la delegación de firmas no conlleva en sí una transferencia de competencia, es decir, la potestad decisoria sobre el asunto que ha de ser suscrito por un funcionario público descansa en la cabeza de su titular, porque quien resuelve es aquel que delega la firma, de donde la competencia decisoria no sufre alteración alguna. Así, señala que:

 

 “ Por ende, y desde la perspectiva de la Ley General de la Administración Pública, es dable afirmar que la delegación de firmas en materia de resoluciones es una potestad atribuida a los órganos decisorios de la Administración que, sin embargo, se encuentra ubicada en un lugar de dicho cuerpo normativo que regula un fenómeno distinto cual es la transferencia de competencias. La similitud que existe entre la delegación en sentido estricto y la que entraña el acto material de suscribir un determinado acto radica, en nuestro criterio, únicamente en el hecho de que existe un acuerdo del titular para que se proceda en tal sentido, de tal suerte que encarga a un subordinado una actuación determinada. Pero, mientras que en la delegación de firmas se encarga la realización de una formalidad atinente al acto mediante el cual se materializa la resolución de un asunto, en la delegación stricto sensu lo que se acuerda es la transmisión de la potestad decisoria, con todas las consecuencias y limitaciones que se prescriben en los artículos 84 y siguientes”.

No obstante, respecto del Ministerio consultante encuentra la Procuraduría una limitación para que el Ministro delegue en un subordinado (y no necesariamente en quien sea su inmediato inferior) la firma de las resoluciones que le correspondan. Ello porque el Reglamento Orgánico de dicha Cartera Ministerial permitía delegar la firma

de "... acciones de personal, cheques, documentos y otros..." en el Director Administrativo y Financiero. Pero disponía que la firma de "... decretos ejecutivos, acuerdos ejecutivos, resoluciones y demás documentos de similar naturaleza", residía en el Ministro, sin posibilidad de delegación de firma. Ante dicha regulación, la Procuraduría en dicho dictamen sostiene que para que se delegue la firma de resoluciones del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas se requeriría “una modificación, vía decreto ejecutivo o norma de superior rango normativo, para que se pueda operar la delegación que interesa para los efectos de la presente consulta, en respeto a lo preceptuado por el numeral 13º de la Ley General de la Administración Pública”.

Importa destacar que en dicho dictamen la Procuraduría no se refirió a la competencia para delegar la firma por parte del resto de Ministros o del Poder Ejecutivo en sentido estricto y, por ende, no emitió un criterio general que determine que un Ministro o el Poder Ejecutivo en sentido estricto está imposibilitado jurídicamente para delegar su firma respecto de resoluciones y decretos. Su criterio no se fundó, por otra parte, en una norma legal, sino en una norma de rango reglamentario aplicable exclusivamente al Ministerio consultante.

 

Por consiguiente, lo expresado en dicho dictamen no puede constituirse en un límite para el resto del Poder Ejecutivo y de dicho dictamen no puede derivarse que la Procuraduría haya manifestado que la delegación de firmas está prohibida respecto de resoluciones y decretos (lo que sí manifestamos ahora para los decretos reglamentarios). Lo expresado por la Procuraduría debe ser interpretado en su estricta literalidad: no procede delegar la firma del Ministro Recursos Naturales, Energía y Minas de XX actos, porque el Reglamento Orgánico de ese Ministerio lo prohíbe.

            

El otro dictamen que cita la Asesoría Jurídica del órgano consultante es el C-174-2019 de 20 de junio del 2019. Dicho dictamen se emite en relación con una solicitud de dictamen favorable para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de una resolución emitida por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que acogió un reclamo para el pago de diferencias salariales de una servidora.

 

Resolución que no fue firmada por el Presidente de la República, que había delegado su firma en el Ministro. En concreto, el Decreto Ejecutivo N. 41174 de 25 de junio del 2018 facultó a la Presidencia de la República a emitir acuerdos de delegación de firmas con respecto a las resoluciones administrativas referentes a derechos laborales de los servidores y ex servidores de las respectivas carteras del Poder Ejecutivo; facultad que se plasmó en el Acuerdo N° 027-P, del 25 de junio del 2018, en el cual la Presidencia de la República delegó la firma del Presidente de la República, de la Primera Vicepresidenta de la República y de la Segunda Vicepresidencia de la República, en el Ministro de cada ramo.  Ante lo cual solo el Ministro de Obras Públicas y Transportes suscribió la resolución que reconocía diferencias salariales.

 

En el caso concreto, la Procuraduría consideró que esa resolución debía ser firmada por el Presidente de la República y no solo por el Ministro porque tanto el citado Decreto que autorizaba la delegación como el Acuerdo que la delegaba fueron publicados con posterioridad a la emisión de la resolución. Es decir, al momento de que se emitió la resolución que reconoce diferencias salariales, ese Decreto y el Acuerdo no eran eficaces, faltos de publicación. Por lo que la sola firma del Ministro no podía configurar la voluntad del Poder Ejecutivo. Concluye la Procuraduría que la ausencia de la firma del Presidente genera la nulidad del acto, según el artículo 146

 

de la Constitución, nulidad que es evidente y manifiesta. Por lo que se rindió el dictamen favorable requerido para la anulación en vía administrativa de la resolución dictada por el señor Ministro de Obras Públicas.

 

Es importante enfatizar que la Procuraduría no consideró la existencia de la nulidad por la delegación de firmas, sino porque esta delegación no era eficaz al momento en que se aplicó por el Ministerio.

Por ende, de dicho dictamen no puede derivarse que esté legalmente prohibida la delegación de firmas en una resolución administrativa y que en caso de producirse la delegación, lo resuelto sea nulo.

 

Se deriva de lo expuesto que no es procedente concluir que la Procuraduría haya emitido un criterio considerando inválido la delegación de la firma del Ministro para ese tipo de actos. Delegación que puede tener lugar sin que sea necesario solicitar la reconsideración de los citados dictámenes C-171-1995 y C-174-2019, porque no es procedente.

 

La delegación de firma está referida sobre todo a la gestión de asuntos internos, lo que comprende actividades de carácter instrumental (por ejemplo, gestión de recursos humanos, actos de gestión presupuestaria, de contratación y su ejecución. Lo que no excluye, sin embargo, que pueda delegarse la firma en relación con actos relacionados con las actividades sustantivas. Es claro, por demás, que dada la multiplicidad de leyes que atribuyen competencias tanto al Poder Ejecutivo como a los Ministerios, no es posible una enumeración de las resoluciones y acuerdos susceptibles de delegación de firma.

 

Definido que la firma de los referidos acuerdos o resoluciones creadores de derecho es posible, se plantea el tema de a quién delegar la firma del señor Presidente.

 

 

III-. CORRESPONDE AL DELEGANTE DEFINIR EN QUIEN DELEGA LA FIRMA

 

Consulta el señor Presidente en quiénes podría delegar su firma para los supuestos de las dos consultas anteriores.

 

Procede señalar que la Procuraduría General de la República ha sido del criterio de que la delegación de firmas tiene carácter personalísimo, en el sentido de que “es una decisión que depende del titular –persona física- del órgano”. Así, el acto delegatorio no se prolonga más allá del período del cargo del delegante o del delegado. Por lo que se concluye que:

 

“La delegación de firmas que se haya acordado al interno de un órgano o institución cesará en sus efectos si se opera un cambio del titular –persona física-, sea el delegante o el delegado”. Cfr. C-011-2008 de 17 de enero de 2008.

 

Posición presente en la doctrina. Así, ya Georges Vedel indicaba que la delegación de firma se hace “en consideración de la personalidad, tanto del delegante como del delegado. Si la identidad del delegante o del delegado cambia, entonces la delegación cae inmediatamente, a menos, claro está, que una nueva delegación sea consentida por la nueva autoridad en provecho del nuevo delegado” (G, VEDEL: Droit Administratif, Pág, 1984, p. 261).  Posición que se encuentra presente, por ejemplo, en el Decreto N. 2005-850 del 27 julio 2005 que en Francia refiere a las delegaciones de firma de los miembros del Gobierno: a diferencia de lo que sucede respecto de otras delegaciones de firma, en el caso de los ministros y secretarios de Estado, la delegación fenece en el momento en que termina el período del ministro o del secretario de Estado delegante de la firma. Delegación que no está permitida para los decretos.

 

Consecuentemente, es al Presidente de la República a quien corresponde decidir a cuál funcionario delega su firma. Para lo cual podrá considerar que delegar la firma es un acto de confianza, máxime que la delegación no le exime de responsabilidad en forma alguna, porque delegar la firma no implica delegación de competencia. Antes bien, podría ser responsable no solo por la decisión que va a ser firmada, sino por lo que haga y cómo lo haga el delegado (responsabilidad in vigilando o in elegiendo).

Si bien no hay una norma que lo prohíba, estima la Procuraduría que en los supuestos de competencia del Poder Ejecutivo, es conveniente que la delegación opere en un funcionario distinto del respectivo Ministro de Ramo, a efecto de evitar que este aparezca firmando las resoluciones o acuerdos en su doble condición de delegado del Presidente y Ministro del Ramo, lo cual puede afectar la trasparencia de la gestión y poner en entredicho el ejercicio efectivo de la competencia conjunta.

 

En último término, estima conveniente la Procuraduría referirse a un aspecto de la firma, que ha sido señalado por la Asesoría Jurídica. Es la firma digital.

 

Efectivamente, la firma digital es un instrumento valioso en orden a la eficacia de la gestión administrativa. Aspecto que se asegura sobre todo para la firma de los actos voluminosos cuando se sistematiza el firmado digital. Esa sistematización ha sido fundamental en la Procuraduría General de la República en relación con uno de los actos de mayor volumen que día a día deben ser emitidos y que consiste precisamente en el apersonamiento de los Procuradores en los distintos procesos judiciales. Esa

 

sistematización de la firma digital disminuye sensiblemente el tiempo que se debe destinar a la firma, incluso cuando es digital, de cada uno de los documentos.

 

Aspecto que puede ser valorado por la Presidencia de la República.

 

 

 

CONCLUSION:

 

Conforme lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-. La Ley General de Administración Pública, en sus artículos 89 y 90, establece los supuestos en los cuales el ejercicio de la competencia es indelegable. Por lo que en los ámbitos en que la competencia sea indelegable, el competente debe ejercerla tanto formal como materialmente.

2-. La delegación de firmas, en tanto técnica de gestión de los asuntos administrativos, facilita la colaboración entre el titular de un órgano y otra persona, normalmente funcionario subordinado, que asume la labor material de firma del acto dictado por el competente. Lo que explica que no presente un cambio en el orden de las competencias ni en su ejercicio. El delegado no ejerce un poder de decisión ni emite el criterio que se plasma en el documento que firma por el delegante.

 

3-. La delegación de firma que involucre el poder de decisión del jerarca será inválida. En todo momento se requiere que la manifestación de voluntad que se expresa en el acto sea propia del órgano competente, que ha ejercido su poder de decisión, por lo que el delegado no puede ni debe asumir personal y directamente el dictado del acto, sino realizar la materialización de la firma. Por el contrario, la delegación de firma es posible en asuntos en que la competencia es delegable, con las excepciones que se dirá.

 

4-. Las competencias constitucionales del Presidente de la República como tal y como miembro del Poder Ejecutivo en sentido estricto son indelegables, conforme lo dispuesto en el artículo 9 constitucional.

 

5-. La competencia constitucional y legal atribuida exclusivamente al Presidente de la República tiene una repercusión institucional, que puede extenderse a todo el Estado lo que, en criterio de la Procuraduría, determina la necesidad de que no solo deba ser

 

 

ejercida directamente por el Presidente sino que los actos que ejercitan esa competencia sean firmados directamente por él.

 

6-. El artículo 140 de la Constitución Política establece competencias de diversa naturaleza: funciones de gobierno y funciones meramente administrativas, de gestión cotidiana de los asuntos del ramo.

 

7-. Las funciones de gobierno implican una decisión política, susceptible de marcar el direccionamiento estatal en su conjunto.  Los actos expresión de estas funciones están directamente regulados por la Constitución, por lo que no cabría considerar que le son aplicables las disposiciones relacionadas con la delegación de competencia administrativa pero tampoco de una delegación de firma, por iguales razones que las señaladas en relación con las atribuciones del Presidente de la República.

 

8-. En relación con la competencia administrativa, consagrada en el artículo 140 constitucional, debe considerarse que normalmente dichas atribuciones son reguladas, desarrolladas por las distintas leyes, que, en su caso, confían esas competencias a los Ministerios en tanto órganos del Poder Ejecutivo. Por su naturaleza administrativa, los actos de su ejercicio podrían ser objeto de delegación de firma en el sentido antes señalado.

 

9-. El artículo 146 de la Constitución reafirma la participación activa y conjunta del Ministro del Ramo en la adopción -y no solo en la firma- de decretos, acuerdos, resoluciones u órdenes que le corresponde emitir al Poder Ejecutivo, órgano que no se identifica con Presidente de la República.

 

10-. Empero, estima la Procuraduría que del artículo 146 constitucional no puede derivarse que todos y cada uno de los acuerdos, resoluciones y órdenes deban ser emitidos por el Poder Ejecutivo en sentido estricto. Ello implicaría que toda la función administrativa corresponde al Poder Ejecutivo en sentido estricto, sin posibilidad de que la Ley la atribuya a otros órganos, incluidos los Ministerios.

 

11-. Una interpretación en ese sentido no es conforme con los principios constitucionales de razonabilidad, eficacia y eficiencia. Baste señalar que dicha interpretación tornaría absolutamente inoperante el funcionamiento no solo del Poder Ejecutivo sino eventualmente del Estado, afectando su continuidad y la de los servicios públicos a cargo del Ejecutivo.

 

12-. Por lo que procede reconsiderar de oficio el dictamen C-207-2000 de 1 de setiembre del 2000 en cuanto afirma que todos los acuerdos, resoluciones y órdenes son de competencia del Poder Ejecutivo en sentido estricto y requieren la firma del Presidente de la República y el Ministro del Ramo, para su validez; correspondiéndole a ese órgano conocer y resolver todos los reclamos administrativos por extremos pecuniarios y reputando dudosamente constitucional que una ley atribuya al Ministro la emisión de acuerdos y resoluciones de contenido económico. Por la misma razón se reconsidera el dictamen C-121-2007 de 18 de abril de 2007.

 

13-. El artículo 122 de la Constitución Política establece límites a la actuación del Poder Legislativo, pero de esos límites no puede derivarse el establecimiento de una norma de competencia exclusiva para el Poder Ejecutivo en sentido estricto. Razón por la cual se reconsidera la conclusión 3 en relación con la 2 del citado dictamen C-121-2007.

 

14-. Del artículo 146 de la Constitución Política no puede derivarse, entonces, una prohibición para que el Presidente de la República, el Ministro del Ramo o ambos integrantes del Poder Ejecutivo en sentido estricto deleguen la firma de las resoluciones, acuerdos u órdenes que les corresponda emitir en orden a las competencias administrativas establecidas en el numeral 140 del mismo Texto Fundamental.

 

15-. En el tanto no envuelva una delegación de competencia, el Presidente de la República, el Ministro del Ramo o ambos integrantes del Poder Ejecutivo en sentido estricto pueden delegar la firma de las resoluciones, acuerdos u órdenes que deban emitir en cumplimiento de las competencias -administrativas- atribuidas por Ley.

 

16-. Delegar la firma es un acto de confianza, por lo que compete al Presidente de la República decidir en cuál funcionario delega su firma. Funcionario que podrá no ser el inmediato inferior.

 

 

17-. En los supuestos de competencia del Poder Ejecutivo, es conveniente que la delegación opere en un funcionario distinto del respectivo Ministro de Ramo, a efecto

de no afectar la trasparencia de la gestión y poner en entredicho el ejercicio efectivo de la competencia conjunta.

 

Del señor Presidente, muy atentamente,

 

 

 

 

 

                                                                       Dra. Magda Inés Rojas Chaves

                                                                       Procuradora General Adjunta

 

 

PGR-C-167-2022

 

COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO EN SENTIDO ESTRICTO. REFRENDO. DELEGACIÓN DE COMPETENCIA. DELEGACIÓN DE FIRMA. EL DELEGANTE DETERMINA LA PERSONA DELEGADA PARA LA FIRMA.

 

Mediante oficio N. DP-0038-2022 de 27 de julio del presente año, recibido el 29 de ese mes, el señor Presidente de la República consulta sobre la posibilidad de delegar su firma en otros funcionarios.

 

En concreto, se consulta lo siguiente:

 

“¿En cuáles actos administrativos en los que firma el suscrito, en conjunto con el Ministro de ramo constituyéndonos como Poder Ejecutivo, es posible delegar la firma, de conformidad con lo dispuesto en los artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública? Esto, considerando que dicha delegación implica solo la materialidad del acto de firma y no así la transferencia del ejercicio de la competencia.

 

¿Es jurídicamente procedente que, en aquellos actos en los cuales, exista una ley que disponga que el poder ejecutivo debe resolver el otorgamiento de un derecho, por ejemplo, pensiones, régimen de zona franca, pago de extremos laborales, entre otros, pueda delegarse la firma del Presidente de la República y la del Ministro del ramo?

 

- ¿En quiénes podría delegarse la firma del Presidente de la República considerando los supuestos de las dos consultas anteriores?”.

 

La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta, emite el dictamen PGR-C-167-2022 de 11 de Agosto siguiente, en el que analiza la consulta a partir de

La delegación de firma de actos administrativos no implica un cambio en el orden de las competencias. De lo que se sigue que la delegación de firma respecto de los actos que ejercitan la competencia administrativa dispuesta en el artículo 140 de la Constitución no violenta el principio de indelegabilidad de las funciones, dispuesto en el artículo 9 del Texto Fundamental. Afirmación que es igualmente válida respecto de la delegación de firma de los actos administrativos que ejercitan la competencia  atribuida por ley al Poder Ejecutivo. En la medida en que delegar la firma involucra una decisión personal fundada en la confianza, corresponde al delegante seleccionar la persona delegada para firmar en su nombre.

 

Concluye que:

 

1-. La Ley General de Administración Pública, en sus artículos 89 y 90, establece los supuestos en los cuales el ejercicio de la competencia es indelegable. Por lo que en los ámbitos en que la competencia sea indelegable, el competente debe ejercerla tanto formal como materialmente.

2-. La delegación de firmas, en tanto técnica de gestión de los asuntos administrativos, facilita la colaboración entre el titular de un órgano y otra persona, normalmente funcionario subordinado, que asume la labor material de firma del acto dictado por el competente. Lo que explica que no presente un cambio en el orden de las competencias ni en su ejercicio. El delegado no ejerce un poder de decisión ni emite el criterio que se plasma en el documento que firma por el delegante.

 

3-. La delegación de firma que involucre el poder de decisión del jerarca será inválida. En todo momento se requiere que la manifestación de voluntad que se expresa en el acto sea propia del órgano competente, que ha ejercido su poder de decisión, por lo que el delegado no puede ni debe asumir personal y directamente el dictado del acto, sino realizar la materialización de la firma. Por el contrario, la delegación de firma es posible en asuntos en que la competencia es delegable, con las excepciones que se dirá.

 

4-. Las competencias constitucionales del Presidente de la República como tal y como miembro del Poder Ejecutivo en sentido estricto son indelegables, conforme lo dispuesto en el artículo 9 constitucional.

 

5-. La competencia constitucional y legal atribuida exclusivamente al Presidente de la República tiene una repercusión institucional, que puede extenderse a todo el Estado lo que, en criterio de la Procuraduría, determina la necesidad de que no solo deba ser ejercida directamente por el Presidente sino que los actos que ejercitan esa competencia sean firmados directamente por él.

 

6-. El artículo 140 de la Constitución Política establece competencias de diversa naturaleza: funciones de gobierno y funciones meramente administrativas, de gestión cotidiana de los asuntos del ramo.

 

7-. Las funciones de gobierno implican una decisión política, susceptible de marcar el direccionamiento estatal en su conjunto.  Los actos expresión de estas funciones están directamente regulados por la Constitución, por lo que no cabría considerar que le son aplicables las disposiciones relacionadas con la delegación de competencia administrativa pero tampoco de una delegación de firma, por iguales razones que las señaladas en relación con las atribuciones del Presidente de la República.

 

8-. En relación con la competencia administrativa, consagrada en el artículo 140 constitucional, debe considerarse que normalmente dichas atribuciones son reguladas, desarrolladas por las distintas leyes, que, en su caso, confían esas competencias a los Ministerios en tanto órganos del Poder Ejecutivo. Por su naturaleza administrativa, los actos de su ejercicio podrían ser objeto de delegación de firma en el sentido antes señalado.

 

9-. El artículo 146 de la Constitución reafirma la participación activa y conjunta del Ministro del Ramo en la adopción -y no solo en la firma- de decretos, acuerdos, resoluciones u órdenes que le corresponde emitir al Poder Ejecutivo, órgano que no se identifica con Presidente de la República.

 

10-. Empero, estima la Procuraduría que del artículo 146 constitucional no puede derivarse que todos y cada uno de los acuerdos, resoluciones y órdenes deban ser emitidos por el Poder Ejecutivo en sentido estricto. Ello implicaría que toda la función administrativa corresponde al Poder Ejecutivo en sentido estricto, sin posibilidad de que la Ley la atribuya a otros órganos, incluidos los Ministerios.

 

11-. Una interpretación en ese sentido no es conforme con los principios constitucionales de razonabilidad, eficacia y eficiencia. Baste señalar que dicha interpretación tornaría absolutamente inoperante el funcionamiento no solo del Poder Ejecutivo sino eventualmente del Estado, afectando su continuidad y la de los servicios públicos a cargo del Ejecutivo.

 

12-. Por lo que procede reconsiderar de oficio el dictamen C-207-2000 de 1 de setiembre del 2000 en cuanto afirma que todos los acuerdos, resoluciones y órdenes son de competencia del Poder Ejecutivo en sentido estricto y requieren la firma del Presidente de la República y el Ministro del Ramo, para su validez; correspondiéndole a ese órgano conocer y resolver todos los reclamos administrativos por extremos pecuniarios y reputando dudosamente constitucional que una ley atribuya al Ministro la emisión de acuerdos y resoluciones de contenido económico. Por la misma razón se reconsidera el dictamen C-121-2007 de 18 de abril de 2007.

 

13-. El artículo 122 de la Constitución Política establece límites a la actuación del Poder Legislativo, pero de esos límites no puede derivarse el establecimiento de una norma de competencia exclusiva para el Poder Ejecutivo en sentido estricto. Razón por la cual se reconsidera la conclusión 3 en relación con la 2 del citado dictamen C-121-2007.

 

14-. Del artículo 146 de la Constitución Política no puede derivarse, entonces, una prohibición para que el Presidente de la República, el Ministro del Ramo o ambos integrantes del Poder Ejecutivo en sentido estricto deleguen la firma de las resoluciones, acuerdos u órdenes que les corresponda emitir en orden a las competencias administrativas establecidas en el numeral 140 del mismo Texto Fundamental.

 

15-. En el tanto no envuelva una delegación de competencia, el Presidente de la República, el Ministro del Ramo o ambos integrantes del Poder Ejecutivo en sentido estricto pueden delegar la firma de las resoluciones, acuerdos u órdenes que deban emitir en cumplimiento de las competencias -administrativas- atribuidas por Ley.

 

16-. Delegar la firma es un acto de confianza, por lo que compete al Presidente de la República decidir en cuál funcionario delega su firma. Funcionario que podrá no ser el inmediato inferior.

 

17-. En los supuestos de competencia del Poder Ejecutivo, es conveniente que la delegación opere en un funcionario distinto del respectivo Ministro de Ramo, a efecto de no afectar la trasparencia de la gestión y poner en entredicho el ejercicio efectivo de la competencia conjunta.