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Dictamen : 128 - del 08/06/2022
8 de junio del 2022
PGR-C-128-2022
Señora
Katerine Mayela Ramírez González
Alcaldesa Municipal
Municipalidad de Palmares
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la
República, doy respuesta a su oficio No.
MP-DA-540-2022, de fecha 6 de junio de 2022, por el
que consulta:
“¿Cuál es la jornada laboral que estipula la
Legislación nacional vigente para la Administración Pública?
Si la jornada es continua, la hora de almuerzo se
encuentra contemplada dentro de la jornada laboral diurna.
En caso de que los funcionarios públicos se
encuentren amparados en una jornada de 8 horas diurnas, cual es el plazo de
descanso que los ampara para la ingesta de alimentos.”
En
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría legal
institucional, materializado en el oficio No. MP-AL-057-2022, fechado el día 30 de mayo de 2022,
según el cual:
“1. La jornada
ordinaria de trabajo vigente para la Administración Pública, en lo que respecta
a los máximos, es la indicada en el artículo 58 de la Constitución Política y
136 del Código de Trabajo.
2. Nada impide
que la Administración Pública, a través de contratos de trabajo, reglamentos
internos y convenios colectivos, pacte jornadas de trabajo inferiores al máximo
estipulado en la legislación vigente.
3. En la
jornada continua, la hora de descanso para ingesta de alimentos es remunerada,
por lo tanto, sí se encuentra contemplada dentro de la jornada de trabajo.
4. El artículo
137 del Código de Trabajo regula el tiempo mínimo para la ingesta de alimentos
de los trabajadores, pero nada impide que la Administración Pública, mediante
la promulgación de reglamentos o convenios de trabajo, pacte un tiempo mayor de
descanso remunerado.”
I.- Sobre lo consultado.
a) La jornada
ordinaria de trabajo.
Por jornada ordinaria de trabajo se entiende el número
máximo de horas permitido por la Ley, en las que la persona trabajadora se
encuentra sujeta a las órdenes del patrono o empleador.
Interesa indicar que, a nivel internacional, el
artículo 24 de la Declaración Universal reconoce el derecho de "toda persona" al "descanso,
al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del
trabajo y a vacaciones periódicas pagadas".
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (1966), en su artículo 7 reconoce el derecho
de toda persona al disfrute de unas condiciones de trabajo equitativas y
satisfactorias que le aseguren, en especial, "el descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación
razonable de las horas de trabajo y las variaciones periódicas pagadas, así como
la remuneración de los días festivos" (apartado d).
De forma similar el Protocolo Adicional de esta
Convención (San Salvador) en su artículo 7 se refiere al derecho al trabajo en
el sentido de que toda persona ha de gozar del mismo "en condiciones justas, equitativas y satisfactorias",
para lo cual los Estados se comprometen a garantizar en sus legislaciones
nacionales, de manera particular "la
limitación razonable de las horas de trabajo, tanto diarias como
semanales". Asimismo, se indica que las jomadas "serán de menor duración cuando se trate de
trabajos peligrosos, insalubres o noctumos"
(apartado g), y que se garantizará "el
descanso, el disfrute del tiempo libre, las vacaciones pagadas, así como la
remuneración de los días feriados nacionales" (apartado h).
El Convenio No. 1 de la OIT, sobre las horas de
trabajo en la industria (1919), estableció en su artículo 2 que "En todas las empresas industriales públicas
o privadas, o en sus dependencias, cualquiera que sea su naturaleza, con
excepción de aquellas en que sólo estén empleados los miembros de una misma
familia, la duración del trabajo del personal no podrá exceder de ocho horas
por día y de cuarenta y ocho por semana". Y un siglo después, y pese a
estar referida al trabajo en el sector industrial, la jornada semanal de 48
horas no solo sigue vigente en un buen número de países, sino que se ha
extendido casi la totalidad de sectores de actividad. Sin obviar, por supuesto,
otros convenios posteriores para actividades específicas[1].
En la regulación de las condiciones de trabajo,
nuestro ordenamiento jurídico establece, de manera general, una jornada
ordinaria diurna de ocho horas y una nocturna de un máximo de seis horas (arts.
58 Constitucional, 135 y 136 del Código de Trabajo), así como una jornada mixta
de siete horas (art. 137 Ibíd.) y, también, señala la posibilidad de extender
las jornadas ordinarias, diurna y mixta, a diez y a ocho horas, respectivamente;
eso sí, siempre que se trate de trabajos cuya naturaleza no sea la de insalubre
o peligrosa y, el total de horas laboradas semanalmente, no exceda de las
cuarenta y ocho (artículo 136 ibídem). Asimismo, en el numeral 143 del Código
de Trabajo, se establecen los supuestos en los cuales se excluyen los límites
de esas jornadas, pero estableciéndose una jornada máxima de doce horas. Este
numeral expresa: “Quedarán excluidos de
la limitación de la jornada de trabajo, los gerentes, administradores,
apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior
inmediata; los trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes
comisionistas y empleados similares que no cumplen su cometido en el local del
establecimiento; los que desempeñen funciones discontinuas o que requieran su
sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable
naturaleza no están sometidas a jornadas de trabajo. Sin embargo, estas
personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su
trabajo, y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una
hora y media.” (Entre otros muchos, el dictamen C-250-2015 de 9 de
setiembre de 2015).
A falta de
regulación especial y diferenciada en la materia, aquella regulación normativa
de las jornadas de trabajo, con vocación de generalidad y de innegable orden
público (ius cogens
en la terminología clásica), resulta plenamente
aplicable a las Administraciones Públicas. Lo cual evidencia las diversas,
complejas y dinámicas técnicas de articulación normativa del ordenamiento
jurídico en materia de empleo público, indiscutiblemente permeado en algunos
ámbitos, por necesaria remisión, supletoriedad o complementariedad, por los
estándares mínimos del Derecho de trabajo o laboral común (Entre otros, el
dictamen C-218-2020 de 10 de junio de 2020).
Recordemos
que, en la práctica cotidiana surgen lo que pudiésemos llamar problemas de
lagunas en la ley y su posible solución a través de la integración del Derecho (Entre otros, el C-204-2020 de 01 de junio
de 2020). Y en el caso del Derecho Administrativo, en caso de persistir lagunas
en normas de Derecho Público acerca de la regulación de determinadas relaciones
de naturaleza pública –entre las que se
subsumen, al menos en parte, las de empleo público o estatutarias-, de
forma heterónoma, y como última ratio, se autoriza al intérprete jurídico a
recurrir al Derecho privado como fuente normativa supletoria –art. 9.2 de la
Ley General de la Administración Pública (LGAP)- (Entre otros, el dictamen
C-155-2021 de 01 de junio de 2021). Y es casualmente, en la legislación laboral
común que encontramos la regulación general de la jornada laboral, de plena
aplicación en la Administración Pública.
Casualmente,
como manifestación de la potestad de organización con que cuentan los jerarcas
de la Administración, que les permite regular algunos aspectos de la relación
de empleo de las oficinas bajo su dirección jerárquica, hemos reconocido que la
duración de la jornada institucional es uno de los elementos de la relación de
empleo público que pueden ser regulados por medio de un reglamento autónomo de
servicio –art. 103.1 de la LGAP-, siempre que no se sobrepasen las jornadas
máximas establecidas en la Constitución –art. 58- y en el Código de Trabajo
–art. 136- y se respete el interés público superior que exige ejecutar
eficientemente las competencias asignadas (Dictamen C-226-2015 de 26 de agosto
de 2015). Lo cual se reconocido incluso en el caso de las corporaciones
territoriales, en los que, a propuesta de los alcaldes –como administradores generales y jefes de las dependencias
municipales-, puede regularse la jornada laboral de dichos entes (Dictamen
C-250-2015 de 9 de setiembre de 2015), a través de reglamentos autónomos
dictados por el Concejo municipal (Dictamen C-416-2006 de 18 de octubre de
2006, arts. 3, 4, inciso a) y 13 incisos c) y d) del Código Municipal).
Y
en el caso específico de la Municipalidad de Palmares, el tema relativo a la
jornada de trabajo de sus servidores se encuentra regulado actualmente en el
artículo 14 de su Reglamento Autónomo de Organización y Servicios –Reglamento
municipal 270 de 6 de abril de 1998, publicado en La Gaceta No. 175 de 8 de
setiembre de 1998-, el cual dispone:
“Artículo
14.-En la Municipalidad se trabajará jornada continua de nueve horas atendiendo el siguiente horario: Para
empleado administrativos de lunes a
viernes de siete de la mañana a cuatro de la tarde. También tendrán
derecho a una hora de almuerzo, sin suspensión de los servicios que prestan.
Empleados de servicio: de lunes a viernes de seis de la mañana 2:30 de la
tarde y sábados de seis a once de la mañana. Tendrán derecho a 15 minutos por la mañana y 45 minutos para
almuerzo.
Para los
funcionarios que laboran jornada diferente a la ordinaria, se regirán por el
siguiente horario:
Para funcionarios que laboran un cuarto de tiempo: 11 horas media
incluidas dentro del
horario establecido para
el personal administrativo de 7 am a 4pm de lunes a viernes. Los días a laborar será
fijados por la Dirección Ejecutiva, u
Oficina de Personal.
Funcionarios a medio tiempo: veintidós horas y media incluidas dentro del horario establecido para el personal administrativo de 7am a
4 pm. Los días a laborar serán fijados por Dirección Ejecutiva, u Oficina de
Personal.”
De ahí que atendamos
con extrañeza su consulta.
En todo
caso, debe recordarse que la Administración no puede dejar de aplicar una norma
jurídica que se ha integrado al ordenamiento, si no es derogándola,
modificándola o abrogándola por los procedimientos correspondientes (arts. 11 y
129 de la Constitución Política, 11 y 13 de la LGAP y 8 del Código Civil).
b) El descanso
mínimo obligatorio.
Al igual que ocurre con la jornada, el Código de
Trabajo contiene una norma general sobre el descanso mínimo obligatorio que
debe darse a la persona trabajadora durante su jornada. Y que, a falta de norma
especial, resulta aplicable en las Administraciones Públicas. Nos referimos al
ordinal 137 de ese cuerpo normativo, el cual dispone:
“ARTICULO 137.- Tiempo
de trabajo efectivo es aquél en que el trabajador permanezca a las órdenes del
patrono o no pueda salir del lugar donde presta sus servicios durante las horas
de descanso y comidas.
En todo caso se considerará como tiempo de trabajo
efectivo el descanso mínimo obligatorio que deberá darse a los trabajadores
durante media hora en la jornada, siempre que ésta sea continua.”
Conforme a la jurisprudencia laboral, “este precepto define como tiempo de trabajo efectivo los descansos (sin
importar su duración) en que la persona trabajadora no pueda salir del centro
de trabajo (por impedimentos reglamentarios o las condiciones propias en las
que se prestan las labores, el sitio donde se ubica el centro de trabajo, las
horas en las que se desarrolle la jornada, etc.). El segundo párrafo lo único
que instituye es un tiempo de descanso mínimo de treinta minutos en aquellas
labores que sean continua (por ejemplo: donde la persona no pueda abandonar el
centro de trabajo); pero no limitándolo a ese lapso, pudiendo ser mayor si así
se pacta en el contrato o las partes, en la realidad, lo establecen (en sentido
similar la sentencia 1027-2013 de las 10:05 horas del 4 de septiembre de 2013)”.
(Resolución No. 2022-000503 de las 12:10 hrs. del 4
de marzo de 2022, Sala Segunda. En sentido similar, las resoluciones Nos.
2015-000422 de las 09:35 hrs. del 17 de abril de 2015
y 2013-001027 de las 10:05 hrs. del 4 de setiembre de
2013, ambas de la Sala Segunda).
Como puede
inferirse, el descanso mínimo obligatorio que debe darse a la persona
trabajadora para consumir sus alimentos durante la jornada, es de media hora,
siempre que ésta sea continua; es decir, seguida y sin interrupciones. Caso en
el que se integraría a la jornada y se consideraría como trabajado.
Sin embargo, al ser
esta una norma de innegable imperatividad relativa,
que consagra un principio o criterio mínimo y que, por ello, tolera avances y
mejoras a favor y en beneficio de los trabajadores, aquel descanso, en cuanto a
su duración, puede variar e incluso aumentar por norma infralegal
o por convención colectiva; incluso, en dichas regulaciones suplementarias
internas se puede precisar su modalidad y si el tiempo es considerado efectivo
o no, a efectos de integrarse en la jornada (Resolución No. 2005-00458 de las
10:50 hrs. del 1 de junio de 2005, Sala Segunda).
Muestra de lo
anterior es el citado ordinal 14 del Reglamento
Autónomo de Organización y Servicios de la Municipalidad de Palmares, que según
trascribimos, para empleados administrativos se fijó una hora de almuerzo sin
suspensión de servicios y para empleados de servicio 15 minutos por la mañana y
45 minutos para almuerzo. Normativa vigente a la que esa corporación municipal
deberá estarse.
Conclusiones:
Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General
concluye:
Nuestro ordenamiento jurídico regula, de forma
general, las jornadas máximas a las que pueden someterse las personas
trabajadoras –arts. 58 constitucional, 135 y ss. del Código de Trabajo-.
A falta de regulación especial y diferenciada en la materia, aquella
regulación normativa de las jornadas de trabajo, con vocación de generalidad y
de innegable orden público, resulta plenamente aplicable a las Administraciones
Públicas.
En las municipalidades, la duración de la jornada institucional puede ser
regulada por medio de reglamento autónomo de servicio que dicte el Concejo
municipal, siempre que no se sobrepasen las jornadas establecidas en la
Constitución y el Código de Trabajo.
Con base en
lo dispuesto por el artículo 137 del Código de Trabajo, el descanso mínimo
obligatorio que debe darse a la persona trabajadora para consumir sus alimentos
durante la jornada, es de media hora, siempre que ésta sea continua; es decir,
seguida y sin interrupciones. Caso en el que se integraría a la jornada.
Aquel descanso mínimo obligatorio puede ser
mejorado e incluso aumentado a favor y en beneficio de los trabajadores, en
cuanto a su duración, por medio de normas infralegales
o por convenciones colectivas, pudiéndose determinar si dicho tiempo adicional
es considerado o no como tiempo de trabajo efectivo.
En cuanto a jornada ordinaria y descansos mínimos obligatorios, esa
corporación municipal deberá estarse a lo normado internamente y hasta ahora,
en su Reglamento Autónomo de Organización y Servicios.
La propia
Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios
medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones
vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su
entera y exclusiva responsabilidad.
En estos
términos dejamos evacuada su consulta.
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
Procurador Adjunto
Dirección
de la Función Pública
LGBH/ymd
[1] Convenios
de la OIT que contienen previsiones sobre el tiempo de trabajo y los descansos:
n° 49, sobre la reducción de las horas de trabajo (fábricas de botellas), 1935;
n° 51, sobre la reducción de las horas de trabajo (obras públicas), 1936;
n" 52, sobre las vacaciones pagadas, 1936; n° 54, sobre las vacaciones
pagadas de la gente de mar, 1936; n° 57, sobre las horas de trabajo a bordo y
la dotación, 1936; n° 61, sobre la reducción de las horas de trabajo (industria
textil), 1937; n° 67, sobre las horas de trabajo y el descanso (transporte por
carretera), 1939; n° 72, sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar, 1946;
n° 76, sobre los salarios, las horas de trabajo a bordo y la dotación, 1946; n°
91, sobre las vacaciones pagadas de la gente de mar (revisado), 1949; n° 93,
sobre salarios, horas de trabajo a bordo y dotación (revisado), 1949; n° 101,
sobre las vacaciones pagadas (agricultura), 1952; n° 106, sobre el descanso
semanal (comercio y oficinas), 1957; n° 109, sobre salarios, horas de trabajo a
bordo y dotación (revisado), 1958; n° 146, sobre las vacaciones anuales pagadas
(gente de mar), 1976; n° 180, sobre las horas de trabajo a bordo y la dotación
de los buques, 1996.
PGR-C-128-2022
JORNADA ORDINARIA DE TRABAJO EN LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS; DESCANSO MÍNIMO OBLIGATORIO –ART. 137 DEL CÓDIGO DE
TRABAJO-.
Por oficio No.
MP-DA-540-2022, de fecha 6 de junio de 2022, la Alcaldesa de la municipalidad
de Palmares consulta:
“¿Cuál es la jornada laboral
que estipula la Legislación nacional vigente para la Administración Pública?
Si la jornada es continua, la hora de almuerzo se encuentra contemplada
dentro de la jornada laboral diurna.
En caso de que los funcionarios públicos se encuentren amparados en una
jornada de 8 horas diurnas, cual es el plazo de descanso que los ampara para la
ingesta de alimentos.”
Con la aprobación de la
Procuradora General Adjunta de la República, mediante dictamen PGR-C-128-2022,
de 8 de junio de 2022, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de
la Dirección de la Función Pública, concluye:
“Nuestro ordenamiento jurídico regula, de forma
general, las jornadas máximas a las que pueden someterse las personas
trabajadoras –arts. 58 constitucional, 135 y ss. del Código de Trabajo-.
A falta de regulación especial y diferenciada en la materia, aquella
regulación normativa de las jornadas de trabajo, con vocación de generalidad y
de innegable orden público, resulta plenamente aplicable a las Administraciones
Públicas.
En las municipalidades, la duración de la jornada institucional puede ser
regulada por medio de reglamento autónomo de servicio que dicte el Concejo
municipal, siempre que no se sobrepasen las jornadas establecidas en la
Constitución y el Código de Trabajo.
Con base en lo
dispuesto por el artículo 137 del Código de Trabajo, el descanso mínimo obligatorio que debe darse a
la persona trabajadora para consumir sus alimentos durante la jornada, es de
media hora, siempre que ésta sea continua; es decir, seguida y sin
interrupciones. Caso en el que se integraría a la jornada.
Aquel
descanso mínimo obligatorio puede ser mejorado e incluso aumentado a favor y en
beneficio de los trabajadores, en cuanto a su duración, por medio de normas infralegales o por convenciones colectivas, pudiéndose
determinar si dicho tiempo adicional es considerado o no como tiempo de trabajo
efectivo.
En cuanto a jornada ordinaria y descansos mínimos obligatorios, esa
corporación municipal deberá estarse a lo normado internamente y hasta ahora,
en su Reglamento Autónomo de Organización y Servicios.”