Opinión Jurídica : 087 - del 27/06/2022

27 de junio de 2022

PGR-OJ-087-2022

Señora

Erika Ugalde Camacho

Jefa de Área, Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio CPEM-075-2021 del 21 de octubre último, por medio del cual nos comunicó la moción aprobada por la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo en la que se decidió consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Traslado del distrito décimo sexto, Arancibia del cantón central de Puntarenas al cantón de Montes de Oro”. Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.° 22.688

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

I. - DESCRIPCIÓN Y CONTENIDO GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley indica que hay una lejanía geográfica entre el distrito de Arancibia y el cantón central de Puntarenas, al cual pertenece dicho distrito. Señala que, por esa razón, a solicitud de los habitantes de Arancibia, se pretende que ese distrito pase a formar parte del cantón de Montes de Oro, pues existe más cercanía, mejores accesos a vías públicas y mayor afinidad con Montes de Oro que con el cantón central de Puntarenas.

Específicamente, en lo que concierne al contenido del proyecto, debemos señalar que su artículo primero propone el traslado del distrito décimo sexto del cantón central de Puntarenas (Arancibia) al cantón de Montes de Oro de la misma provincia, como distrito cuarto. Asimismo, el proyecto mantiene los límites, cabecera y caseríos que tiene en la actualidad el distrito de Arancibia.

El artículo 2 enuncia los límites del distrito, a saber: al norte con la provincia de Alajuela, al este y sureste con el distrito La Unión del cantón de Montes de Oro y al suroeste con el distrito de Acapulco, del cantón central de Puntarenas.

De igual modo, el artículo 3 dispone que la cabecera del distrito será Bajo Caliente y, además, que el distrito contará con seis caseríos: San Martín Norte, San Martín Sur, Bajo Caliente, Ojo de Agua, Arancibia Sur o San Rafael, Arancibia Norte o San Rafael.

Finalmente, el artículo 4 establece que la ley regirá un año después de finalizadas las elecciones nacionales para Presidente y Vicepresidentes del 2022.

II.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Como primer punto, debemos señalar que el criterio que emitiremos con respecto al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

Ahora bien, en lo que se refiere concretamente a la iniciativa legal, debemos indicar que la creación de nuevos distritos es una competencia que está a cargo del Poder Ejecutivo. Así lo dispone el artículo 14 de la Ley Sobre División Territorial Administrativa, n.° 4366 de 5 de agosto de 1969, según el cual, “El Poder Ejecutivo declarará, por acuerdo, la creación de los distritos, indicando su cabecera, los poblados que los forman y sus límites detallados.”

Con fundamento en el artículo 14 mencionado, esta Procuraduría sostuvo que la Asamblea Legislativa no puede crear directamente un distrito sin violar el principio de inderogabilidad singular de la norma:

“… si la creación de los distritos no estuviera otorgada al Poder Ejecutivo por medio de ley, con base en el principio de presunción de competencia, la Asamblea Legislativa estaría habilitada por el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) para crear nuevos distritos. En pocas palabras, no estaríamos en estas elucubraciones jurídicas. Sin embargo, como se indicó supra, el problema surge porque la Asamblea Legislativa atribuyó esa competencia al Poder Ejecutivo, lo que deja entrever que ha renunciado a su ejercicio, salvo que derogue la ley o la modifique. Desde nuestro punto de vista, y con base en el principio de inderogabilidad singular de la norma, la competencia que posee el Poder Ejecutivo es exclusiva y excluyente mientras no se derogue o modifique la Ley n.° 4366. En este caso, el principio de presunción de competencia es insuficiente, precisamente porque mediante ley se le atribuyó la competencia al Poder Ejecutivo, es decir, la Asamblea Legislativa renunció a su ejercicio; y para retomarla se requiere revertir el acto parlamentario a través de las técnicas de la derogatoria o de la modificación. Por lo que la Asamblea Legislativa no tiene competencia, en el estado actual de la legislación, para crear nuevos distritos.” (OJ.- 107-2007 del 23 de octubre del 2007).

A pesar de lo anterior, en este caso, la intención del proyecto de ley no es crear un nuevo distrito, sino trasladar uno existente a otro cantón de la misma provincia, por lo que consideramos que, al no estar asignada esa competencia al Poder Ejecutivo, ni a ningún otro órgano del Estado, no existe obstáculo alguno para que sea la Asamblea Legislativa, por vía de ley, conforme a las necesidades e intereses que exija el momento, la que realice el cambio pretendido, con fundamento en la potestad que le confiere el párrafo primero del artículo 121 de la Constitución Política.

La Sala Constitucional se ha pronunciado sobre la facultad que ostenta la Asamblea Legislativa para definir la división territorial del país en los siguientes términos:

“Desde el punto de vista político, la discusión sobre la mejor división territorial administrativa es propia de los Poderes Políticos del Estado, particularmente de la Asamblea Legislativa, puesto que no es función de la Sala la de resolver sobre la conveniencia o no de variar la distribución del territorio nacional para la mejor asignación de los recursos públicos, para la correcta administración de los intereses comunales, ni para efectos electorales o de planificación administrativa, etc. Los artículos 9, 10, 121, 140, 152, de la Constitución, entre otros, claramente asignan funciones especializadas a diferentes órganos –Poderes− del Gobierno, y han diseñado un complejo sistema de frenos y contrapesos como una garantía, la más importante si se quiere, de la libertad. Desde esta perspectiva, la separación de funciones, la fiscalización recíproca y la autolimitación de esos poderes, se yergue como un valladar de protección de los valores, principios y normas constitucionales en beneficio directo de todos los habitantes del país”. (Resolución n.° 4091-1994 de las 15:12 horas del 9 de agosto de 1994, reiterada en la 2009-1995 de las 10:30 horas del 21 de abril de 1995).

Es importante que antes de aprobar el traslado del distrito de Arancibia al cantón de Montes de Oro, se solicite el criterio de la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa. Si bien –como ya indicamos− no estamos ante la creación de un nuevo distrito (supuesto en el cual la consulta a ese órgano sería obligatoria) lo cierto es que dicha Comisión es la encargada, según el artículo 1° de la Ley sobre División Territorial Administrativa, de asesorar a los Poderes Públicos en asuntos de división territorial administrativa.

De la misma forma, sugerimos que los nombres de los lugares y de los caseríos a los que se refiere el artículo 3 de la iniciativa legislativa sean sometidos a la revisión de la Comisión Nacional de Nomenclatura, creada mediante la ley n.° 3535 de 3 de agosto de 1965.

Por otra parte, al establecer el proyecto de ley el traslado de un distrito de un cantón a otro, es necesario que se otorgue audiencia a las municipalidades directamente afectadas con la iniciativa. Lo anterior con base en lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución Política.

Es importante tomar en cuenta que modificar la división territorial del país, en este caso, trasladando un distrito de un cantón (cantón central de Puntarenas) a otro (Montes de Oro), tiene efectos fiscales, financieros, tributarios, electorales, políticos y judiciales que deberán ser valoradas por el legislador para la toma de decisiones, así como para que se efectúe un traslado ordenado, a partir de las particularidades de cada una de las municipalidades involucradas.

Por último, consideramos que otro aspecto a tener presente es lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley n.° 6068 de 20 de julio de 1977, en el sentido de que no puede modificarse la división del territorio nacional durante los catorce meses anteriores a todas las elecciones nacionales (incluidas las municipales); es decir, existe una prohibición de crear nuevas circunscripciones o divisiones administrativas en ese lapso. Por tal motivo, se sugiere revisar la fecha de rige a la que se refiere el artículo 4 de la propuesta legislativa, con el fin de valorar si se cuenta con un tiempo razonable para realizar las modificaciones territoriales con miras a las elecciones municipales del 2024.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que la posibilidad de modificar la “División Administrativa del Territorio” a efecto de trasladar un distrito de un cantón a otro, forma parte de las competencias a cargo de la Asamblea Legislativa, por lo que, a nuestro juicio, el proyecto no presenta problemas de constitucionalidad, pues nada impide al legislador ordinario, conforme a las necesidades e intereses que exija el momento, utilizar esa potestad legislativa que le confiere el párrafo primero del artículo 121 de la Constitución Política, para realizar el cambio pretendido.

Así las cosas, debemos concluir en que la aprobación o no del proyecto de ley denominado “Traslado del distrito décimo sexto, Arancibia del cantón central de Puntarenas al cantón de Montes de Oro”, es un tema de libre disposición del legislador.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya Mariela Villavicencio Suárez

Procurador Abogada de Procuraduría

JCMM/MVS/hsc