Dictamen : 136 - del 24/06/2022

24 de junio de 2022

PGR-C-136-2022

Señor

Jorge Luis Torres Carrillo

Ministro

Ministerio de Seguridad Pública

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta al oficio MSP-DM-1665-2021 del 13 de octubre del 2021, suscrito por su antecesor, señor Michael Soto Rojas, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con la ley n.° 9682 de 25 de mayo de 2019, que reformó la Ley de Armas y Explosivos, n.° 7530 de 10 de julio de 1995.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Nos indica que la ley n.° 9682 citada actualizó los tipos de armas de fuego, municiones, explosivos, etc., que son prohibidos en Costa Rica, lo que generó que el ingreso al territorio nacional, la fabricación, la tenencia, la portación, el uso y la comercialización de algunas armas, antes permitidas, esté ahora prohibido. Agrega que a raíz de la reforma al artículo 25 de la Ley de Armas y Explosivos, ahora son prohibidas “…las armas cortas cuyos cargadores de munición (de fábrica o adaptados), sobrepasen una capacidad total de diecisiete municiones, así como estos últimos…”.

Manifiesta que, pese a lo anterior, la ley n.° 9682 no incorporó una norma transitoria para regular la manera en que la Administración debe resolver “… todas aquellas autorizaciones y trámites relacionados con armas y cargadores con estas características, que fueron iniciados al amparo de la anterior versión de la Ley de Armas y Explosivos; a fin de ajustarlos a la nueva regulación.”

A la consulta se adjuntó el criterio de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Seguridad Pública, emitido mediante el oficio MSP-DM-AJ-7841-2020 del 1° de octubre del 2020. Según ese estudio, existe en el país una gran cantidad de armas que se nacionalizaron y se comercializaron con cargadores de capacidad superior a 17 municiones, así como cargadores con esas mismas características. Agrega que hay también muchos permisos de importación aprobados para cargadores que superan la cantidad máxima actual, permisos sobre los cuales se están solicitando las autorizaciones para su ingreso y nacionalización.

Sostiene que las armerías autorizadas tienen en su inventario de comercialización armas y cargadores de ese tipo y que también hay personas que poseen esa clase de bienes. Afirma que si bien las licencias, permisos, o autorizaciones presentadas y tramitadas con anterioridad a la modificación del régimen jurídico que las regulaba podrían considerarse válidos, no pueden ser legitimados, por haberse convertido en actividades prohibidas. Indica que no se puede pretender que la Administración autorice el ejercicio de una actividad ilícita o la consolidación de una situación jurídica irregular. Señala que, ante la situación expuesta, la Administración debe proceder a revocar lo otorgado. Sostiene que, junto con la revocación, se debe establecer el reconocimiento y, si es posible, el cálculo de los daños causados, al configurarse un presupuesto básico de la responsabilidad objetiva del Estado por actividad legislativa. Las conclusiones del criterio legal de referencia fueron las siguientes:

“La Oficina de Trámites para Comercialización y Desalmacenajes dispondrá lo necesario para denegar cualquier autorización para nacionalizar armas de fuego cortas con cargadores que posean una capacidad superior a diecisiete cartuchos o cargadores para armas de fuego cortas con capacidad superior a diecisiete cartuchos.

Cualquier cargamento que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley N° 9682 (18 de julio de 2019), se encuentre ingresado a la bodega de un depositario aduanero autorizado y con movimiento de inventario reportado a la Aduana de Control, que contenga armas de fuego cortas con cargadores que posean una capacidad superior a diecisiete cartuchos y cargadores para armas de fuego cortas con capacidad superior a diecisiete cartuchos, podrá ser desalmacenado y puesto en custodia temporal de la empresa importadora sin que pueda ejercer ningún acto de transferencia de dominio sobre éstos, sea a título oneroso o gratuito. Lo anterior mientras se efectúan los trámites de revocación, indemnización y entrega a la Administración de dichas armas.

El Departamento de Control de Armas y Explosivos debe revocar todo permiso otorgado a las Armerías autorizadas por la Dirección General de Armamento, para la comercialización de las armas de fuego cortas con cargadores que posean una capacidad superior a diecisiete cartuchos, y de los cargadores de este tipo individuales.

El Departamento de Control de Armas y Explosivos debe revocar todo permiso otorgado para poseer y portar armas de fuego cortas con cargadores con capacidad superior a diecisiete cartuchos, y cargadores de este tipo adicionales, con la advertencia de que no podrán hacer uso de los mismos ni comercializarlos. Asimismo, deberá proceder con los trámites de desinscripción.

El Estado compensará previo avalúo realizado por peritos del Ministerio de Hacienda, a los propietarios de las armas de fuego que, al momento de la publicación de la reforma parcial a la Ley de Armas y Explosivos, ingresen a la categoría de armas prohibidas, las que deberán ser entregadas al Estado para su destrucción.

No obstante, lo anterior, esta Asesoría Jurídica recomienda a su estimable persona, realizar la consulta a la Procuraduría General de la República.”

La consulta indica que, a pesar del pronunciamiento de la Asesoría Legal, persisten algunas dudas en relación con el tema, por lo que solicita nuestro criterio sobre los siguientes aspectos: “¿Qué pasa con el Principio de Irretroactividad de la Ley en relación a las personas físicas y jurídicas que con anterioridad a la reforma referida, adquirieron algún tipo de derecho?, ¿En caso de que proceda el reconocimiento de alguna indemnización, los criterios para determinar los montos a pagar debería hacerlos el Ministerio de Hacienda de forma individual (según el caso particular) o de manera general (igual para todos los casos)? ¿El pago de esta indemnización solo puede reconocerse a través de la interposición de una demanda judicial o también podría hacerse por medio de un reclamo administrativo?”

II.- LAS ARMAS Y SU REGULACIÓN POR PARTE DEL ESTADO

Con la finalidad de dar respuesta a la consulta que se nos plantea, interesa señalar que el Estado, en ejercicio del poder de policía, tiene la potestad para regular las cuestiones relativas al uso, comercialización y disposición de armas de fuego.

En nuestro medio, las pautas básicas relacionadas con la adquisición, la posesión, la inscripción, la portación, la venta, la importación, la exportación, la fabricación y el almacenaje de armas se encuentran en la Ley de Armas y Explosivos. De conformidad con esa ley, la posibilidad de adquirir, poseer y portar armas solo es factible bajo las condiciones y requisitos establecidos en ella y en su reglamento, emitido mediante el decreto n.° 37895 del 12 de setiembre del 2013. Evidentemente, los requisitos y limitaciones relacionados con el uso y disposición de armas aplican no solo para los particulares, sino también para las empresas que realizan operaciones comerciales (o de cualquier otro tipo) atinentes a esa actividad.

La Sala Constitucional se ha referido al uso y disposición de armas y explosivos como una actividad fuertemente regulada por el Estado, regulación que encuentra su fundamento en razones de orden público y de seguridad ciudadana (sentencias 5505-95 de las 10:39 horas del 6 de octubre de 1995, 16492-2007 de las14:58 horas del 14 de noviembre del 2007, reiteradas en la 9220-2019 de las 11:40 horas del 22 de mayo del 2019).

Al resolver una consulta facultativa de constitucionalidad planteada con ocasión del trámite del proyecto de ley que limitó a dos el número máximo de armas de fuego que una persona puede inscribir (proyecto que culminó con la aprobación de la ley n.° 9731 de 27 de agosto del 2019), la Sala Constitucional indicó lo siguiente:

“… el tema de la portación de armas sí tiene una gran incidencia −sea actual o potencial− tanto en el orden público como en los derechos de terceras personas, de modo que resulta constitucionalmente posible que la ley entre a determinar condiciones que garanticen de la manera mejor posible la integridad del resto del conglomerado social frente a la portación y eventual uso de armas de fuego por parte de un particular (véase sentencia número 2805-96 de las 14:54 horas del 11 de junio de 1996). En un mismo sentido, añade esta Sala, que la entrega indiscriminada de permisos de armas sin ninguna consideración acerca de la idoneidad de las personas sería un claro descuido de deberes por parte de las autoridades públicas al exponer a la sociedad a una amenaza o peligro real y concreto. En otras palabras, la exigencia de ciertos requisitos para portar armas aparece sustentada en la patente necesidad de proteger, en la mayor medida posible, al orden público y a los terceros en particular, del uso inadecuado de las armas de fuego, de modo que resulta constitucionalmente legítimo de conformidad con el artículo 28 Constitucional. De esta forma recordemos que esta Sala ha indicado que resulta acorde con el orden constitucional imponer limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales (véase la sentencia número 4205-96 de las 14:33 de 20 de agosto de 1996). (…) En virtud de lo expuesto, se puede asegurar que la intervención pública para la portación de armas, así como los requisitos exigidos no son una arbitrariedad del Estado, sino una obligación establecida por ley y acorde al Derecho de la Constitución. (…) las cuestiones referentes a la portación y manejo de armas de fuego sí se encuentran dentro de las excepciones a la autonomía de la voluntad permitidas por el artículo 28 de la Carta Fundamental. Por consiguiente, la reducción a dos armas por persona no violenta la propiedad privada, ya que no existe ningún derecho de rango constitucional a portar o tener un determinado número de armas. Además, al estar las cuestiones referentes a la portación y manejo de armas de fuego dentro de las excepciones a la autonomía de la voluntad permitidas por el artículo 28 de la Carta Fundamental, el legislador tiene la potestad de regular la cantidad de armas permitidas por persona, siendo un criterio de conveniencia y oportunidad el número de armas que considere adecuado. Además, esta regulación responde a una política nacional orientada a fortalecer los compromisos nacionales de seguridad en procura de mantener el orden y la tranquilidad públicos.” (Sala Constitucional, Voto consultivo n.° 9220-2019 ya mencionado).

Con base en los precedentes citados, procederemos seguidamente a analizar las interrogantes que se nos plantean.

III.- CRITERIO DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE LAS CONSULTAS CONCRETAS QUE SE NOS FORMULAN

A.- “¿Qué pasa con el Principio de Irretroactividad de la Ley en relación a las personas físicas y jurídicas que con anterioridad a la reforma referida, adquirieron algún tipo de derecho?”

Para abordar este tema, debemos indicar que la eventual violación al principio de irretroactividad puede derivarse tanto del texto expreso de una norma, como de la manera en que sean aplicados sus preceptos. En este último caso, la retroactividad no podría ser atribuida a la disposición normativa en sí, sino a su interpretación o a su aplicación.

El artículo 34 constitucional establece que “A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.” Esa norma debe complementarse con el artículo 129 de la Constitución, el cual dispone que "Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día en que ellas designen; y a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial". El artículo 7 del Código Civil desarrolla esas disposiciones constitucionales en tanto establece que “Las leyes entrarán en vigor diez días después de su completa y correcta publicación en el diario oficial "La Gaceta", si en ellas no se dispone otra cosa”.

Partiendo de las normas mencionadas, esta Procuraduría ha sostenido reiteradamente que la ley solo puede ser aplicada retroactivamente cuando el legislador lo haya acordado así expresamente y que esa retroactividad sería válida en la medida en que no afecte a las personas o a sus derechos patrimoniales adquiridos o a situaciones jurídicas consolidadas. Sobre ese tema, en el dictamen PGR-C-098-2022 del 11 de mayo del 2022, indicamos lo siguiente:

“… la presunción inicial para el intérprete ha de ser la irretroactividad; presunción que podrá destruirse sólo si existe una voluntad normativa inequívoca en sentido contrario; es decir, salvo cláusula legal expresa que la autorice.

A partir del criterio inveterado de la sentencia 4397-99 de 16:00 hrs. de 8 de junio de 1999, nuestra jurisprudencia administrativa señala que “por definición, las leyes rigen siempre hacia el futuro, por ser ésta la única forma de concebirlas como reglas o normas de conducta”, y que “la aplicación retroactiva de una norma sólo procede por mandato expreso de la ley, y cuando con ello no se infrinja el precepto constitucional establecido en su artículo 34; es decir, la aplicación retroactiva de la ley procede únicamente cuando con ello no se afecte persona alguna, derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, y por el contrario, se beneficie al interesado con esa aplicación retroactiva". (Dictámenes C-198-99 de 5 de octubre de 1999 y C-132-2019, op. cit.).

Por ello, aunque es potestativo del legislador y materia de exclusiva decisión de la Asamblea Legislativa, establecer o determinar a partir de qué momento las leyes empiezan a surtir efectos y su eventual régimen transitorio (Dictamen C-191-2000 de 22 de agosto de 2000 y resolución No. 6378-94 de las 16:27 hrs. del 1 de noviembre de 1994, Sala Constitucional), lo cierto es que el principio constitucional de irretroactividad se erige como un límite a la ley y, por ende, al legislador o cualquier autoridad que ejerza potestades normativas, quienes no podrían disponer la retroactividad de las leyes o de la normativa en general en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas en forma expresa (Dictámenes C-357-2003 de 13 de noviembre de 2003 y C-178-2007 de 5 de junio de 2007).”

La ley n.° 9682, a la que se refiere la consulta, dispuso expresamente que “Rige a partir de su publicación”, por lo que no podría afirmarse que el legislador decidió dotarla de algún efecto retroactivo. Y es que, efectivamente, la restricción incorporada al artículo 25 de la Ley de Armas y Explosivos en el sentido de prohibir el ingreso al territorio nacional, la nacionalización, la fabricación, la tenencia, la portación, el uso y la comercialización de “…armas cortas cuyos cargadores de munición, ya sean fabricados o estén adaptados, sobrepasen una capacidad total de diecisiete municiones”, solo es aplicable a futuro, pues antes del 18 de julio del 2019 (fecha en que entró en vigencia la ley n.° 9682) a nadie se le podría haber privado, válidamente, de la posibilidad de portar, nacionalizar o comercializar ese tipo de armas, siempre que cumpliera los requisitos para ello.

Por otra parte, en lo que se refiere a la posibilidad de que al interpretar y aplicar la ley n.° 9682 se le haya dado efectos retroactivos a la reforma que nos ocupa, debemos indicar que ese es un análisis que debe hacerse caso por caso, a efecto de determinar si el operador jurídico ha violado la prohibición de retroactividad a la que se refiere el artículo 34 constitucional. Esa tarea escapa de las competencias asignadas a esta Procuraduría, en primer lugar, porque no contamos con la información relacionada con cada uno de los casos en los que podría haberse infringido el principio de irretroactividad; y, en segundo lugar, porque no nos es posible hacer pronunciamientos sobre casos concretos, pues ello implicaría sustituir la potestad de decisión de la Administración activa.

Es preciso advertir, en todo caso, que el artículo 25 de la Ley de Armas y explosivos es una norma prohibitiva y que de conformidad con el artículo 129 constitucional, “Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa”. Por su parte, el artículo 19 del Código Civil precisa los alcances de la nulidad que genera la contravención de normas prohibitivas al indicar que “Los actos contrarios a las normas imperativas y a las prohibitivas son nulos de pleno derecho, salvo que en ellas se establezca un efecto distinto para el caso de contravención.” (El subrayado es nuestro).

Sobre el concepto de normas imperativas y prohibitivas, y en relación con la nulidad de pleno derecho que pesa sobre los actos contrarios a esas normas, la doctrina ha señalado lo siguiente:

“Son normas imperativas o de ius cogens, aquellas cuyo mandato es de inexcusable cumplimiento, debiéndose ajustar la conducta de la persona, su comportamiento, a lo establecido por la norma para que sus actos tengan validez y eficacia jurídica. De esta exigencia, precisamente, surge la penalización sancionadora máxima que el ordenamiento público y privado deduce por la actuación en contra de lo allí preceptuado, cual es la nulidad de pleno derecho. Mientras que las normas facultativas o dispositivas conceden a la autonomía de la voluntad privada un margen de facultades distinto del preceptuado en las propias normas, en las imperativas y prohibitivas ese margen de autonomía queda eliminado, teniéndose que acomodar la actuación de las personas a lo preceptuado concretamente en el mandato normativo.

El efecto de la nulidad de pleno derecho, en cuanto sanción a los actos contrarios a lo dispuesto en las normas imperativas y los actos realizados en contra de lo prohibido, se refiere a las relaciones jurídicas, actos y negocios que tienen naturaleza sustantiva o una importancia decisiva para los intereses personales y patrimoniales de las personas, de la familia o del Estado. De aquí la sanción de nulidad de pleno derecho a aquellos actos que implican tales intereses, lleven aparejada su inexistencia o supresión, siendo la sanción más fuerte que se les puede imponer, al resultar sin eficacia alguna. Por eso se destina a vulneraciones muy importantes y fundamentales en la vida de relación de las personas, de modo que los contraventores no obtengan algún resultado jurídico”. Bonet Correa (José), Los actos contrarios a las normas y sus sanciones, Anuario de Derecho Civil, Volumen 29, N.° 2, 1976, página 317. Recuperado el 23 de junio del 2022 del sitio https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=1980284

Nótese que aun cuando el artículo 129 constitucional, y el propio numeral 19 del Código Civil, admiten la posibilidad de que los actos contra normas prohibitivas mantengan su validez cuando las leyes así lo dispongan, lo cierto es que la ley n.° 9862 no previó esa posibilidad para los actos contrarios al artículo 25 de la Ley de Armas y Explosivos, lo que hace que esos actos resulten nulos de pleno derecho, pues “… es suficiente que una norma sea de carácter imperativo o prohibitivo para que los actos contrarios a ella, o a su finalidad, queden fulminados con el efecto de la nulidad de pleno derecho, salvo si en esas normas no se dispuso otra sanción concreta”. Bonet Correa, op cit, p. 314.

En este asunto, por la materia de la que se trata, y por estar frente a una norma prohibitiva, estimamos que no es necesario acudir a las figuras previstas en el ordenamiento jurídico administrativo para dejar sin efecto todos los actos anteriores a la ley n.° 9862 que conferían derecho al uso y disposición de armas cortas cuyos cargadores de munición (fabricados o adaptados) sobrepasen una capacidad total de diecisiete municiones. Recuérdese que “…no podemos hablar de derechos adquiridos en actividades que, por razones de seguridad ciudadana, e incluso nacional, requieren del permiso del Estado para operar…” (Sala Constitucional, Voto consultivo n.° 9220-2019 ya citado), y que “No existen derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas en relación con el ejercicio de actividades declaradas ilícitas o prohibidas. En consecuencia, no puede pretender la accionante que el Estado la autorice a ejercer una actividad ilícita…”. (Sala Constitucional, sentencia n.° 2843-99 de las 15:09 horas del 21de abril de 1999).

Aparte de lo anterior, llevar a cabo un procedimiento administrativo para dejar sin efecto cada uno de los actos que confirieron algún derecho sobre una actividad que luego se catalogue como prohibida podría resultar materialmente imposible, o ser contrario a las reglas de austeridad y de uso eficiente de los recursos públicos.

Lo anterior no exime al Estado de otorgar las indemnizaciones que procedan cuando los particulares afectados demuestren que se han configurado los presupuestos para declarar la responsabilidad del Estado por conducta lícita, como de seguido se analizará.

B.-“¿En caso de que proceda el reconocimiento de alguna indemnización, los criterios para determinar los montos a pagar debería hacerlos el Ministerio de Hacienda de forma individual (según el caso particular) o de manera general (igual para todos los casos)?”

Tal y como lo indicamos en el dictamen C-457-2020 del 18 de noviembre del 2020, debemos reiterar que de la relación de varias normas constitucionales es posible afirmar la existencia de un principio que permea todo el ordenamiento jurídico, como lo es, el principio de responsabilidad administrativa, el cual debe ser observado por todos los órganos y entes que componen el sector público.

Ese principio de responsabilidad administrativa se deriva de lo dispuesto en el artículo 9, párrafo primero, de la Constitución Política, en tanto establece que el Gobierno de la República es “responsable”; del artículo 11, el cual regula la responsabilidad personal de los funcionarios en el ejercicio de sus deberes; del artículo 34, que protege los derechos patrimoniales adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas; del artículo 41, que regula el derecho a encontrar reparación para los daños recibidos por cualquier individuo, sea que esos daños se hayan producido en su persona, su propiedad o sus intereses morales, lo que implica el deber de reparar todas las lesiones antijurídicas que el administrado no tenga el deber de soportar; del artículo 45, que estatuye el derecho a la propiedad privada y a obtener reparación por cualquier sacrificio especial que la afecte, aunque ese sacrificio se origine en una actividad lícita del Estado, pues de lo contrario podría infringirse, accesoriamente, el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas al que se refiere el artículo 18 de la Constitución Política y el principio general de igualdad consagrado en el artículo 33 constitucional.

La Sala Constitucional ha reconocido la existencia del principio de responsabilidad del Estado, que es aplicable genéricamente al accionar de todo el sector público. Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias 187-96 de las 16:36 horas del 10 de enero de 1996, 8548-2002 de las 15:20 horas del 3 de setiembre de 2002, 427-2016 de las 9:30 horas de 15 de enero de 2016 y 14678-2020 de las 9:15 horas del 7 de agosto del 2020.

Establecido lo anterior, y retomando el tema en consulta, relacionado con la posibilidad de reconocer algún tipo de indemnización con motivo de la entrada en vigencia de la ley n.° 9682, debemos indicar que el Estado es responsable por los daños causados directamente por una ley cuando produzca un daño especial, por la pequeña proporción de afectados y por la intensidad excepcional de la lesión, supuesto en el cual debe cubrir el valor de los daños al momento de su pago, pero no el lucro cesante, según lo dispuesto en el artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública. En esos casos, la indemnización sería procedente, salvo cuando el interés lesionado no sea legítimo, por ser contrario al orden público, a la moral, o a las buenas costumbres, por establecerlo así el artículo 195 de la misma Ley General de la Administración Pública.

En otras ocasiones en las que por vía legal se han prohibido actividades que anteriormente eran lícitas, la Sala Constitucional ha advertido la posibilidad de que los afectados acudan a la jurisdicción contencioso administrativa en procura de una indemnización:

“… desde la vigencia de la Ley Indígena, la venta de licor dentro de las reservas constituye una actividad ilícita. Es desde esta perspectiva que se analiza el tema de fondo planteado por la accionante, quien alega como violada la garantía de irretroactividad de la ley, contenida en el numeral 34 de la Constitución Política porque se afectan derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. (…) La actividad comercial que ejercía la accionante dejó de ser lícita por disposición legal. En criterio de la Sala Constitucional tal disposición no lesiona ningún derecho fundamental, por el contrario, se trata de una medida de protección a favor de un grupo vulnerable y no se presentan circunstancias de hecho o de derecho que obliguen a reconsiderar esa posición. No existen derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas en relación con el ejercicio de actividades declaradas ilícitas o prohibidas. En consecuencia, no puede pretender la accionante que el Estado la autorice a ejercer una actividad ilícita, como lo es la venta de bebidas alcohólicas dentro de las Reservas Indígenas, a través del otorgamiento de patentes y permisos por parte de alguna entidad pública, y esta acción debe declararse sin lugar. Si la accionante considera que debe ser indemnizada por caberle alguna responsabilidad al Estado, por el dictado de la norma cuestionada, puede, si a bien lo tiene, acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa en demanda de sus derechos". (Sala Constitucional, sentencia n.° 2843-99 de las 15:09 horas del 21 de abril de 1999, reiterada en la sentencia n.° 12938-2014 de las 14:45 horas del 8 de agosto del 2014).

Ahora bien, en lo que se refiere específicamente a los criterios que han de utilizarse para establecer el monto de la indemnización que se debe cancelar a quienes demuestren tener derecho a obtener un resarcimiento del Estado como producto de la entrada en vigencia de la ley n.° 9682, en concreto, si deben utilizarse criterios individuales (según el caso particular), o generales (igual para todos los casos), debemos indicar que no es posible para este órgano asesor establecer pautas sobre ese tema, pues ello implicaría limitar el ámbito de acción del órgano encargado de analizar las pretensiones del administrado y de acordar una eventual indemnización.

C.- “¿El pago de esta indemnización solo puede reconocerse a través de la interposición de una demanda judicial o también podría hacerse por medio de un reclamo administrativo?”

Nada obsta para que la Administración, con base en el principio de responsabilidad administrativa y reparación integral del daño acuerde, en vía administrativa, el pago de las indemnizaciones que le correspondan a los particulares como producto de las distintas formas de responsabilidad previstas en nuestro ordenamiento jurídico.

La responsabilidad por el ejercicio de la potestad legislativa es uno de los tipos de responsabilidad del Estado por conducta lícita, de manera tal que una vez acreditado el daño (que, además de especial, debe ser efectivo, evaluable e individualizable, como lo exige el artículo 196 de la Ley General de la Administración Pública), la Administración está habilitada para acordar y cancelar la indemnización que corresponda.

Así, en el asunto que nos ocupa, las personas físicas o jurídicas que se consideren afectadas por la entrada en vigencia de la ley n.° 9682 y que cumplan los requisitos establecidos en los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública para el pago de una indemnización, pueden presentar el reclamo administrativo correspondiente ante la Administración activa a efecto de que esta admita o rechace el pago de las sumas pretendidas.

En caso de que el reclamo administrativo no sea atendido, sea rechazado, o sea acogido por un monto menor al que solicitó el administrado, éste último podría acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para plantear, en esa sede, las pretensiones resarcitorias que considere procedentes.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- La ley n.° 9682, mediante la cual se reformó el artículo 25 de la Ley de Armas y Explosivos para prohibir el ingreso, la nacionalización, la fabricación, la tenencia, la portación, el uso y la comercialización de “…armas cortas cuyos cargadores de munición, ya sean fabricados o estén adaptados, sobrepasen una capacidad total de diecisiete municiones”, dispuso expresamente que “Rige a partir de su publicación”, por lo que no podría afirmarse que el legislador decidió dotarla de algún efecto retroactivo.

2.- Establecer si en determinados casos se interpretó o se aplicó la ley n.° 9682 en contra del principio de irretroactividad es una tarea que escapa de las competencias asignadas a esta Procuraduría, en primer lugar, porque no contamos con la información relacionada con cada uno de los casos en los que podría haberse producido esa situación; y, en segundo lugar, porque no nos es posible hacer pronunciamientos sobre casos concretos, pues ello implicaría sustituir la potestad de decisión de la Administración activa.

3.- Por la materia de la que se trata, y por estar frente a una norma prohibitiva, estimamos que no es necesario acudir a las figuras previstas en el ordenamiento jurídico administrativo para dejar sin efecto todos los actos anteriores a la ley n.° 9862 que conferían derecho al uso y disposición de armas cortas cuyos cargadores de munición (fabricados o adaptados) sobrepasen una capacidad total de diecisiete municiones. Llevar a cabo un procedimiento administrativo para dejar sin efecto cada uno de los actos que confirieron algún derecho sobre una actividad que luego se catalogue como prohibida podría resultar materialmente imposible, o ser contrario a las reglas de austeridad y de uso eficiente de los recursos públicos.

4.- A pesar de lo anterior, el Estado es responsable por los daños causados directamente por una ley cuando produzca un daño especial, por la pequeña proporción de afectados y por la intensidad excepcional de la lesión, supuesto en el cual debe cubrir el valor de los daños al momento de su pago, pero no el lucro cesante, según lo dispuesto en el artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública. En esos casos, la indemnización sería procedente, salvo cuando el interés lesionado no sea legítimo, por ser contrario al orden público, a la moral, o a las buenas costumbres, por establecerlo así el artículo 195 de la misma Ley General de la Administración Pública.

5.- En lo que se refiere a los criterios que han de utilizarse para establecer el monto de la indemnización que se debe cancelar a quienes demuestren tener derecho a obtener un resarcimiento del Estado como producto de la entrada en vigencia de la ley n.° 9682, en concreto, si deben utilizarse criterios individuales (según el caso particular), o generales (igual para todos los casos), debemos indicar que no es posible para este órgano asesor establecer pautas sobre ese tema, pues ello implicaría limitar el ámbito de acción del órgano encargado de analizar las pretensiones del administrado y de acordar una eventual indemnización.

6.- Nada obsta para que la Administración, con base en el principio de responsabilidad administrativa y reparación integral del daño acuerde, en vía administrativa, el pago de las indemnizaciones que le correspondan a los particulares como producto de las distintas formas de responsabilidad previstas en nuestro ordenamiento jurídico.

7.- Las personas físicas o jurídicas que se consideren afectadas por la entrada en vigencia de la ley n.° 9682 y que cumplan los requisitos establecidos en los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública para el pago de una indemnización, pueden presentar el reclamo administrativo correspondiente ante la Administración activa a efecto de que esta admita o rechace el pago de las sumas pretendidas.

8.- En caso de que el reclamo administrativo no sea atendido, sea rechazado, o sea acogido por un monto menor al que solicitó el administrado, éste último podría acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para plantear, en esa sede, las pretensiones resarcitorias que considere procedentes.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc

PGR-C-136-2022

MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA. USO Y DISPOSICIÓN DE ARMAS. ARTÍCULO 25 DE LA LEY DE ARMAS Y EXPLOSIVOS. NORMA PROHIBITIVA. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. REPARACIÓN INTEGRAL DEL DAÑO. RECLAMO ADMINISTRATIVO. INDEMNIZACIÓN.

El Ministerio de Seguridad Pública nos planteó varias consultas relacionada con la ley n.° 9682 de 25 de mayo de 2019, que reformó la Ley de Armas y Explosivos, n.° 7530 de 10 de julio de 1995.

Concretamente, solicitó nuestro criterio sobre los siguientes aspectos: “¿Qué pasa con el Principio de Irretroactividad de la Ley en relación a las personas físicas y jurídicas que con anterioridad a la reforma referida, adquirieron algún tipo de derecho?, ¿En caso de que proceda el reconocimiento de alguna indemnización, los criterios para determinar los montos a pagar debería hacerlos el Ministerio de Hacienda de forma individual (según el caso particular) o de manera general (igual para todos los casos)? ¿El pago de esta indemnización solo puede reconocerse a través de la interposición de una demanda judicial o también podría hacerse por medio de un reclamo administrativo?”

Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-136-2022 del 24 de junio del 2022, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las siguientes conclusiones: