Accesibilidad
Dictamen : 110 - del 20/05/2022
20 de mayo 2022
PGR-C-110-2022
Dr. Oswaldo Aguirre Retana
Director General
IAFA
Estimado señor:
Con aprobación de la señora Procuradora General
Adjunta de la República, me refiero a su oficio IAFA DG-0220-03-2022 del 25 de
marzo de 2022, mediante el cual solicita nuestro pronunciamiento sobre si, a
partir de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Ministerio de
Salud y el artículo 121 inciso 4) de la Constitución, el Instituto sobre
Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) puede suscribir convenios con entes
internacionales o si, por el contrario, esto es competencia propia de la
Asamblea Legislativa.
En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la
presente consulta del criterio jurídico emitido mediante oficio SJ-095-03-2022
del 25 de marzo de 2022, por la Licda. Jeilyn
Valverde Monge, Encargada Unidad de Servicios Jurídicos del IAFA.
I.
NATURALEZA JURÍDICA DEL IAFA
La Ley Orgánica del Ministerio de Salud, N.°5412 del 8
de noviembre de 1973, reconoce al Instituto sobre Alcoholismo y
Farmacodependencia (IAFA) como un órgano desconcentrado, en grado mínimo, del
Ministerio de Salud, que cuenta con personalidad jurídica instrumental para
desarrollar su fin legal, que es la dirección técnica, el estudio, la prevención, el tratamiento y la
rehabilitación de la adicción al alcohol, el tabaco y otras drogas lícitas o
ilícitas; además, desempeñará otras funciones que la ley establezca y será el
responsable de coordinar y aprobar todos los programas tanto públicos como
privados relacionados con sus fines y deberá gestionar la suspensión o el cierre
de tales programas, si se incumplen los lineamientos estipulados al efecto
(artículo 21 y 22).
Sobre el particular, debemos señalar
que la desconcentración es un mecanismo de transferencia de competencias,
mediante el cual se encarga a un órgano especializado el ejercicio de
determinadas funciones, con el fin de lograr una mayor eficiencia. Tal figura
la encontramos regulada en el artículo 83 de la Ley General de la
Administración Pública, el cual dispone:
"1. Todo órgano distinto del
jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico
inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.
2. La
desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:
a) Avocar competencia del
inferior; y
b) Revisar o sustituir la
conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.
3. La desconcentración será máxima cuando el
inferior esté sustraído además, a órdenes,
instrucciones o circulares del superior.
4. La imposibilidad de revisar o sustituir la
conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la
inversa.
5. Las
normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en
contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean
la desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor."
De acuerdo con la norma transcrita, la
desconcentración mínima -reconocida al IAFA– es de aplicación restrictiva, lo
cual implica que sólo alcanza las atribuciones expresamente desconcentradas que
ya indicamos, en cuyo caso lo resuelto por las autoridades del IAFA agotarían
la vía administrativa (artículo 126, inciso c) de la LGAP). En todo lo demás
que no haya sido objeto de desconcentración, el IAFA, en tanto órgano del
Ministerio de Salud, continúa sujeto a la autoridad del jerarca, a saber, el
Ministro del ramo (artículos 25 y 126, inciso d) LGAP).
II.
SOBRE LA POSIBILIDAD DEL IAFA DE SUSCRIBIR CONVENIOS
CON ORGANISMOS INTERNACIONALES
La naturaleza jurídica del IAFA analizada en el
apartado anterior resulta importante, pues lo que se consulta en esta
oportunidad es sobre la posibilidad de dicha institución de suscribir convenios
con entes internacionales, a partir de lo dispuesto en el numeral 21 de la Ley
Orgánica del Ministerio de Salud que señala:
“Artículo 21.—El Instituto
sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) es un órgano con desconcentración
mínima, adscrito al Ministerio de Salud, con personalidad jurídica instrumental
para administrar los fondos, suscribir contratos, convenios de cooperación o transferencia de recursos, y recibir
donaciones de entes públicos o privados, nacionales o extranjeros, necesarios
para ejercer sus funciones con estricto apego a su finalidad material y de
conformidad con la presente Ley. El IAFA tendrá competencia en todo el
territorio nacional.
(Así reformado
por el artículo 1 de la Ley N° 8289 de 10 de julio del 2002)
Como se observa, la ley le otorga al
IAFA una atribución general para suscribir convenios de cooperación o
transferencia de recursos, por lo que debe analizarse si tal atribución le
alcanza para suscribir convenios con organismos internacionales.
Sobre el particular, debemos señalar
que no aclara el consultante a qué tipo de convenios se refiere, pero al hacer
mención de lo dispuesto en el numeral 121 inciso 4) de la Constitución, debemos
asumir que lo que nos consulta es la posibilidad del IAFA de suscribir
convenios o tratados internacionales.
Sobre el particular, debemos señalar
que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados, aprobada por Ley 7615 del 24 de julio de 1996, un acuerdo
internacional celebrado entre Estados constituye un tratado si está regido por
el derecho internacional, cualquiera que sea su denominación particular.
En
el dictamen C-305-2009 del 28 de octubre de 2009,
definimos qué se entiende por convenio internacional al indicar:
“Un convenio internacional se define
como aquél suscrito entre Estados o entre estos con sujetos de la Comunidad
Internacional o bien, entre estos últimos. Recuérdese simplemente que, en los
términos del artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados,
aprobada por la Ley N° 7615 de 24 de julio de 1996, un tratado se define como
un:
“ARTICULO 2.- Términos empleados.
1.- Para
los efectos de la presente Convención:
a) Se
entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito
entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste
en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que
sea su denominación particular;”.
Y para los efectos de esa Convención los
términos convenio, acuerdo, convención y tratados tienen el mismo valor frente
al artículo 2 antes transcrito. Importa resaltar, además, que no todo acuerdo
entre sujetos de la Comunidad Internacional constituye un tratado público o
convenio internacional. Para que tenga esa naturaleza, es requisito indispensable que el convenio se rija por disposiciones de
Derecho Internacional. Está
excluido, entonces, la condición de tratado internacional para un acuerdo que
se rija por disposiciones de un determinado ordenamiento. En consecuencia,
si el acuerdo a que llegan los Estados o estos con un sujeto de Derecho
Internacional está sujeto al ordenamiento de uno de los Estados Parte o a un
ordenamiento tercero, ese convenio no tendrá naturaleza de tratado.” (La negrita
no forma parte del original)
Como se observa de lo anterior, para
que un convenio tenga el rango de tratado internacional, debe regirse por el
derecho internacional y ser suscrito entre Estados o estos y un sujeto de
derecho internacional.
Partiendo de ello, es evidente que
el IAFA no podría suscribir convenios con organismos internacionales, sujetos
al derecho internacional, pues se trata de un
órgano desconcentrado del Estado, pero no es el Estado, por lo que no puede
adquirir compromisos en el plano internacional, ni ser parte de un convenio
internacional, aun cuando sea beneficiario del mismo.
La
potestad de suscribir convenios internacionales es propia del Poder Ejecutivo,
según lo dispuesto en el numeral 140 inciso 10) de la Constitución, sin que
dicha potestad constitucional pueda ser transferida en modo alguno a un órgano
inferior como es el IAFA. Al respecto, señala el mencionado
artículo constitucional:
“ARTÍCULO 140.-
Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al
respectivo Ministro de Gobierno:
(…)
10) Celebrar convenios, tratados
públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la
Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación
la exija esta Constitución.
Los Protocolos derivados de dichos
tratados públicos o convenios internacionales que no requieran aprobación
legislativa, entrarán en vigencia una vez promulgados por el Poder Ejecutivo. “
(Así
reformado el inciso anterior por el artículo único de la ley N° 4123 de 31 de mayo de 1968).”
De lo anterior deriva que
el Presidente de la República, en forma conjunta con su Ministro de Relaciones
Exteriores, o por intermedio de algún otro funcionario que haya sido formal y
debidamente apoderado para ese acto, tienen la potestad de conducir las
relaciones internacionales del Estado, uno de cuyos aspectos más relevantes es
el proceso de negociación y posterior suscripción del instrumento internacional
de que se trate. Por tanto, la facultad para negociar, valorar y cuestionar con
criterios de oportunidad el contenido de un determinado tratado internacional,
le corresponde únicamente al Poder Ejecutivo.
Una vez suscrito por el
representante del Poder Ejecutivo, el convenio debe incorporarse al derecho
interno y es ahí donde se requiere la aprobación por parte de la Asamblea
Legislativa, atribución que le confiere de manera exclusiva el inciso 4) del
artículo 121 constitucional, sobre el cual consulta el IAFA.
Esto evidencia que existe una clara
delimitación de las competencias constitucionales del Poder Ejecutivo y de la
Asamblea Legislativa en la suscripción de convenios internacionales, potestad
que no puede ser asumida por el IAFA en representación del Estado, pues no es
sujeto de derecho internacional.
A pesar de ello,
es claro que el Estado puede suscribir convenios de cooperación internacional
que tenga como destinatario al IAFA. Asimismo, un convenio de cooperación
internacional suscrito por el Estado puede haber previsto la celebración de
convenios de ejecución, los cuales en tanto estén en el marco del convenio
internacional, pueden ser suscritos por organismos públicos, ya sea
directamente con el organismo cooperante o con agencias gubernamentales que
brinden la cooperación (Al respecto dictamen C-305-2009
del 28 de octubre de 2009).
Adicional a lo
señalado, debemos indicar que los órganos de la Administración Pública con
capacidad jurídica contractual, tienen también la posibilidad de suscribir
convenios con
sujetos de la comunidad internacional, siempre y cuando ese acuerdo no esté
sujeto al derecho internacional. Así se desprende de lo dispuesto en el
artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa que señala:
“Artículo 2°.-Excepciones
Se
excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta ley las
siguientes actividades:
(…)
b) Los acuerdos
celebrados con otros Estados o con sujetos de derecho público internacional.
(…)”
Esta norma no se
refiere a la suscripción de convenios internacionales que, como indicamos, sólo
pueden llevarse a cabo por negociación del Poder Ejecutivo y aprobación de la
Asamblea Legislativa. Por el contrario, este tipo de acuerdos celebrados con
otros Estados o sujetos de derecho público internacional no se encuentran
sujetos al derecho internacional, ni tampoco a la Ley de Contratación
Administrativa.
En la misma línea,
el artículo 37 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa señala:
“Artículo 137.-Acuerdos celebrados con
sujetos de Derecho Internacional Público. Los acuerdos y contratos con
sujetos de Derecho Internacional Público, incluyendo otros Estados estarán
excluidos de los procedimientos de contratación administrativa. Sin embargo,
para su validez y eficacia, deberán documentarse por escrito siguiendo los
trámites correspondientes y suscribirse por los funcionarios competentes.
Para celebrar la
contratación en forma directa, la Administración tomará en cuenta que el precio
o estimación de la contraprestación, no exceda los límites razonables según los
precios que rijan operaciones similares, ya sea en el mercado nacional o
internacional.
(Corrida su numeración por el artículo 2° del decreto ejecutivo N° 40124
del 10 de octubre del 2016, que lo traspasó del antiguo 129 al 137)”.
De dichas normas
deriva que la Administración Pública puede suscribir contratos con sujetos de
derecho internacional público, que no se sujetarán a los procedimientos de
contratación administrativa en razón de la naturaleza del sujeto contratante,
pero que tampoco pueden considerarse convenios internacionales por no estar
regidos por el derecho internacional.
En igual sentido,
la nueva Ley General de Contratación Pública, Ley 9986 del 27 de mayo de 2021,
que entrará en vigencia el 1° de diciembre de 2022, excluye de la ley de
contratación administrativa: “e)
Los acuerdos celebrados con otros Estados o sujetos de derecho internacional
público de carácter humanitario, los
cuales se rigen por el derecho internacional público.”
En el caso del IAFA, entenderíamos
entonces, que puede suscribir convenios con organismos internacionales, siempre
y cuando se encuentre en el marco de sus competencias desconcentradas y no
estén sometidos al derecho internacional. En otras palabras, cuando no sea
considerado un convenio o tratado internacional, pues en este supuesto debe ser
negociado por el Poder Ejecutivo y aprobado por la Asamblea Legislativa.
III.
CONCLUSIONES
De lo expuesto debemos llegar a las
siguientes conclusiones:
1) Los artículos
21 y 22 de la Ley Orgánica del Ministerio
de Salud reconocen al IAFA como un órgano desconcentrado, en grado mínimo, del
Ministerio de Salud, que cuenta con personalidad jurídica instrumental para la dirección técnica, el estudio, la
prevención, el tratamiento y la rehabilitación de la adicción al alcohol, el
tabaco y otras drogas lícitas o ilícitas; además, desempeñará otras funciones
que la ley establezca y será el responsable de coordinar y aprobar todos los
programas tanto públicos como privados relacionados con sus fines y deberá
gestionar la suspensión o el cierre de tales programas, si se incumplen los
lineamientos estipulados al efecto;
2)
Si
bien el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud reconoce al IAFA
la capacidad de suscribir convenios de cooperación o transferencia de
recursos, ello no lo autoriza a suscribir un convenio internacional, pues estos acuerdos están
sujetos al derecho internacional y deben ser suscritos entre Estados o entre
estos y sujetos de derecho internacional, según la Convención de Viena;
3)
Un
convenio o tratado internacional debe ser negociado por el Poder Ejecutivo y
aprobado por la Asamblea Legislativa, en virtud de lo establecido en los
numerales 140 inciso 10 y 121 inciso 4 de la Constitución
Política. Por consiguiente, no puede ser negociado por el IAFA, aunque éste sea
beneficiario del convenio, pero sí podría suscribir convenios de ejecución
autorizados por un tratado internacional;
4)
A partir de lo
dispuesto en los artículos 2 inciso b de la Ley de Contratación Administrativa
y 37 del Reglamento de dicha ley, el IAFA como parte de la Administración
Pública, puede suscribir contratos con Estados, agencias no gubernamentales o
con sujetos de derecho internacional público, en el tanto esos convenios estén
regidos por normas distintas del derecho internacional y lo haga en el ámbito
de sus funciones desconcentradas.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
SPC/cpb
PGR-C-110-2022
CONVENIOS INTERNACIONALES. PODER EJECUTIVO. ASAMBLEA LEGISLATIVA.
INSTITUCIONES BENEFICIARIAS. IAFA. PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL.
CONVENIOS DE EJECUCIÓN. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
El Dr. Oswaldo Aguirre Retana, Director
General del IAFA solicita nuestro pronunciamiento sobre si, a partir de lo
dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud y el
artículo 121 inciso 4) de la Constitución, el Instituto sobre Alcoholismo y
Farmacodependencia (IAFA) puede suscribir convenios con entes internacionales o
si, por el contrario, esto es competencia propia de la Asamblea Legislativa.
Mediante dictamen PGR-C-110-2022 del 20 de
mayo 2022, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo
siguiente:
1)
Los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud
reconocen al IAFA como un órgano desconcentrado, en grado mínimo, del Ministerio de
Salud, que cuenta con personalidad jurídica instrumental para la dirección técnica, el estudio, la prevención, el tratamiento y la
rehabilitación de la adicción al alcohol, el tabaco y otras drogas lícitas o
ilícitas; además, desempeñará otras funciones que la ley establezca y será el
responsable de coordinar y aprobar todos los programas tanto públicos como
privados relacionados con sus fines y deberá gestionar la suspensión o el
cierre de tales programas, si se incumplen los lineamientos estipulados al
efecto;
2) Si bien el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud
reconoce al IAFA la capacidad de suscribir convenios de cooperación o transferencia de
recursos, ello no lo autoriza a suscribir un convenio
internacional, pues estos acuerdos están sujetos al derecho internacional y
deben ser suscritos entre Estados o entre estos y sujetos de derecho
internacional, según la Convención de Viena;
3) Un convenio o tratado internacional debe ser negociado por el Poder
Ejecutivo y aprobado por la Asamblea Legislativa, en virtud de lo establecido
en los numerales 140 inciso 10 y 121 inciso 4 de la
Constitución Política. Por consiguiente, no puede ser negociado por el IAFA,
aunque éste sea beneficiario del convenio, pero sí podría suscribir convenios
de ejecución autorizados por un tratado internacional;
4) A partir de lo dispuesto en los artículos 2 inciso b de
la Ley de Contratación Administrativa y 37 del Reglamento de dicha ley, el IAFA
como parte de la Administración Pública, puede suscribir contratos con Estados,
agencias no gubernamentales o con sujetos de derecho internacional público, en
el tanto esos convenios estén regidos por normas distintas del derecho
internacional y lo haga en el ámbito de sus funciones desconcentradas.