Dictamen : 125 - del 03/06/2022

3 de junio del 2022

PGR-C-125-2022

Señoras

María de los Ángeles Hernández Mora

Presidenta Municipal

Marisol Calvo Sánchez

Secretaria Municipal

Municipalidad de Moravia

Estimadas señoras:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° SCMM-187-2022 fecha 28 de marzo del año en curso, mediante el cual nos transcribe el acuerdo N° 1190-2022, adoptado por esa municipalidad en su sesión N° 100 de esa misma fecha, por virtud del cual se dispuso plantearnos la siguiente consulta:

“¿Debe considerarse la Caja Costarricense del Seguro Social, como una institución exceptuada de requerir licencia constructiva municipal a la luz de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de Construcciones?”

Junto con la citada consulta nos fue remitido el oficio N° ILMM-51-03-2022 de la Dirección de Gestión y Asesoría Jurídica, con el fin de aportar el criterio legal a que se refiere el artículo 4 de la Ley N° 6815.

Se nos indica que la consulta se externa en términos generales, sin hacer referencia a ningún caso concreto, conforme los requisitos para solicitar criterio a esta Procuraduría General de la República.

I. Las instituciones autónomas deben entenderse cubiertas por la excepción prevista en el artículo 75 de la Ley de Construcciones

Tal como lo reconoce el criterio legal aportado a su consulta, se trata de un tema que esta Procuraduría General ya ha tenido la oportunidad de abordar ampliamente, definiendo que las instituciones autónomas están cubiertas por esa norma, de ahí que la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) efectivamente debe entenderse eximida de requerir la obtención de una licencia constructiva municipal.

En primer término, tenemos que nuestro dictamen N° C-055-2013 del 1° de abril del 2013, señaló lo siguiente:

“II. SOBRE LOS CRITERIOS DE ESTE ÓRGANO ASESOR EN ORDEN A LA EXONERACIÓN DE LA LICENCIA MUNICIPAL A FAVOR DEL ESTADO Y SUS INSTITUCIONES

El artículo 74 de la Ley de Construcciones N° 833 del 2 de noviembre de 1949, establece que “Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente”.

No obstante esa obligación establecida a manera de principio, la misma Ley de Construcciones establece que los edificios públicos construidos por el Estado, no se encuentran sujetos a la obligación de requerir licencia municipal, exoneración que se hace extensiva a las demás dependencias del Estado, bajo la condición de que las obras a construir sean supervisadas por el órgano competente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En ese sentido, establece el artículo 75 de dicha ley:

“Artículo 75.-

Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construídos (sic), por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construídos (sic) por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.”

Los alcances de dicha norma, han sido analizados en diversas ocasiones por este órgano asesor. De especial importancia resulta lo señalado en el dictamen C-341-2007 del 26 de setiembre de 2007, en el cual se indicó (…) (En igual sentido C-051-2008 del 19 de febrero de 2008) (La negrita no forma parte del original)

Del criterio anterior se desprende claramente que tanto este órgano asesor como los órganos judiciales, han interpretado que a partir de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, ni el Estado ni los entes descentralizados necesitan licencia municipal para construir sus edificaciones, posición que se fundamenta en el interés público que revisten las instalaciones y su importancia para desarrollar los diferentes servicios públicos. (…)”

Bajo ese entendido, es claro que mediante el artículo 75 de referencia el legislador estableció una excepción subjetiva en relación con las edificaciones públicas. Ello, en orden a la obligación de obtener una licencia municipal para efectuar obras de construcción.

Ahora bien, teniendo a la vista el punto específico de su consulta, corresponde referirnos concretamente al alcance de dicha norma en relación con las instituciones autónomas, como es el caso de la CCSS.

La primera frase de la disposición de interés (artículo 75) hace alusión al Gobierno de la República, concepto que -desde vieja data- hemos sostenido que está referido a los poderes del Estado, con base en la concepción que utiliza nuestra Carta Fundamental (Legislativo, Judicial y Ejecutivo). A ellos debe sumarse el Tribunal Supremo de Elecciones, que tiene el mismo rango constitucional de Poder de la República, estando todos legalmente eximidos de la obligación de obtener la licencia de construcción otorgada por las municipalidades, cuando se trate de la construcción de sus edificaciones.

Ahora bien, la segunda frase que utiliza el artículo 75 de la Ley de Construcciones dispone que, tratándose de la licencia municipal, “Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.”

Sobre el alcance de esa concepción referida a “otras dependencias del Estado”, tenemos que esta Procuraduría se ha inclinado en varias ocasiones hacia una lectura en el sentido de que tales dependencias constituyen las entidades descentralizadas (ver nuestros dictámenes C-318-2002 del 27 de noviembre del 2002, C-127-2003 del 9 de mayo del 2003, C-341-2007 del 26 de setiembre del 2007, OJ-003-2012 del 10 de enero del 2012, C-055-2013 del 1° de abril del 2013, C-202-2016 del 29 de setiembre del 2016 y C-358-2021 del 14 de diciembre del 2021).

En orden al concepto de descentralización, cabe recordar que ello supone un proceso de transferencia de competencias del Poder Central a otras personas jurídicas, de manera que a esa entidad se le atribuye la competencia de que se trate de modo definitivo y exclusivo (véanse nuestros dictámenes números C-227-2010 del 15 de noviembre del 2010 y C-125-2003 de fecha 6 de mayo del 2003)

Sobre el particular, nuestro dictamen C-157-2016 de fecha 18 de julio del 2016 explica lo siguiente:

“En primer lugar, debemos señalar que las instituciones autónomas en general, y dentro de ellas los bancos del Estado, encuentran su regulación en los artículos 188 y 189 de la Constitución política, normas en las cuales se reconoce su independencia administrativa y su sujeción a la ley en materia de gobierno. En cuanto a los alcances de esta autonomía administrativa, hemos señalado que se trata de una autonomía de primer grado, con la cual cuenta todo ente descentralizado por esa sola condición, y que le permite a su titular desarrollar las competencias y atribuciones que le confiere la ley por sí mismo, sin intervención de otro ente. Ese grado de autonomía permite utilizar los recursos humanos, materiales, financieros y de cualquier otro tipo de la forma que estime más conveniente para cumplir los fines que se le han asignado, aunque puede sometérseles a un poder de dirección. El grado de autonomía es el más básico y elemental y todo ente público lo tiene cuando hay descentralización. Sobre este tema se indicó en el dictamen C-012-2016 del 19 de enero de 2016:

“En nuestro sistema atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el grado mayor de descentralización administrativa en el país. La Constitución garantiza, en el artículo 188 transcrito, dos clases de autonomía: la administrativa y la política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador es componente no sólo para imponer planes, políticas, programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano para que disponga en orden a las políticas y fines de las entidades autónomas. Lo cual implica el reconocimiento de un poder de dirección sobre estos organismos”

Del criterio anterior, queda claro que tratándose de las instituciones autónomas reconocidas en los artículos 188 y 189 de la Constitución, el Poder Ejecutivo no tiene competencia para dar órdenes directas, pero sí cuenta con una potestad de dirección. Adicionalmente, dichas instituciones se encuentran sujetas a la ley. Ergo, la independencia administrativa de las instituciones autónomas en general y de los bancos del Estado en específico, no es suficiente para afirmar que se encuentran completamente desarticulados de las políticas generales del Poder Ejecutivo y tampoco que gocen de un régimen de inmunidad frente a la ley, pues se encuentran sometidas a ella en materia de gobierno.”

La jurisprudencia constitucional, por su parte, ha desarrollado amplias consideraciones sobre el tema, indicando que “Tales entes gozan de un primer grado de autonomía –administrativa–, lo que les permite realizar sus competencias y atribuciones conferidas legalmente, por sí mismos sin estar sujetos a otros entes. Es decir, poseen la potestad de auto-administrarse, esto es, de disponer sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estimen más conveniente para el cumplimiento de los cometidos y fines que tienen asignados.”

Lo anterior, reiterando que las entidades descentralizadas poseen iniciativa en su gestión, autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, así como para la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. (sentencia 2005-01806 de las ocho horas con treinta y cuatro minutos del veinticinco de febrero del dos mil cinco).

Así las cosas, como ya lo hemos señalado en varias ocasiones, a partir del texto de la norma (artículo 75 de la Ley 833), necesariamente debe entenderse que, en tanto su primera frase comprende a los Poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), la segunda oración necesariamente debe quedar referida entonces a las instituciones del sector descentralizado. Ello por cuanto de interpretarse que se trata de alguna otra dependencia menor del Poder Ejecutivo (por ejemplo, algún órgano desconcentrado), tal separación de conceptos en sendas oraciones quedaría desprovista de sentido, toda vez que todo órgano desconcentrado de cualquiera de los Poderes del Estado ya estaría comprendido en la primera parte de la norma.

En abono a lo anterior, debe recordarse que para el momento histórico de su promulgación, el esquema de la Administración Pública no se encontraba atomizado por los múltiples órganos desconcentrados que existen en la actualidad (dictámenes C-341-2007, C-202-2016 y reiterado en dictamen C-358-2021 del 14 de diciembre del 2021).

En ese sentido, debemos interpretar que cuando el legislador dispuso en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, que tampoco necesitarán licencia municipal los "… edificios construidos por otras dependencias del Estado”, hace referencia no a los órganos que conforman la estructura orgánica del Gobierno de la República, -puesto que los mismos, al ser parte de éste, sería ilógico que no se encontraran eximidos de la obligación de solicitar a la municipalidad la respectiva licencia de construcción- sino más bien debemos entender que se refiere a los entes descentralizados del Estado (en sentido amplio), que cuentan con una personalidad jurídica propia, que los hace sujetos de derecho, distintos del Gobierno de la República.” (Dictamen C-318-2002 del 27 de noviembre del 2002).

II. Relación entre las disposiciones de carácter local y los planes de interés nacional

Ahora bien, es claro que la eximente prevista en el artículo 75 de la Ley de Construcciones no cabe ser interpretada en forma aislada –menos aún contrapuesta- con el resto del ordenamiento jurídico, y por ello, nuestros criterios nunca han afirmado que ello constituya un portillo para que las entidades públicas, en la construcción de sus edificaciones, de forma inmotivada o irracional actúen a contrapelo de los lineamientos urbanos del municipio de que se trate, ni menos aún que ello permita violentar principios básicos incluso de rango constitucional, como lo es la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Carta Fundamental, o bien la seguridad o la salud pública.

Por ello, resulta claramente equivocado el enfoque que sostiene el criterio legal aportado a la consulta, en el cual el asesor jurídico afirma que nuestros dictámenes “resultan disonantes con respecto a la ley ordinaria y a la Constitución Política, ya que, el numeral 75 de cita, no establece que la actividad edilicia del Estado sea inmune a las regulaciones del ordenamiento y planificación urbana local. La interpretación que hace la Procuraduría, no sólo comprende al ordinal 75 como una norma aislada, sobreponible incondicionalmente, a cualquiera otra disposición jurídica de igual o superior rango, entre ellos, los artículos 15, 16, 19, 24, 28, 57 y 58 de la Ley de Planificación Urbana y los numerales 50 y 169 Constitucionales, sino que, además, la interpreta en divergencia a su literalidad, ya que, la norma de análisis, como ya se dijo, no señala que la exención de licencia constructiva, perse (sic) conlleve a la exención automática de obtención de un certificado de uso de suelo. A nuestra comprensión, la interpretación que hace la Procuraduría en los citados dictámenes no se ajusta a las reglas de la hermenéutica jurídica y vacía de contenido la garantía constitucional proveída por el numeral 50 de la Carta Magna y el mandato dispuesto por el 169 del mismo cuerpo dispositivo, además de que, también cercena la genética misma de las normas legales antes citadas.”

En primer término, el que no se deba contar con un certificado de uso de suelo para realizar una construcción propiedad de una entidad pública, no obedece a una posición antojadiza ni contraria a las reglas de hermenéutica jurídica. Al contrario, precisamente de una interpretación lógica, racional e integral del ordenamiento es que hemos explicado las razones por las cuales resulta innecesario tramitar el certificado de uso de suelo en estos casos. En esa medida, dicho criterio legal desconoce que, a nivel técnico-jurídico, tal certificado ostenta naturaleza meramente declarativa –y no constitutiva-, de ahí que ello no implica que se desatiendan o desautoricen los lineamientos que contiene el Plan Regulador de cada gobierno local. Al respecto, hemos indicado:

“Sobre esta dispensa, resulta a su vez conveniente mencionar que, en tanto el certificado de uso de suelo es un requisito que se necesita justamente para obtener dicha licencia, por paridad de razón, en vista de este eximente legal, los distintos Poderes del Estado no requieren la obtención de este certificado, el cual cobra sentido, como se dijo, únicamente en el marco del trámite para la obtención de la licencia, que, en estos casos, no se requiere, según venimos señalando.

Este aspecto puntual fue abordado ampliamente en nuestro dictamen C-341-2007 del 26 de setiembre del 2007, en el cual señalamos lo siguiente:

“(…) No obstante, es importante destacar que el certificado de uso del suelo solamente tiene efectos declarativos, toda vez que se limita a acreditar cuál es el uso del suelo permitido por el reglamento de zonificación. Es decir, mediante la emisión de un certificado de uso de suelo no se limita ni modifica una situación jurídica, verbigracia, la facultad del propietario de levantar una edificación en un terreno. Por el contrario, el certificado de uso del suelo constituye esencialmente un acto administrativo declarativo que sirve de base para que la Municipalidad –dentro del ejercicio de sus potestades legales– emita un acto que sí crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, que es justamente el caso de los permisos o licencias de construcción. A esta altura conviene citar en lo conducente nuestro dictamen N° C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001, cuando desarrolla las siguientes consideraciones:

“La certificación del uso del suelo es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva. Así se desprende con claridad de lo que dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Señala dicho artículo:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios."

Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid., GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1, 1998, p.721.).

En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso del suelo.” (en igual sentido, ver nuestro dictamen N° C-357-2003 del 13 de noviembre del 2003)

De lo anterior debe entenderse que las regulaciones urbanísticas que se dictan al momento de planificar y reglamentar la zonificación en las municipalidades constituyen las disposiciones sustantivas que por sí mismas deben ser acatadas, lo cual no depende de si se solicitó o no un certificado de uso de suelo, que simplemente constituye un documento de trámite que se limita a acreditar lo dispuesto en el reglamento de zonificación.

Así las cosas, el certificado de uso de suelo, como requisito para solicitar el permiso de construcción correspondiente, no da como resultado la consolidación de una situación jurídica ni, mucho menos, la adquisición de un derecho subjetivo, tesis que ha sido secundada por la Sala Constitucional, la cual ha puntualizado que el certificado de uso del suelo produce efectos estrictamente declarativos (sentencia N° 4336-1999 de las 14:24 horas del 4 de junio de 1999 y sentencia N.° 644-2005 de las 18:35 horas del 25 de enero de 2005), de ahí que la exigencia de un certificado de uso suelo conforme deba entenderse como requisito necesario para que la Municipalidad pueda extender una licencia de construcción.

Bajo ese entendido, y con apego a una interpretación lógica –y por demás práctica- es que hemos afirmado que el certificado de uso de suelo –como institución de Derecho Urbanístico– resulta exigible y cobra sentido en el tanto la Municipalidad deba otorgar una licencia de construcción, dado que está concebido como uno de los requisitos a valorar dentro del trámite que conlleva la obtención de dicha licencia (dictamen C-202-2016). Ergo, si en determinado caso –previsto por la Ley– se exime al Estado y sus instituciones de requerir licencia de la Municipalidad para construir un edificio público, no resulta lógico requerir a la entidad interesada la obtención de un certificado de uso de suelo. Lo contrario implicaría el contrasentido de exigir un requisito propio de un trámite (licencia) que en ese caso de excepción no se va a gestionar, es decir, propio de una potestad que esa particular hipótesis el Gobierno Municipal no puede ejercer.

En otras palabras, en el supuesto que nos ocupa, resulta claro que el artículo 75 de cita establece que las construcciones de edificios públicos no se encuentran sujetas a la potestad de control que la Ley otorga a las municipalidades en materia de zonificación urbana por vía de la licencia de construcción, y por ende, tampoco a los requisitos que apareja la obtención de tal licencia. Pero como veremos más adelante, eso no se traduce en un menosprecio de las regulaciones existentes en materia de urbanismo, como en forma errada lo entendió el criterio legal aportado a la consulta.

Antes bien, siempre hemos mantenido en forma conteste la posición de que las diferentes entidades públicas, al momento de planificar sus construcciones en las diferentes municipalidades, están llamadas a respetar íntegramente el deber de coordinación con el gobierno local de que se trate, lo que implica el apego a los lineamientos de urbanismo establecidos. Ello, desde luego sin perjuicio de que en algunos casos exista un interés superior institucional de carácter nacional que –por esta última condición- desborda el criterio meramente local, y por ello debe ser respetado también por las municipalidades, pues lo contrario implicaría actuar como una especie de micro estado soberano, cosa que tampoco es conforme con nuestra ideología constitucional, como pasaremos a verlo más adelante.

En efecto, dadas las relevantes y especiales funciones que tienen encomendadas las entidades descentralizadas, y a la luz de las consideraciones que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, resulta preciso advertir que el ejercicio de las potestades municipales en materia de urbanismo no podría convertirse en un obstáculo para el ejercicio de competencias que revisten un interés nacional y –por ende- superior a los intereses locales que las municipalidades resguardan, en este caso primordialmente a través de la emisión de los planes reguladores para el cantón de que se trate.

Debemos enfatizar que esta Procuraduría General no desconoce la existencia de resoluciones dictadas por la Sala Constitucional en las cuales se rescata la importancia de las competencias municipales en materia de urbanismo (v. gr., sentencia 4587-2010 de las 15:21 horas del 26 de abril del 2006). Aún más, en nuestros propios dictámenes hemos desarrollado la naturaleza e importancia de los planes reguladores y de la observancia de las competencias que en materia de urbanismo ejercen las municipalidades del país (sobre este punto, ver el amplio análisis que se vierte en el dictamen C-317-2014 del 3 de octubre del 2014).

No obstante, resulta preciso resaltar que aún una sentencia favorecedora de las competencias locales –como lo es la mencionada resolución 4587-2010-, termina decantándose por reconocer que existen intereses nacionales de rango superior que pueden superponerse a los intereses locales en caso de generarse un conflicto con las disposiciones de orden municipal, de tal suerte que deben prevalecer sobre las normas dictadas por el gobierno local de que se trate.

Bajo esa línea de pensamiento, hemos explicado que ello obedece a que existen intereses públicos superiores, de naturaleza general, que se superponen a los diferentes intereses o criterios locales de las municipalidades. En efecto, una obra de interés nacional, que viene a implementar el ejercicio de las competencias de la Administración, y que responde, por ejemplo, a un proyecto que tiende al cumplimiento de un fin público superior, ostenta una categoría prevalente en relación con los diferentes intereses regionales que puedan existir, y por ello las municipalidades no podrían obstaculizar la ejecución de obras de carácter supralocal.

Con ocasión de una consulta atinente a proyectos de instalación de antenas para la prestación del servicio de telefonía celular, tuvimos la oportunidad de analizar el tema de la ejecución de proyectos de entidad superior, en orden a las competencias que ejercen los municipios en relación con el otorgamiento de las licencias de construcción.

Para efectos de detenerse con mayor profundidad sobre este punto específico, recomendamos la lectura integral de nuestro dictamen C-184-2014 del 3 de junio del 2014, a efectos de entender correctamente el alcance de competencias que son estatales y no exclusivamente locales, así como el interés público que puede implicar la naturaleza de ciertos servicios y de los bienes jurídicos que están de por medio, frente a lo cual las municipalidades no pueden superponer sus potestades locales a la regulación estatal, sean aquellas derivadas de la planificación urbana, como por ejemplo, mediante un plan regulador.

Así, debe entenderse que existe infraestructura que -por su importancia, interés público y vocación nacional- ostenta una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, al punto de que la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, pues de lo contrario se pervierte la autonomía territorial, transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado.

Incluso, el desarrollo de funciones, proyectos y competencias que implican el cumplimiento de metas y objetivos de interés nacional, se vería frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional –e incluso internacional- que obliga a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio.

En nuestro dictamen número C-317-2014 del 3 de octubre del 2014 explicamos que la Sala Constitucional, sin desconocer las competencias municipales, finalmente se ha decantado por la prevalencia del interés público superior (nacional) sobre las disposiciones de orden local. En esa oportunidad, señalamos:

“B. Obligatoriedad de los planes reguladores para el sector público: intereses nacionales podrían modificar las disposiciones urbanas en un determinado cantón

(…) No obstante, en ese mismo voto el Tribunal Constitucional indicó que la aplicación estricta de los planes reguladores puede excepcionarse cuando esté de por medio un interés público nacional que prevalezca sobre el interés local:

“En algunos casos podrá prevalecer intereses nacionales, en otros no, de modo que será necesario demostrar que las obras que se levantan están debidamente fundamentadas en intereses nacionales que eventualmente podrían modificar las disposiciones urbanas en una determinada localidad municipal, al no ajustarse al tipo de uso de suelo permitido en esa localidad. El dilema radica en determinar la prelación de intereses, entre «los intereses y servicios locales» de una corporación municipal que conforme a la ley puede promulgar estrategias (dentro de un plan nacional) de desarrollo urbano local versus «los intereses nacionales» que el Estado debe satisfacer. El interés local no está restringido a un único grupo de vecinos inmediatos al lugar de la actividad constructiva, sino a la totalidad de vecinos de un determinado cantón, porque debe entenderse que ciertos tipos de desarrollo pueden ser incompatibles con el tipo de uso de suelo, por molestias que puedan generar por la afluencia continua de personas, e incluso por una mayor demanda de servicios municipales. La afectación al ambiente urbano puede ocurrir en tales casos, por lo que se requeriría de un interés preeminente, debidamente demostrado para superarlo. Reconoce esta Sala que el tratamiento de menores de edad adictos a los estupefacientes, tiene un claro interés estatal y nacional por ser un centro –único en el país- que brinda apoyo a sus pacientes y familiares, cuya inversión resulta importante desde un punto de vista de recursos económicos y humanos. Sin embargo, lo que se discute en el amparo es la forma en que se amplió la construcción de las instalaciones del IAFA, es claro que previo a todo ello, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes debió coordinar con la Municipalidad de Montes de Oca para efectuar el desarrollo en ese lugar, dado que existían intereses vecinales regulados por la Ley de Planificación Urbana y manifestados materialmente en el ordenamiento urbano del cantón. El artículo 6 del Código Municipal dispone que «Las municipalidades y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.» De lo anterior concluye esta Sala, que el conflicto normativo que se presenta entre la Ley de Planificación Urbana y los Planes Reguladores, con la Ley de Construcciones debía resolverse con observancia del numeral supra trascrito, que obliga a la coordinación institucional, para establecer una red interrelacionada de competencias estatales.

(…)

Si bien, como se expuso en los considerandos anteriores, la Sala indicó que el Estado debe ser respetuoso del ordenamiento jurídico y por ende debe acatar lo dispuesto en el plan regulador de la Municipalidad de Montes de Oca, en el caso concreto, está de por medio el interés superior del menor, situación que torna delicado el presente asunto.

Es importante indicar que excepcionalmente y al estar por encima el interés superior del menor es que no se aplica al caso concreto, lo preceptuado en el plan regulador de la Municipalidad de Montes de Oca, pues es necesario hacer la aclaración por cuanto si las instituciones del Estado no acatan la disposiciones del plan regulador existente, lejos de planificar el desarrollo local y asegurar el bienestar de la población, se convertiría en una peligrosa arma para justificar el desorden urbano y la eventual consolidación en el tiempo de conductas antijurídicas; perdiéndose los objetivos primarios buscados por la Ley de Planificación Urbana, con las posibles consecuencias perjudiciales desde el punto de vista social, ambiental y económico que ello conllevaría.” (Se añade el énfasis).”

Así, en el eventual caso de que pudiera entrarse en conflicto con las disposiciones del plan regulador municipal, si está de por medio un interés público superior que trasciende los intereses meramente locales, éstos deben necesariamente ceder ante la importancia de los fines públicos de mayor entidad que se persiguen, por ejemplo, con un proyecto que atiende intereses nacionales. Tal situación, como es obvio, debe ser analizada en cada caso concreto.

En este punto, permítasenos recurrir a la importante sentencia de la Sala Constitucional N° 2007-013577 de las catorce horas y cuarenta minutos del diecinueve de septiembre del dos mil siete, la cual expone lo siguiente:

II. Sobre las competencias locales y nacionales en tratándose del manejo de desechos. (…) En esa línea, la Sala señaló en la sentencia 005445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve en lo conducente:

“Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.”

Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía. Partiendo de ello, esta Sala ha reconocido que el manejo de desechos -incluyendo aguas residuales, domésticas e industriales- en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional. Así lo dispuso en la sentencia 4423-93 de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres al indicar en lo conducente:

“Es necesario, en consecuencia, que dentro de las políticas estatales se cuente con una conciencia ambiental que surja desde las bases de la propia sociedad para la protección real del medio, puesto que aunque existiese un nuevo marco jurídico que permitiera concebir su protección real, la necesidad de esa protección para garantizarnos una calidad de vida más apropiada debe surgir de cada uno de nosotros. Dentro del marco de nuestra legislación no tenemos una normativa que regule adecuadamente el problema de los desechos, pues el artículo 169 constitucional lo que establece es únicamente la competencia municipal para la prestación de los servicios locales en general. Entonces es, a criterio de la Sala, importante establecer si la materia de disposición de los desechos es de carácter nacional o regional, y si la planificación de su manejo debe, hacerse a nivel nacional o local, pues inclusive debemos tomar en consideración que los problemas ambientales llegan a tener trascendencia fuera de nuestras fronteras, de allí los convenios que sobre cooperación internacional en relación con el ambiente se han suscrito.

(...)

El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata, en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales...

... De lo dicho hasta ahora se desprende que la preservación de la salud debe ser enfocado en beneficio de la colectividad nacional y no desde un punto de vista estrictamente regional, ya que en cuanto a estos temas se refiere, los problemas que de ello se derivan dejan de tener perspectivas meramente locales, porque los mismos transcienden dicha esfera y van incluso más allá de las fronteras nacionales.” (La negrita no forma parte del original)

De lo anterior, se desprende claramente que el problema de manejo de desechos en una determinada circunscripción territorial, no puede limitarse únicamente al ámbito municipal o regional, pues la trascendencia de esta materia y las implicaciones que un mal manejo puede ocasionar, lo convierten en un conflicto de carácter nacional que afecta a la colectividad en general.”

El voto transcrito fue reiterado en la sentencia número 2013-012974 de las dieciséis horas y veintiuno minutos del veinticinco de setiembre del dos mil trece, en la cual se remarcó que este conflicto es de carácter nacional, máxime si está en juego la tutela de principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal y que obligan a todos los poderes públicos, tanto a los nacionales como locales.

Bajo esa tesis, hemos apuntado que la misma Sala Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que los permisos municipales no deben ser solicitados cuando se trate del ejercicio de una competencia nacional de un ente público. Específicamente en la sentencia N° 1661-2006 de las 16:49 horas del 14 de febrero de 2006, afirmó:

“V.-En cuanto a los permisos municipales es menester indicar que aún cuando las instituciones que administran intereses nacionales -como el ICE- están llamadas a colaborar con las que velan por los intereses locales -como las municipalidades-, y a considerar sus propuestas e iniciativas razonables y justificadas; las entidades nacionales no tienen por qué requerir permisos municipales para la realización de las obras y proyectos que desarrollen en cumplimiento de sus fines. Entenderlo de otro modo, podría conducir a la división del Estado entendido como una unidad, mismo que se encuentra constitucionalmente consolidado. Lo anterior haya (sic) fundamento en nuestra Carta Fundamental -artículo 188-, la cual reconoce autonomía propia a las entidades descentralizadas del Estado, para la gestión de los intereses y servicios públicos que les están encomendados, unas veces por la propia Constitución y otras por la ley. Si bien es cierto, de conformidad con el numeral 5 del Código Municipal, las instituciones que administran intereses nacionales, están llamadas a atender su deber de información, coordinación y cooperación, con las distintas corporaciones municipales del país, ese deber nunca podría considerarse como una limitante o barrera a la actividad de las entidades de carácter nacional para el desarrollo de sus actividades especializadas”. (La negrita no forma parte del original)

Por ello, estimamos que haciendo un análisis detenido de esas consideraciones que ha vertido la Sala Constitucional, por ejemplo, en dicha sentencia 4587-2010, ligándolas con los razonamientos expuestos en algunas otras sentencias, se mantiene y sigue resultando plenamente válida nuestra posición en orden al grado superior que ostentan los intereses de carácter nacional –perseguidos ya sea por los poderes del Estado o bien por alguna entidad descentralizada– al momento de levantarse alguna obra constructiva.

III. La importancia del deber de coordinación que debe mantenerse entre las entidades estatales y las municipalidades

Como ya lo adelantamos, esta Procuraduría ha señalado con toda claridad que, para lograr una justa armonía en el concierto de actividades públicas desarrolladas por múltiples actores en la Administración, debe observarse el deber de coordinación que corre entre las diversas entidades, en estos casos, con respecto a la municipalidad de que se trate, según donde vaya a ser levantada la construcción correspondiente. De ahí la apreciación equívoca que sobre el particular sostiene la asesoría de ese gobierno local.

En ese sentido, mediante nuestra opinión jurídica N° OJ-135-2017 de fecha 10 de noviembre de 2017, señalamos:

“En este mismo orden de ideas, conviene notar que un principio estructural de la Constitución costarricense es la necesaria coordinación entre el las instituciones nacionales y las municipalidades. Es decir que la Constitución, en virtud de haber consagrado una forma unitaria de gobierno, no ha previsto un sistema municipal que funcione a espaldas de las instituciones nacionales, sea el Estado o las instituciones descentralizadas. Esto en el tanto dichas instituciones tienen por finalidad última garantizar el interés general de la toda la población por lo que la coordinación entre ellas y las municipalidades es imperativa.

Luego, debe indicarse que en la sentencia N.° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, la Sala Constitucional reconoció que este principio de coordinación es de aplicación en materia de urbanismo indicando que si bien la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debe ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional.

Valga incluso precisar que en esa misma sentencia, la Sala Constitucional expresamente señaló que en virtud de la necesaria coordinación que debe existir entre las instituciones nacionales y el gobierno local en materia de urbanismo, no se puede considerar inconstitucionales las potestades de la Dirección de Urbanismo para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento. Se transcribe en lo conducente la sentencia N.° 5445-1999:

Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aun cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan las normas cuestionadas…

En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal en cuanto confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por las municipalidades correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el propio artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas disposiciones.

En todo caso es necesario insistir en que el principio constitucional de coordinación exige que en aquellas materias donde se reconoce un interés local pero que tienen trascendencia en relación con el interés nacional, se exija una debida colaboración y concatenación de competencias entre las instituciones nacionales y las municipalidades. Al respecto, conviene citar la resolución N.° 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007, la cual resolvió un conflicto de competencias entre el Poder Ejecutivo y la Municipalidad de Santa Ana:

Esta Sala en anteriores oportunidades ha realizado una ponderación entre las competencias nacionales y las competencias locales, entendiendo en principio, que no puede crearse un conflicto por antagonismo entre ambas, por cuanto la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder Ejecutivo.”

Así, como ya ha sostenido en otras ocasiones la jurisprudencia administrativa vertida por esta Procuraduría General (dictamen C-274-2015 del 24 de setiembre del 2015, OJ-003-2012 del 10 de enero del 2012 y C-202-2016 del 29 de setiembre del 2016), en sustitución de la licencia municipal, existe un deber general de los órganos y entes de la Administración Pública de coordinar sus acciones, lo cual implica que las entidades deberán comunicar las obras que proyecten ejecutar. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 6 y 7 del Código Municipal.

Ahora, también es importante tener en cuenta que la Sala Constitucional ha vertido una serie de criterios en los cuales hace ver que –como regla de principio– deben respetarse las disposiciones locales ordenadoras del desarrollo de infraestructura, derivadas de la Ley de Planificación Urbana, que norma los planes reguladores, mediante los cuales se diseña una determinada planificación del desarrollo urbano local, y se establece el uso de suelo que puede tener cada área del cantón.

Así, a pesar de la posición diferenciada y de privilegio –por intereses nacionales– que pueden revestir algunas obras públicas, hemos sido enfáticos en nuestros pronunciamientos en el sentido de que esto no debe entrañar el riesgo de incurrir en un desorden tal que se desnaturalicen en forma grave los objetivos ordenadores que persigue la Ley de Planificación Urbana, si ello conlleva consecuencias injustificadamente dañosas para la comunidad (dictamen C-202-2016). Esto desacredita la supuesta posición irrazonable que pretende atribuirnos el criterio legal aportado a la consulta, según señalamos supra.

Bajo ese entendido, nos permitimos retomar en esta oportunidad algunas consideraciones desarrolladas en nuestra opinión jurídica número OJ-003-2012 del 10 de enero del 2012, que, de paso, resultan de especial provecho para efectos de la consulta que aquí estamos evacuando. Lo anterior, por cuanto si bien ahí señalamos que la CCSS es titular de una competencia nacional que excluye el permiso de la municipalidad, también abordamos el tema de la necesaria coordinación que debe existir al momento de ejecutar obras de construcción:

“Sobre este tema, la Sala Constitucional ha reconocido que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos. Así quedó en evidencia, en la sentencia 14906-2006 de las 14:52 horas del 10 de octubre de 2006, en la cual indicó (…) En esa misma línea, la Sala señaló en la sentencia 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007 lo siguiente (…)

De lo anterior podemos concluir que la autonomía municipal abarca únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que pueden ser ejercidas por los demás órganos y entes del Estado dentro de la circunscripción territorial de las municipalidades. Por tratarse de un concepto jurídico indeterminado, deberá analizarse en cada caso concreto si una competencia determinada queda englobada o no dentro de dicho concepto.

En el caso específico de la prestación de los servicios de salud, ya analizamos en el apartado anterior que se trata de una competencia nacional asignada constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social. De ahí que la prestación del servicio no puede quedar limitada dentro del concepto de lo “local”, respecto a lo cual la municipalidad cuenta con autonomía. Por el contrario, se trata de una competencia nacional, asignada constitucionalmente a un ente específico como es la Caja Costarricense de Seguro Social.

De lo anterior, deriva que el poder de auto organización de la Caja incluye la forma en que estructurará la prestación de los servicios de salud, así como la determinación de los lugares donde deberán ubicarse los centros de atención, de acuerdo a las demandas de los usuarios y en garantía del acceso universal que debe buscar como fin asignado por el Constituyente. Para esto lógicamente deberá acudir a los criterios técnicos correspondientes, y por lo tanto no se trata de una decisión antojadiza.

(…) En todo caso, aun cuando no exista un deber de los entes del Estado de solicitar la licencia municipal, no puede olvidarse lo dispuesto en los numerales 6 y 7 del Código Municipal que establecen:

“Artículo 6. — La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.

Artículo 7. —Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial.

(Así reformado por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010) “

De los artículos indicados, se desprende que en sustitución de la licencia municipal, se establece un deber general de las municipalidades y los entes de la Administración Pública de coordinar sus acciones. Esta coordinación implica que las entidades deberán comunicarse las obras que proyecten ejecutar.

De modo que la coordinación deviene en un deber para las Administraciones estatales y locales y resulta más necesario cuando se trata del ejercicio de actividades que normalmente estarían sujetas al poder de la municipalidad, como es el caso de las construcciones.

La prestación del servicio de salud no es un servicio estrictamente local, por lo que no puede considerarse cubierto por la autonomía municipal reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Sin embargo, como dicha atribución nacional puede confluir en una determinada circunscripción territorial de un cantón, tanto la Municipalidad como la Caja Costarricense de Seguro Social deben coordinar sus acciones.”

Así, queda en evidencia la importancia decisiva que adquiere la observancia de un saludable y conveniente deber de coordinación interinstitucional, que le permita a la municipalidad estar debidamente informada sobre las obras que serán ejecutadas dentro de su jurisdicción cantonal.

Precisamente en relación con la importancia que ostentan las normas de urbanismo plasmadas en los planes reguladores municipales, es importante recalcar que las instituciones públicas que necesiten levantar obras de construcción en determinado cantón –a pesar del eximente de licencia otorgado por el artículo 75 de la Ley de Construcciones- en principio deben respetar los lineamientos de dichos planes, a fin de no causar algún tipo de daño irrazonable o injustificado que los vecinos no tengan el deber de soportar.

Así, en un ejercicio de su potestad discrecional, debe buscarse la elección –entre las diversas posibilidades que puedan presentarse– de aquella opción que se ajuste de la mejor forma –idealmente, en forma íntegra– al plan regulador municipal. Ello con la finalidad de ejercer esas competencias de interés nacional en armonía con las disposiciones locales emitidas por las autoridades del cantón de que se trate, pues partimos de que las mismas han sido diseñadas con la finalidad de proteger en la mejor forma el interés de los vecinos del lugar.

En todo caso, se hace necesario reiterar lo que ya hemos apuntado en este tema, en el sentido de que si estuviéramos en el eventual caso de que una determinada construcción obedece a un servicio administrativo simple (v. gr., una bodega), cuyo funcionamiento o utilización no tiene relación directa con los ciudadanos usuarios, con el servicio a brindar, o con las competencias sustantivas de la entidad autónoma de que se trate –por lo que no se identifica un interés de carácter nacional–, pues entonces no estaría presente el elemento que justifica apartarse de los requerimientos usuales derivados de las regulaciones sobre zonificación amparadas en el plan regulador, y, en esa medida, lo correcto es que la institución pública de que se trate se ajuste a esa normativa.

En abono a todo lo explicado, valga señalar que, además de que nuestra posición ha sido consistente en esta materia, siempre ha estado en armonía con el criterio de la Sala Constitucional, de conformidad con las citas jurisprudenciales que hemos referenciado.

Por lo anterior, conviene mencionar que más recientemente se han dictado nuevas sentencias que siguen esta misma postura, y que, por ende, vienen a ratificar el criterio que hemos sostenido siempre en esta materia. Incluso, en el año 2021 se retomó lo señalado en la sentencia N° 2007-13577, que, como vimos, ha sido un referente importante para los pronunciamientos que ha emitido esta Procuraduría General.

Así, tenemos que la sentencia N° 2021-017098 de las veintitrés horas quince minutos del treinta y uno de julio del dos mil veintiuno, en lo que aquí nos interesa, señaló:

“Lo primero que se debe indicar es que, el régimen municipal es una modalidad de descentralización territorial, de conformidad con la propia redacción del párrafo primero del artículo 168 constitucional (sentencia n°2006-17113). Las Municipalidades son entes descentralizados, en razón del territorio, que han sido dotadas de un cierto grado de autonomía. Esta autonomía es de segundo grado, mayor que la de las instituciones autónomas, pues además de autonomía administrativa gozan de autonomía de gobierno. Así entonces, una de las mayores garantías que poseen las municipalidades frente al Gobierno Central, es el grado de autonomía que la Constitución les ha asignado. Definida por la jurisprudencia constitucional como autonomía de gobierno, o grado dos de autonomía. Aunque el texto constitucional es muy escueto en cuanto a los alcances y limitaciones de este grado de autonomía, la jurisprudencia constitucional ha dado ciertas definiciones al respecto. Ha dicho que la autonomía municipal contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo por ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales. En cuanto a sus alcances se ha indicado que dicha autonomía incluye la autonomía presupuestaria, la creación de impuestos y darse sus propios planes reguladores. Además, pueden las municipalidades definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción) y dictarse su propio presupuesto, en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado. Las municipalidades crean las obligaciones impositivas locales, en ejercicio de su autonomía, y las someten a la aprobación legislativa que condiciona su eficacia (sentencia n°2000-010136), conforme lo establece el artículo 121.14 constitucional. Los gobiernos locales pueden darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores pero dicha normativa está subordinada y sometida a la legislación tutelar ambiental. Por ello, la Sala ha venido señalando que debe ser requisito fundamental que, obviamente no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado e implementado, con un examen o evaluación de su impacto ambiental (Sentencia n°2012-001315). Por otro lado, en cuanto a los alcances de su competencia material, se ha indicado que, por lo amplio del concepto de “intereses y servicios locales”, debe entenderse que la descentralización territorial del régimen municipal no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. En concreto se dijo que, el grado de autonomía municipal no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites:

“… esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo…” (Sala Constitucional, sentencia n°2007-013577 y sentencia n°2010-020958).

Así por ejemplo, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales (sentencia n°2011-015736).

La autonomía municipal, que “… debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso)” (voto n° 5445-1999), implica que el gobierno local tiene potestad de autonormación y autoadministración, esto quiere decir que pueden dictar sus propios reglamentos para regular su organización interna y los servicios que presta, así como su capacidad de gestionar y promover intereses y servicios locales de manera independiente del Poder Ejecutivo. Asimismo, en la jurisprudencia precitada se ha indicado que no pueden subsistir funciones de ningún ente público que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local. Para definir lo local o distinguirlo de lo que no lo es, se puede hacer por medio de la ley, o bien, por interpretación jurisprudencial. Así, la plena autonomía municipal es referida, estrictamente a “lo local”, pero no puede crearse un antagonismo entre los intereses y servicios locales con los nacionales, puesto que ambos están llamados a coexistir. Ha dicho este Tribunal que “… en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen” (voto n° 5445-1999).

(…)

El criterio jurisprudencial emitido en la sentencia parcialmente citada ha sido reiterado y utilizado para resolver numerosos asuntos a la fecha, relacionados con autonomía municipal, potestad tributaria, policía municipal, materia ambiental, manejo de desechos, bienes municipales y otros (ver votos números 2001-04841 de las 15:02 del 6 de junio de 2001, 2002-05832 de las 08:58 horas del 14 de junio de 2002, 2005-02594 de las 14:58 horas del 9 de marzo de 2005, 17113-2006 de las 14:51 horas del 28 de noviembre de 2006, 2007-13577 de las 14:40 horas del 19 de septiembre de 2007, 2007-15206 de las 11:48 horas del 19 de octubre de 2007, 2011-004205 de las 17:49 horas del 29 de marzo de 2011, 04621-2016 de las 16:20 horas del 5 de abril de 2016, entre muchos otros. Sobre potestad tributaria y patentes véanse los votos números 9677-2001 de las 11:26 horas del 26 de septiembre de 2001, 2001-10153 de las 14:44 horas del 10 de octubre de 2001 y ° 2005-02910 de las 15:59 horas del 15 de marzo de 2005. Sobre tasas municipales y policía municipal votos números 2001-01613 de las 14:54 horas del 27 de febrero de 2001 y 2001-01614 de las 14:55 del 27 de febrero de 2001. Sobre las competencias municipales en materia ambiental votos números n° 2015-016362 de las 09:30 horas del 21 de octubre de 2015 y 2016-004621 de las 16:20 horas del 5 de abril de 2016. Sobre competencias municipales en manejo de desechos el voto n° 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de septiembre de 2007). Entre estos votos es oportuno destacar el voto n° 2007-13577 de las 14:40 horas del 19 de septiembre de 2007, en cuanto deja claro que a pesar de la autonomía que ostentan las municipalidades, no se pueden abstraer de la necesaria coordinación y sintonía que deben mantener con otras instituciones del Estado, a fin de lograr cumplir con el plan nacional de desarrollo del país. Concretamente se dijo en esa oportunidad:

“Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía”.

(…)

En conclusión, los gobiernos locales son "una verdadera descentralización de la función política en materia local". El grado de autonomía de las municipalidades, cual es autonomía administrativa y de gobierno, les permite auto-administrarse (disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros), realizar sus competencias legales por sí mismas, darse su propia organización interna. Pero además, en cuanto a la autonomía de gobierno, implica que pueden fijarse sus fines, metas y medios, también, pueden emitir reglamentos autónomos de servicio. Asimismo, pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), crear impuestos (que deberán ser autorizados vía legal) y darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores. Pero igual tienen la limitación de que no pueden sustraerse de aquello que ha sido declarado de interés nacional.” (énfasis suplido)

En abono a lo dicho, téngase presente que todo ejercicio de interpretación de la norma administrativa debe inclinarse hacia la posición que resulte más acorde con la satisfacción del fin público, con los principios del servicio público, así como con las reglas de lógica, justicia y conveniencia, todos ellos postulados que imponen los artículos 4, 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, en la siguiente forma:

“Artículo 4º.-La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.

Artículo 10.-

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.

Artículo 16.-

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.”

Sobre el ejercicio de interpretación que nos corresponde hacer en la vía consultiva, nos permitimos recurrir a lo expuesto en nuestro dictamen C-218-2020 del 10 de junio del 2020, que ilustra muy bien su alcance y sentido, en los siguientes términos:

“Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Indiscutiblemente, es deseable que en aras de la certeza y de la seguridad jurídica, la claridad y precisión de las normas debieran ser tales que no requirieran de interpretación para su aplicación al caso concreto. Sin embargo, aquel “deber ser” no se cumple siempre, y puede ocurrir que en la fase de eficacia de las disposiciones normativas –por sus deficiencias- se presenten problemas en cuanto a su interpretación o aplicación, que necesariamente, de algún modo, deben resolverse. Por eso, es necesaria la interpretación de las normas jurídicas para desentrañar en algunos casos el sentido, finalidad, propósito y alcances de la ley frente a situaciones jurídicas concretas.

Ahora bien, desde una perspectiva lógico conceptual, las normas jurídicas describen hechos y realidades (presupuestos de hecho) a los que asignan consecuencias jurídicas, cuya previsión en ocasiones, por voluntad del legislador o por imposibilidad de hacerlo de otra manera, no es plenamente precisa, sino abstracta. Y a partir de ello, interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica la doctrina académica:"La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación.”

Así, nuestro derecho positivo, hace partir todo proceso de hermenéutica jurídica del texto mismo de la norma interpretada (art. 10 del Código Civil), como modelo de síntesis y de intención integradora, pues se parte del supuesto de que en el sentido propio de sus palabras recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión; es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación. Lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido y alcance, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, en tratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional; o sea, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).” (énfasis suplido)

Así las cosas, es claro que la interpretación que en diversos pronunciamientos hemos realizado a partir del texto del artículo 75 de la Ley de Construcciones (que es la norma especial, expresa y directamente aplicable a la consulta planteada), atiende a su recto y lógico sentido en cuanto a la redacción de su texto, pero sin desconocer el cúmulo de otras disposiciones legales que existen en nuestro ordenamiento en cuanto a las competencias municipales, y, desde luego, a principios elementales de raigambre constitucional, como la protección del medio ambiente, de la salud pública, de la seguridad, etc., así como las reglas que impone la técnica.

En consecuencia, nos decantamos por una interpretación integral del ordenamiento, que resulte orientadora sobre la correcta interacción entre los intereses superiores de carácter nacional y los intereses -y competencias locales- a cargo de las municipalidades, los cuales, como vimos, deben desarrollarse en adecuada coordinación.

IV. Conclusiones

1- Cuando el artículo 75 de la Ley de Construcciones dispone que “tampoco necesitarán licencia municipal los edificios construidos por otras dependencias del Estado”, ello se refiere a los entes descentralizados (instituciones autónomas).

2- En consecuencia, la CCSS no está obligada a obtener una licencia municipal de previo a realizar obras de construcción en el cantón.

3- Cuando exista un interés superior institucional de carácter nacional que –por esta última condición- desborda el criterio meramente local, debe ser respetado también por las municipalidades. Ergo, el ejercicio de las potestades municipales en materia de urbanismo no podría convertirse en un obstáculo para el cumplimiento de funciones que revisten interés nacional.

4- La aplicación estricta de los planes reguladores puede excepcionarse cuando esté de por medio un interés público nacional que prevalezca sobre el interés local, aun cuando la planificación urbana es competencia de los gobiernos municipales.

5- La eximente prevista en el artículo 75 de la Ley de Construcciones no cabe ser interpretada en forma aislada –menos aún contrapuesta- con el resto del ordenamiento jurídico. Entonces, ello no constituye un portillo para que las entidades públicas, en la construcción de sus edificaciones, de forma inmotivada o irracional actúen a contrapelo de los lineamientos urbanos del municipio de que se trate, ni menos aún que ello permita violentar principios básicos incluso de rango constitucional, como lo es la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Carta Fundamental, la seguridad o la salud pública.

6- En esta materia de planificación urbana, siempre debe existir una debida comunicación, colaboración y coordinación de competencias entre las instituciones nacionales y las municipalidades.

Atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG/bma

Código 2943-2022

PGR-C-125-2022

LICENCIA MUNICIPAL DE CONSTRUCCIÓN. EDIFICIOS PÚBLICOS DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. EXIMENTE. INTERÉS NACIONAL SUPERIOR AL INTERÉS LOCAL. DEBER DE COORDINACIÓN. RESPETO A LINEAMIENTOS DE PLANIFICACIÓN URBANA Y DERECHOS FUNDAMENTALES.

La Municipalidad de Moravia nos consulta los siguiente:

Mediante nuestro dictamen PGR-C-125-2022 de fecha 3 de junio del 2022, suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta, arribando a las siguientes conclusiones:

2- En consecuencia, la CCSS no está obligada a obtener una licencia municipal de previo a realizar obras de construcción en el cantón.

6- En esta materia de planificación urbana, siempre debe existir una debida comunicación, colaboración y coordinación de competencias entre las instituciones nacionales y las municipalidades.