Accesibilidad
Opinión Jurídica : 105 - del 01/08/2022
01 de agosto
2022
PGR-OJ-105-2022
Licenciada
Daniella Agüero Bermúdez
Jefe de Área
Comisiones Legislativas VII y VIII
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con
aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero
a su oficio CPEDA-391-22 del 26 de abril de 2022, mediante el cual solicita
nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley para Regular el Uso,
Deambulación y Permanencia de los Perros Guía para Personas Ciegas y Perros de
Asistencia para Personas con Discapacidad”, el cual se tramita bajo el número
de expediente 22.955, en la Comisión Permanente Especial de Asuntos de Discapacidad
y Adulto Mayor.
Previamente
debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor
únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente,
la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en
ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.
A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante
labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado
atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus
diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre
determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.
Asimismo, debemos señalar que el
plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos
encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la
Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
I. OBJETO DEL
PROYECTO DE LEY
Según la exposición de motivos
del proyecto de ley, su intención es garantizar el libre acceso y
tránsito a las personas usuarias de perros guía y de asistencia, evitando
arbitrariedades en su contra.
Se
estima que existe un vacío en la legislación en cuanto a los centros de
adiestramiento y el procedimiento para adquirir un perro guía, por lo que se
necesita de una legislación especial.
II.
ANTECEDENTE SIMILAR
De previo a referirnos al
fondo del proyecto consultado, debemos señalar que en la corriente legislativa
se tramitó el proyecto de ley 18061 denominado “Ley para garantizar el acceso
de las personas ciegas o con baja visión, usuarias de perro guía al entorno”,
el cual contaba con un articulado similar al que ahora se consulta.
Dicho expediente fue archivado
al ser dictaminado de forma unánime de manera negativa, por lo que se
recomienda valorar el antecedente.
III.
ANÁLISIS GENERAL DEL PROYECTO
DE LEY
El proyecto de ley que se
consulta está conformado por 18 artículos y un transitorio, donde se establecen
deberes y obligaciones para las personas usuarias de perros guía o de
asistencia, en lugares públicos o de acceso público y en medios de transporte.
Asimismo, se establece un principio de gratuidad para el uso de los perros
guía, incentivos para los instructores o entrenadores de perros guía y una
licencia de capacitación para las personas funcionarias públicas con
discapacidad que deban capacitarse en el uso del perro guía.
El fundamento jurídico del presente proyecto de ley
parte de lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución, que consagra el
derecho a la igualdad, el cual, además, se encuentra reconocido en una serie de
instrumentos internacionales ratificados por nuestro país.
Específicamente en relación al tema de la
discapacidad, la Convención Interamericana para la Eliminación de
todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad,
ratificado por Ley N° 7948 del 22 de noviembre de 1999, dispone en lo que
interesa:
“ARTÍCULO III
Para lograr los objetivos de esta
Convención, los Estados parte se comprometen a:
1. Adoptar las medidas de carácter
legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias
para eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad y
propiciar su plena integración en la sociedad, incluidas las que se enumeran a
continuación, sin que la lista sea taxativa:
a) Medidas para eliminar
progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades
gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes,
servicios, instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el
transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el
deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales, y las actividades
políticas y de administración;
b) Medidas para que los edificios,
vehículos e instalaciones que se
construyan o fabriquen en sus territorios respectivos faciliten el transporte,
la comunicación y el acceso para las personas con discapacidad;
c) Medidas para eliminar, en la
medida de lo posible, los obstáculos arquitectónicos, de transporte y
comunicaciones que existan, con la finalidad de facilitar el acceso y uso para
las personas con discapacidad; y
(…)” (La negrita no forma parte del original)
En igual sentido, la Convención sobre los derechos de las
personas con discapacidad, aprobada mediante Ley Nº 8661 del 19 de agosto de
2008, dispone:
Artículo 4
Obligaciones generales
1. Los Estados
Partes se comprometen a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los
derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con
discapacidad sin discriminación alguna por motivos de discapacidad. A tal fin,
los Estados Partes se comprometen a:
a) Adoptar todas
las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes
para hacer efectivos los derechos reconocidos en la presente Convención;
b) Tomar todas las
medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar
leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan
discriminación contra las personas con discapacidad;
c) Tener en
cuenta, en todas las políticas y todos los programas, la protección y promoción
de los derechos humanos de las personas con discapacidad;
(…)
Artículo
9
Accesibilidad
1. A fin de que las personas con discapacidad puedan vivir en forma
independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los
Estados Partes adoptarán medidas pertinentes para asegurar el acceso de las
personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno
físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los
sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros
servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas
urbanas como rurales. Estas medidas, que
incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso,
se aplicarán, entre otras cosas, a:
a) Los edificios, las vías públicas, el transporte y
otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas, viviendas,
instalaciones médicas y lugares de trabajo;
b) Los servicios de información, comunicaciones y de
otro tipo, incluidos los servicios electrónicos y de emergencia.
De la normativa en comentario se deduce un deber
general a cargo del Estado costarricense de garantizar condiciones de igualdad
a las personas con discapacidad que faciliten –entre otras cosas- su acceso a
diferentes espacios físicos y de transporte sin discriminación.
En
desarrollo de esas obligaciones existentes en el ámbito internacional, nuestra
legislación nacional ha procurado garantizar la protección de las personas con
discapacidad y, específicamente en la materia objeto del proyecto de ley
consultado, podemos encontrar la Ley del Patronato Nacional de Ciegos,
N.° 2171 del 30 de octubre de 1957 y sus reformas y la Ley de Igualdad de
Oportunidades para las Personas con Discapacidad, N.° 7600 del 2 de mayo de
1996 y su reglamento.
Conviene
destacar lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 2171 que dispone:
“Artículo 25.- Los perros
lazarillos, cuando acompañen a un ciego,
tendrán libre
acceso a toda clase de transportes y sitios públicos.
(…)”
Como se observa, la finalidad
general del proyecto de ley en cuanto a garantizar el libre tránsito de las
personas usuarias de perros guía, ya está contenido en la norma indicada.
En
igual sentido, debemos señalar que la Ley de Igualdad de Oportunidades para Personas
con Discapacidad, N° 7600 del 2 de mayo de 1996 señala en cuanto a este tema:
“Artículo 45 bis.- Libertad
de acceso
Las personas con discapacidad que utilicen perros guías o animales de
asistencia, así como productos para apoyar la movilidad, tendrán libre acceso a
todos los medios de transporte público, así como a toda edificación pública o
privada, sin que esto les genere gastos adicionales.(Así adicionado por el artículo 3° de la ley N° 9207 del 25 de febrero
del 2014)
En la misma
línea, el
Reglamento de la Ley de Igualdad de Oportunidades para Personas con
Discapacidad, Decreto Ejecutivo N.° 26831 del 23 de marzo de 1998, establece en
lo que interesa:
“Artículo 165.- Requisitos y características del transporte público
colectivo. Todo vehículo de servicio público de transporte colectivo de pasajeros
cumplirá las siguientes disposiciones, características y requisitos:
(…)
h) En todos los medios de transporte público se le permitirá a las personas con discapacidad ingresar y
utilizar las ayudas técnicas que requieran tales como: bastones, muletas,
silla de ruedas, perro guía, y otros
dispositivos análogos.
(…)” (La negrita no es del original)
“Artículo
176.-Animales de Asistencia
Toda persona
que por algún tipo de discapacidad requiera de un animal de asistencia como
apoyo, acompañamiento, conducción y auxilio, lo podrá ingresar, permanecer y
deambular a toda edificación pública, privada
de servicio público y medio de transporte público.
Los
Instructores, adiestradores y entrenadores de Animales de Asistencia y de los
que estén en proceso de formación, debidamente acreditados, gozarán de los
mismos derechos que gozan las personas con su Perro o Animal de Asistencia
mientras realicen las labores de entrenamiento y aprendizaje de aquellos
animales que vayan a ser destinados como de asistencia, indiferentemente a su
especialidad que vengan a favorecer procesos de rehabilitación y de inclusión
social, y así como, también en las labores de adaptación a los usuarios.
(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 38446 del 28
de abril del 2014)”
Como
se observa, la norma reglamentaria también garantiza el acceso libre de las
personas que utilizan perros guía y, además, tutela el derecho de los
instructores, adiestradores y entrenadores de animales de asistencia y en
proceso de formación, tal como pretende el proyecto de ley que se consulta.
La
Sala Constitucional también ha abordado en su jurisprudencia el tema del libre
acceso de los perros guía utilizados por las personas con discapacidad visual.
Ejemplo de ello es la sentencia N.° 2007-17528 de las 11:58 horas del 30 de noviembre
de 2007, en la cual indicó en lo que interesa:
“Sin lugar a dudas, el perro con el
cual él se hace acompañar no es una simple mascota sino más bien un animal de
trabajo, destinado a cumplir la función de los ojos en las personas que no
pueden ver y cuya ayuda les resulta invaluable, pues para ese fin fueron
entrenados, llegando en algunos casos a salvar la vida de su amo al librarlo de
todo tipo de peligros que se presentan en las calles y que la persona no
vidente no puede sortear por sí mismo, en razón de su discapacidad. En ese
sentido, la intención de la recurrente al hacerse acompañar de un perro no
puede ser asimilada a la del resto de las personas que tienen ese tipo de
animal como mascota simplemente, y en tal virtud el trato que se le debe dar
por parte de los permisionarios y concesionarios de los servicios públicos de
transporte no puede ser el mismo, habida cuenta que si bien por cuestiones de
seguridad y aseo es razonable que se prohiba o
restrinja el acceso de animales a los vehículos de transporte público, ello
puede ser así únicamente entratándose de animales
"ordinarios", no así cuando se trata de aquellos casos - como el que
nos ocupa- en que se trata de un perro guía, que acompaña a su amo para
brindarle tan valioso servicio. Estima la Sala que el perro de la recurrente y
de las demás personas que se encuentran en su posición no pueden ser tratadas
como animales comunes y corrientes, por cuanto negar el acceso de dichos
animales a un vehículo de transporte público implica necesariamente la
negatoria de acceso a las personas con discapacidad y la consecuente violación
a sus derechos fundamentales. Lo anterior, por cuanto dichos animales son mucho
más que simples mascotas -como se indicó anteriormente-, ellos son los ojos del
recurrente y de muchas personas más que por infortunio no tienen la oportunidad
de observar el mundo de la forma en que lo hacen la mayoría de las personas.
Por eso, en el caso de los perros guía de las personas discapacitadas, el
transportarlos junto con su amo no es una facultad del concesionario o
permisionario del servicio o incluso del chofer del autobús
sino que es una obligación impuesta por la Constitución Política, las
convenciones internacionales, la ley, por lo que debe cumplirse por los
concesionarios y es una obligación instruir a los choferes que manejas los
autobuses al respecto.”
Se
desprende de lo anterior que la Sala Constitucional ha tutelado también el
derecho de las personas no videntes a acceder con su perro guía a todos los
servicios públicos, por lo que es evidente que, en la actualidad, existe una
institucionalidad que ya tutela los derechos que pretenden protegerse en el proyecto
de ley consultado.
No obstante lo anterior, es claro que el legislador dentro de
su ámbito de discrecionalidad podría emitir una ley especial en la materia que
nos ocupa y, por tanto, la aprobación o no del proyecto de ley es un tema de su
libre disposición, aun cuando recomendamos que se valore la normativa que se
pretende aprobar a la luz de las normas legales y reglamentarias ya comentadas
para establecer una normativa uniforme y no contradictoria.
Sin
perjuicio de lo indicado, procederemos a realizar un análisis del articulado
propuesto.
IV.
ANÁLISIS DEL ARTICULADO
El artículo 1 del proyecto de
ley establece como su objeto “promover y
regular el uso de perros guía o de asistencia para las personas ciegas o con
discapacidad, garantizando el ejercicio del derecho al acceso, libre tránsito,
así como la permanencia a lugares públicos o privados de uso público,
incluyendo los medios de transporte, en todas sus modalidades, ello en
concordancia con la Ley 7600, de 29 de mayo de 1996, y sus reformas.” De igual forma, los artículos 8 y 9 del
proyecto de ley, establecen los lugares y servicios donde debe ser garantizado
el acceso de los perros guía. Este objetivo, como se observa, ya está contenido
en la legislación actual, específicamente en la Ley N.° 2171, en la Ley 7600 y
en el Decreto Ejecutivo N.° 26831, ya
comentados.
En el artículo 2 del proyecto
de ley, se establecen una serie de definiciones de importancia para la
aplicación de la normativa que pretende aprobarse, sin embargo, en el caso del
concepto de “centro de adiestramiento” no se observa definición alguna, por lo
que se recomienda completarla.
El artículo 3 del proyecto de
ley asigna al Patronato Nacional de Ciegos (PANACI) la función de guiar, orientar e informar a las personas
con discapacidad visual y posibles usuarias de perros guía y de asistencia,
sobre las academias de adiestramiento disponibles y el proceso para la
adquisición de estos canes. No obstante ello, el
proyecto establece en los artículos 4, 5 y 6 una serie de funciones frente a
las cuales no resulta claro cuál será la autoridad competente para ejercerlas,
porque no son asignadas de manera expresa al PANACI.
En efecto, en el artículo 4 se
establecen los requisitos que deberán cumplir los perros guía o de asistencia y
en los artículos 5 y 6 se establecen requisitos de identificación y condiciones
higiénico-sanitarias que deben cumplir dichos animales, pero no se establece
cuál autoridad fiscalizará el cumplimiento de tales requisitos ni cuáles serán
las consecuencias del incumplimiento. Incluso el artículo 6 es confuso en su
redacción pues le asigna a SENASA la revisión de estas condiciones con el aval
del Patronato Nacional de Ciegos, pero únicamente en lo que se refiere a
animales entrenados en el extranjero y sin deslindar las competencias de una u
otra entidad.
De igual forma, si bien el
artículo 17 del proyecto de ley reconoce una competencia a favor de SENASA y
del Patronato Nacional de Ciegos, no es claro si esta está limitada a la
certificación u homologación de los centros de adiestramiento, por lo que en
general deben aclararse las competencias de cada entidad a lo largo del
proyecto de ley.
Por lo anterior, se recomienda
mejorar la redacción de esos artículos y establecer claramente las competencias
que ejercerán las diferentes instituciones involucradas, las cuales, además,
deberán ser consultadas del presente proyecto de ley.
En cuanto al artículo 10 del
proyecto se observa que establece un principio de gratuidad que garantiza el
acceso sin ningún costo de la persona usuaria del perro guía, disposición que
ya se encuentra regulada en el artículo 45 bis de la Ley 7600 ya comentado.
Por su parte, el artículo 12
del proyecto de ley establece una licencia con goce de salario para los
funcionarios públicos que deban capacitarse en el uso de un perro guía. Este
tema resulta novedoso con relación a la legislación vigente, por lo que su
aprobación es un tema que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del
legislador.
El artículo 11 extiende el
derecho de las personas usuarias de los perros guía a los instructores o
entrenadores de aquellos centros o instituciones de adiestramiento debidamente
identificados, cuando realicen ejercicios de entrenamiento o de acoplamiento
individual de perros guía. Estos derechos, como indicamos, ya se encuentran
regulados en el artículo 176 del Decreto Ejecutivo N.°
26831, sin embargo, la presente iniciativa estaría elevando a rango legal tal
obligación, lo cual, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del
legislador.
El artículo 13 del
proyecto de ley establece los límites al derecho de uso del perro guía, sin
embargo, nuevamente se omite indicar cuál será la autoridad encargada de velar
por el cumplimiento de los mismos. En igual sentido, los artículos 14 y 15 no
aclaran cuál será la autoridad encargada de imponer las multas ahí dispuestas.
En el artículo 16
del proyecto de ley se establecen exenciones arancelarias para la importación
de los perros guía y de sus arneses, lo cual es una potestad con la que cuenta
el legislador al tratarse la materia tributaria de un tema de reserva legal. No
obstante ello, se recomienda aclarar específicamente
cuáles son los tributos que se están exonerando en la propuesta, para evitar
problemas futuros de interpretación de la ley.
En el artículo 18 del
proyecto, se omite indicar cuál autoridad será la responsable del revocamiento
del certificado expedido por el centro de adiestramiento o si ésta es una
competencia del mismo centro, lo cual debe aclararse.
Finalmente, debemos señalar
que se establece un transitorio I que, en realidad, no tiene naturaleza
transitoria, pues únicamente se establece en él la obligación del Poder
Ejecutivo de reglamentar la ley. Por tanto, se recomienda mejorar la técnica
legislativa utilizada en esta norma y eliminar la referencia a la norma
transitoria.
V.
CONCLUSIONES
A partir de lo expuesto
debemos llegar a las siguientes conclusiones:
a)
El proyecto de ley pretende regular el libre acceso de las personas con
discapacidad visual usuarias de perros guía, objetivo que ya se encuentra
regulado en la Ley del Patronato Nacional de Ciegos, N.° 2171 del 30 de octubre de 1957 y sus
reformas, la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con
Discapacidad N.°7600 del 2 de mayo de 1996 y en su reglamento, Decreto
Ejecutivo N.° 26831 del 23 de marzo de 1998.
Por tanto, si el legislador opta por aprobar la legislación especial que
propone, se recomienda considerar su efecto sobre las normas vigentes y
garantizar su uniformidad;
b)
El proyecto de ley no es claro en cuanto a cuál
autoridad o entidad ejercerá cada una de las competencias que regula ni quién
ejercerá la potestad sancionatoria que se propone, por lo que debe mejorarse su
redacción para evitar problemas futuros de aplicación de la ley;
c)
Si bien la potestad tributaria es materia de
reserva legal, se recomienda señalar expresamente cuáles son los tributos que
se pretenden exonerar con la aprobación de esta iniciativa;
d)
La aprobación o no del proyecto se enmarca
dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se
recomienda mejorar la técnica legislativa en los aspectos aquí señalados.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
PGR-OJ-105-2022
USO DE PERRO GUÍA. LIBERTAD DE ACCESO. PERSONAS CON
DISCAPACIDAD VISUAL. POTESTAD SANCIONATORIA. POTESTAD TRIBUTARIA. RESERVA DE
LEY.
La licenciada Daniella Agüero Bermúdez, Jefe
de Área de las Comisiones Legislativas VII y VIII de la Asamblea Legislativa solicita
nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley para Regular el Uso,
Deambulación y Permanencia de los Perros Guía para Personas Ciegas y Perros de
Asistencia para Personas con Discapacidad”, el cual se tramita bajo el número
de expediente 22.955, en la Comisión Permanente Especial de Asuntos de
Discapacidad y Adulto Mayor.
Mediante opinión jurídica PGR-OJ-105-2022 del 01 de agosto 2022, suscrita por la Procuradora
Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente:
a) El
proyecto de ley pretende regular el libre acceso de las personas con
discapacidad visual usuarias de perros guía, objetivo que ya se encuentra
regulado en la Ley del Patronato Nacional de Ciegos, N.° 2171 del 30 de octubre de 1957 y sus
reformas, la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con
Discapacidad N.°7600 del 2 de mayo de 1996 y en su reglamento, Decreto
Ejecutivo N.° 26831 del 23 de marzo de 1998.
Por tanto, si el legislador opta por aprobar la legislación especial que
propone, se recomienda considerar su efecto sobre las normas vigentes y
garantizar su uniformidad;
b) El proyecto de ley no es claro en cuanto a cuál autoridad o entidad
ejercerá cada una de las competencias que regula ni quién ejercerá la potestad
sancionatoria que se propone, por lo que debe mejorarse su redacción para
evitar problemas futuros de aplicación de la ley;
c) Si bien la potestad tributaria es materia de
reserva legal, se recomienda señalar expresamente cuáles son los tributos que
se pretenden exonerar con la aprobación de esta iniciativa;
d) La aprobación o no del proyecto se enmarca dentro
del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda
mejorar la técnica legislativa en los aspectos aquí señalados.