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Dictamen : 150 - del 20/07/2022
20 de julio de 2022
PGR-C-150-2022
Señor
José Luis Araya Alpízar
Director General A.I., Dirección General
de Presupuesto Nacional
Ministerio de Hacienda
Estimado señor:
Con la
aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República me refiero
a su oficio DGPN-0329-2022, que ingresó a
esta oficina el pasado 27 de junio, en cuya virtud formula el siguiente par de
preguntas a partir de la reforma que el artículo 6 de la denominada Ley de
Fortalecimiento de la competitividad territorial para promover la atracción de
inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM) –n.°10234 del 4 de mayo
de 2022– hizo a la letra b) del artículo 15 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares (n.°5662 del 23 de diciembre de 1974):
“1- ¿Al aludir a los recursos de Fodesaf” (sic), el cuerpo normativo se refiere únicamente
a los recursos que conforman el presupuesto del FODESAF como órgano
desconcentrado y como programa presupuestario del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social?
2- ¿La referencia a los “recursos de
FODESAF” es de un alcance general, de manera tal que abarca a todos los
recursos del Fondo, por lo que también aplica para todos aquellos recursos que
son transferidos a distintos entes según lo dispuesto en la ley 5662, por ejemplo,
a los que reciben el CEN CINAI, las Juntas de Educación y
Juntas Administrativas, el Instituto Mixto de Ayuda Social, Consejo Nacional de
la Persona Adulta Mayor, entre otros, pero que no están presupuestados en
FODESAF?”
En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de
setiembre de 1982), se adjunta el criterio legal DE-171-2022, del 23 de junio
del año en curso, del Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría Técnica de
la Autoridad Presupuestaria (STAP), en el que con referencia a las actas del
expediente legislativo n.°22.607 de la Ley n.° 10234, especialmente, en las que
se documenta las intervenciones de los exdiputados Carranza Cascante y Villalta
Flórez-Estrada, concluye que el espíritu del legislador con dicha reforma legal
fue liberar los recursos del Fondo de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares (FODESAF) de la regla
fiscal, con lo cual, el párrafo final del inciso b) del artículo 15 de la Ley
de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (en lo sucesivo LDSAF o Ley
n.°5662) hace referencia “a todos los
recursos que conforman el FODESAF, sin diferenciar entre los órganos o
entidades que se encargan de su distribución, a través de figuras como la
transferencia presupuestaria, por ejemplo. Lo anterior por cuanto ni los
legisladores en la discusión legislativa, como tampoco la citada Ley en el
texto finalmente aprobado, hacen alusión únicamente a los recursos que
conforman el presupuesto del FODESAF como órgano desconcentrado y como programa
presupuestario del MTSS, sino que se reitera que, la única referencia que se
hace es a los recursos del FODESAF, de manera que no puede, ni debe
distinguirse donde la ley no lo hace”.
A.
LA EXCEPCIÓN AL TÍTULO IV DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO
DE LAS FINANZAS PÚBLICAS HACE REFERENCIA A TODOS LOS RECURSOS DEL
FODESAF NO SOLO A LOS QUE FORMAN PARTE DE SU PRESUPUESTO
Para mayor claridad en la exposición, transcribimos a
continuación el precepto objeto de consulta:
“Artículo 15.- El Fodesaf
se financiará de la siguiente manera:
(…)
b) Los patronos públicos y privados
deberán pagar al Fondo un cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos y
salarios que paguen mensualmente a sus trabajadores. Se exceptúan de este
recargo al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), a las instituciones de asistencia
médico-social las juntas de educación, las juntas administrativas y las
instituciones de enseñanza superior del Estado, las municipalidades, los
patronos cuyo monto mensual de planillas no exceda el equivalente de un salario
base establecido por la Ley "Crea Concepto Salario Base para Delitos
Especiales del Código Penal", Ley N.0 7337, de 5 de mayo de 1993, así como
las de actividades agropecuarias con planillas mensuales hasta el equivalente
de dos salarios base establecidos en la ley supra citada y las empresas de
zonas francas nuevas que se instalen fuera de la Gran Área Metropolitana,
durante los primeros cinco años de operación.
A partir del año seis de operación y
hasta el año siete, estas empresas quedarán sujetas al pago de un uno por
ciento (1%). A partir del año ocho de operación, estas empresas quedarán
sujetas al pago de un dos por ciento (2%). A partir del año nueve de operación,
estas empresas quedarán sujetas al pago general establecido para patrones
privados. El año uno para el otorgamiento de este beneficio será establecido en
el respectivo acuerdo de otorgamiento del régimen de zonas francas.
Las disposiciones de este inciso serán
de aplicación únicamente para las nuevas contrataciones que se realicen a
partir de su entrada en vigencia.
Para todos los efectos de este inciso
con respecto a las empresas en zonas francas se aplicarán las condiciones,
excepciones y requisitos indicadas en el inciso 2 del artículo 6 de la Ley de
Fortalecimiento de la Competitividad Territorial para promover la atracción de
inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM).
La presupuestación y ejecución de los recursos de Fodesaf queda excluida del ámbito de cobertura de lo
dispuesto en el título IV de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, de 3 de diciembre de 2018”
(la negrita y el subrayado no son del original).
El párrafo in
fine del texto anterior, de acuerdo con la modificación que hizo la letra
a) del artículo 6 de la Ley n.°10234, es el que genera la duda de la Dirección
consultante, al considerar que el FODESAF no es solo un fondo del que se
transfieren recursos a diversas instituciones para atender los programas y
fines sociales establecidos en la LDSAF, sino que es un “órgano desconcentrado” del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social (MTSS); por lo que, se pide determinar si la excepción prevista en la
citada norma se refiere únicamente a los recursos que conforman el presupuesto
del Fondo o tiene un alcance general que abarca a los recursos transferidos a
esas otras instituciones públicas.
El aludido párrafo dispone, según su tenor literal,
que la presupuestación y ejecución de los recursos
del FODESAF estarán excluidos de las regulaciones del Título IV de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018),
que como bien sabemos, comprende, entre otros aspectos, lo relativo a la regla
fiscal (artículos 5, 9, 10 y 11).
Entonces, la cuestión que se plantea pasa por
dilucidar, como se acaba de indicar, si el presupuesto del Fondo (que
naturalmente incorpora los recursos de que se nutre) es el que está eximido de
observar esa medida de constricción al crecimiento del gasto corriente o si
esta exención acompaña a sus recursos en los distintos organismos públicos a
los que son transferidos para la ejecución de los programas y servicios de
desarrollo social que cada uno de ellos tiene encomendados.
Pero, antes debemos recordar que el FODESAF se concibe
como un programa presupuestario del MTSS (bajo el número 737), cuya unidad
ejecutora es la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares (DESAF), según se puede constatar de la Ley de Presupuesto Ordinario
y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2022 (n.°10103
del 30 de noviembre de 2021).
Con lo cual, si se entiende que la previsión del
párrafo final del artículo 15.b) de la Ley n.°5662 únicamente hace referencia a
esa estimación de los ingresos probables y gastos necesarios para la
administración y manejo del Fondo (es decir, al presupuesto del FODESAF, según
lo establecen los artículos 21 y 26 de la misma ley), las instituciones
públicas sujetas al Título IV de la Ley n.°9635 que reciban transferencias de
este no podrán disponer de estos recursos por encima de la tasa de crecimiento
del gasto corriente resultante del cálculo de la regla fiscal.
En otras palabras, esta interpretación supondría la
imposibilidad para cada uno de esos organismos públicos de poder presupuestar
y, sobre todo, ejecutar la totalidad de los recursos transferidos del FODESAF
más allá del tope presupuestario al gasto que impone el cumplimiento de la
regla fiscal. Creando así un efecto embudo en los respectivos destinos del
artículo 3 de la LDSAF, con la consiguiente obligación para las entidades
beneficiarias de tener que reintegrar esos montos superavitarios al Fondo de
conformidad con el artículo 27 de la misma ley.
Esta tesis conlleva la paradoja de que al eximir de la
regla fiscal solo al presupuesto del FODESAF, en su estimación de gastos podrá
asignar el monto íntegro que le corresponde por ley a cada una de las
instituciones encargadas de ejecutar los programas y servicios sociales en
beneficio de las personas en situación de pobreza o pobreza extrema (artículo 2
de la Ley n.°5662), pero aquellos de estos organismos que continúan sujetos a
dicha medida fiscal, no podrán hacer uso de la totalidad de esos recursos por
así impedirlo la citada regla.
Con lo cual, carecería de sentido el propósito de la
reforma hecha por la Ley n.°10234 de
querer excluir los recursos del aludido Fondo de los alcances del Título IV de
la Ley n.°9635, si al final terminarían siendo reconducidos a los rigores de la
regla fiscal a través de su presupuestación en cada
una de las entidades destinatarias de estas transferencias.
En razón de lo expuesto, coincidimos con el criterio
legal adjuntado de la STAP, en cuanto a que la excepción del párrafo in fine del artículo 15, inciso b), de
la Ley n.°5662 se refiere “a todos los
recursos que conforman el FODESAF, sin diferenciar entre los órganos o
entidades que se encargan de su distribución”, como así se termina de
constatar de la escasa discusión parlamentaria que tuvo la reforma, según se
destaca en el mismo documento con la transcripción de las intervenciones de los
exdiputados Carranza Cascante y Villalta Flórez-Estrada.
Esta exclusión que no venía en el texto original del
proyecto de ley, aparece posteriormente como una forma de compensar la
exoneración temporal de contribuir al financiamiento del FODESAF que desde el
principio se estableció a favor de las nuevas empresas de zonas francas que se
instalaran fuera de la Gran Área Metropolitana; lo que es explicado por el
entonces legislador José María Villalta en el extracto que del acta n.°75 del
27 de abril de 2022, transcribe el citado criterio jurídico de la STAP y que
nos permitimos reproducir a continuación para mayor claridad de cuanto se dice:
“Y también planteamos en la discusión,
transparentemente, los programas sociales están muy golpeados no solo por la
reducción de los ingresos, sino por la aplicación irracional de la regla
fiscal.
Los recursos de Fodesaf,
muchos programas no se están pudiendo ejecutar porque, por la aplicación de la
regla fiscal, el Ministerio de Hacienda no está girando los recursos que tiene
que girar. Y eso es un problema grave en momentos en que hay muchas poblaciones
vulnerables que se han visto afectadas por la pandemia, que se están viendo
afectadas por la crisis económica, la crisis de desempleo.
Entonces, se logró un acuerdo que yo
creo que es importante, como medida compensatoria, para liberar la
inversión, las transferencias de Fodesaf de la
aplicación de la regla fiscal.
Por supuesto que esos son programas
sociales que deben estar blindados, que deben estar protegidos, donde sí
tenemos que seguir invirtiendo. Tenemos que ahorrar y recortar gasto superfluo,
pero no podemos dejar de invertir en esos programas, en esas transferencias
que atienden a las poblaciones más vulnerables, porque si no, no va a ser
posible ese desarrollo y va a seguir creciendo la desigualdad” (el subrayado no es del original, folio 2878 del
expediente legislativo n.°22.607).
Como vemos, esta interpretación alusiva a la generalidad
de los recursos del Fondo no solo se corresponde con los antecedentes
legislativos de la norma, sino también con su tenor literal (artículo 10 del
Código Civil); pues, nótese, que el párrafo bajo estudio habla de la “presupuestación y
ejecución de los recursos de Fodesaf” (el
subrayado es nuestro), en clara referencia a los dineros que lo conforman, no
al programa presupuestario en sí mismo.
De manera que es la presupuestación
de esos recursos en los términos del artículo 37 del Reglamento a la Ley de Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Decreto Ejecutivo
n.°32988-H-MP-PLAN, del 31 de enero de 2006), sea por el mismo Fondo o por uno
de los organismos destinatarios en sus respectivos presupuestos
institucionales, lo que está eximido de cumplir con la regla fiscal.
En el mismo sentido, la ejecución de los
recursos del FODESAF como supuesto que se excepciona también de observar dicha
medida financiera, resulta acorde con la literalidad del precepto siguiendo la
interpretación propuesta, por cuanto, son las instituciones públicas del
artículo 3 de la LDSAF las que en realidad proceden a ejecutarlos para así
cumplir con los programas de desarrollo social que tiene encomendados, mientras
que al Fondo le corresponde la labor de asignar o distribuir esos recursos
entre los distintos entes u órganos públicos conforme a la legislación
vigente.
Se desprende de lo expuesto hasta ahora, que el
párrafo final del inciso b) del artículo 15 de la Ley n.°5662, de acuerdo con
la reforma hecha por el artículo 6.a) de la Ley n.°10234, establece una
excepción en razón del origen de los recursos y no de tipo subjetiva respecto a
un organismo público en concreto, de forma similar al supuesto de la letra a)
del artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que exime
del ámbito de cobertura de su Título IV a los recursos del régimen de
invalidez, vejez y muerte (IVM) y del régimen no contributivo que administra la
Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).
Una interpretación que, dicho sea de paso, se ajusta
al criterio exegético del artículo 10 de la Ley General de la Administración
Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978), de forma que se garantice la mejor
realización del fin público a que va dirigida la reforma efectuada por la Ley
n.°10234, consistente en asegurar que las poblaciones más vulnerables continúen
gozando de las prestaciones sociales asociadas con el Estado de bienestar y que
son financiadas con los recursos del FODESAF.
B.
CONCLUSIÓN
De conformidad con las consideraciones anteriores, es
criterio de la Procuraduría General de República:
1. El párrafo in
fine del inciso b) del artículo 15 de la LDSAF, de acuerdo con la reforma
hecha por la letra a) del artículo 6 de la Ley n.°10234, establece que la presupuestación y ejecución de los recursos del
FODESAF estarán excluidos del ámbito de cobertura del Título IV de la Ley
de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635), lo que comprende la
aplicación de la regla fiscal.
2. Debiéndose entender que tal excepción a las medidas de
restricción del gasto público y sostenibilidad fiscal de la Ley n.°9635 se
refiere a la totalidad de los dineros que conforman el aludido Fondo y no solo
a los que integran el presupuesto del FODESAF como programa presupuestario del
MTSS.
3.
Por consiguiente,
las instituciones destinatarias de las transferencias del FODESAF, aun estando
ellas mismas sujetas en sus propios presupuestos a las regulaciones del Título
IV de la Ley n.°9635, en el acto concreto de presupuestar los recursos que les
fueron asignados de dicho fondo y ejecutarlos para dar cumplimiento a los
programas de desarrollo social que tienen encomendados a favor de las
poblaciones más vulnerables, quedan eximidas de observar esas disposiciones,
incluida la regla fiscal.
Atentamente,
Alonso Arnesto Moya
Procurador
AAM/hsc
PGR-C-150-2022
DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTO NACIONAL. APLICACIÓN DE LA
REGLA FISCAL A LA PRESUPUESTACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES
FAMILIARES (FODESAF). ALCANCES DE LA REFORMA DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LA
COMPETITIVIDAD TERRITORIAL PARA PROMOVER LA ATRACCIÓN DE INVERSIONES FUERA DE
LA GRAN ÁREA METROPOLITANA (N.°10234) AL ARTÍCULO 15 INCISO B) DE LA LEY
DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES (N.°5662). EXCLUSIÓN DEL ÁMBITO
DE COBERTURA DEL TÍTULO IV DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS
PÚBLICAS (N.°9635) A LOS RECURSOS TRANSFERIDOS DEL FODESAF.
Por oficio
DGPN-0329-2022, del 24 de junio, el Director General de Presupuesto
Nacional formuló las siguientes preguntas a partir de la reforma que el
artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento de la competitividad territorial para
promover la atracción de inversiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM)
–n.°10234 del 4 de mayo de 2022– hizo a la letra b) del artículo 15 de la Ley
de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (n.°5662):
“1- ¿Al aludir a los recursos de Fodesaf” (sic), el cuerpo normativo se refiere únicamente
a los recursos que conforman el presupuesto del FODESAF como órgano
desconcentrado y como programa presupuestario del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social
2- ¿La referencia a los “recursos de FODESAF” es de un alcance general,
de manera tal que abarca a todos los recursos del Fondo, por lo que también
aplica para todos aquellos recursos que son transferidos a distintos entes
según lo dispuesto en la ley 5662, por ejemplo, a los que reciben el CEN CINAI,
las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, el
Instituto Mixto de Ayuda Social, Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor,
entre otros, pero que no están presupuestados en FODESAF?”
El procurador Alonso Arnesto Moya, procedió a
dar respuesta mediante el dictamen PGR-C-150-2022, del 20 de julio de
2022, en los siguientes términos:
1. El párrafo in
fine del inciso b) del artículo 15 de la LDSAF, de acuerdo con la reforma
hecha por la letra a) del artículo 6 de la Ley n.°10234, establece que la presupuestación y ejecución de los recursos del
FODESAF estarán excluidos del ámbito de cobertura del Título IV de la Ley
de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635), lo que comprende la
aplicación de la regla fiscal.
2. Debiéndose entender que tal excepción a las medidas de
restricción del gasto público y sostenibilidad fiscal de la Ley n.°9635 se
refiere a la totalidad de los dineros que conforman el aludido Fondo y no solo
a los que integran el presupuesto del FODESAF como programa presupuestario del
MTSS.
3. Por consiguiente, las instituciones destinatarias de
las transferencias del FODESAF, aun estando ellas mismas sujetas en sus propios
presupuestos a las regulaciones del Título IV de la Ley n.°9635, en el acto
concreto de presupuestar los recursos que les fueron asignados de dicho fondo y
ejecutarlos para dar cumplimiento a los programas de desarrollo social que
tienen encomendados a favor de las poblaciones más vulnerables, quedan eximidas
de observar esas disposiciones, incluida la regla fiscal.