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Dictamen : 115 - del 24/05/2022
24 de mayo de 2022
PGR-C-115-2022
Señora
Floribel Méndez
Fonseca
Gerente
Instituto Nacional de Estadística y
Censos
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General Adjunta de la República me refiero a su oficio
n.°INEC-GE-532-2021, del 30 de junio de 2021, en cuya virtud consulta, a raíz
de lo señalado en nuestro dictamen C-465-2020, del 25 de noviembre –en que
afirmamos que el artículo 53 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional
(n.°9694 del 4 de junio de 2019) regula un supuesto de superávit específico– si
estos recursos quedan sujetos a la regla fiscal del artículo 9 de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018).
Concretamente, plantea el siguiente par de preguntas:
“1. Al conocer que los recursos del Superávit del
INEC, no son técnicamente superávit libre, sino que se trata de superávit
específico, estos recursos, entonces se pregunta: ¿deben o no limitarse al
momento de ser considerados, presupuestados y ejecutados, por los alcances de
la regla fiscal (Ley 9635)?
2. La cuestión de la regla fiscal del art. 9 dicho,
se pregunta: ¿es en relación con el inciso a) del art. 52 de la Ley INEC, no
así con los demás incisos, porque éstos refieren a fuentes de financiamiento
que no provienen del presupuesto nacional?”
En
cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica de la
Procuraduría (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjuntó el criterio de
la Asesoría Jurídica del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC o
Instituto), rendido por oficio n.° INEC-GE-AJ-127-2021, del 24 de junio de
2021, donde sostiene basada en nuestros dictámenes C-465-2020
(recién citado) y C-281-2019, del 1 de octubre, que en lo referente a la primera interrogante, los recursos del
superávit del Instituto no deben limitarse por la regla fiscal, al entender que
el artículo 53 de la Ley n.°9694 les confiere un “tratamiento especial” cuando son presupuestados para el “financiamiento de todos los costos de los
censos nacionales o la revisión y actualización de las metodologías utilizadas
en la producción de las estadísticas oficiales”; por lo que, al igual que
quedan exceptuados de lo dispuesto en la Ley de Eficiencia en la Administración
de los Recursos Públicos (n.°9371 del 28 de junio de 2016), tampoco les aplica
el límite de gasto corriente de la Ley n.°9635. En ese sentido, apunta al
carácter especial de la Ley del Sistema de Estadística Nacional y de fecha
posterior a las leyes 9371 y 9635, que no podrían imponerse a la voluntad
legislativa expresada en el referido artículo 53 de la primera norma, respecto
al uso preciso que debía darse al superávit del INEC y que por ello se
considera un superávit específico. A lo que agrega: “Limitar a un no crecimiento del presupuesto, conforme las pautas de
regla fiscal, solo sería luego de que se tomó el superávit, se presupuestó, y
de ello, quedase superávit”. Y respecto a la segunda pregunta, indica que
no todas las fuentes de financiamiento del Instituto provienen de
transferencias del presupuesto nacional, con lo cual, la cuestión de la regla
fiscal, “está únicamente vista” en
relación con los ingresos del inciso a) del artículo 52 de la Ley n.°9694.
A.
A RAIZ DE LA
REFORMA HECHA POR LA LEY N.° 10084 LOS RECURSOS RESERVADOS DEL ARTÍCULO 53 DE
LA LEY N.° 9694 DESTINADOS A FINANCIAR LAS OPERACIONES
ESTADÍSTICAS DEL INEC QUEDAN EXCEPTUADOS DE LA REGLA FISCAL, NO ASÍ LAS FUENTES
DE FINANCIAMIENTO DE SU ARTÍCULO 52
Como es seguro
tiene pleno conocimiento la institución consultante, el 23 de noviembre del año
pasado, entró en vigor la modificación que a la Ley del Sistema de Estadística
Nacional hizo la Ley n.° 10084 del 12 de
noviembre de 2021 y con una indudable incidencia en el análisis del par de
preguntas aquí formuladas.
Pues, no solo
reforma el citado artículo 53 en que se centra ambas inquietudes, ajustando su
redacción para que los recursos específicos, que pasan a ser recursos reservados, cubran también a
las operaciones estadísticas del INEC con una periodicidad superior a los dos
años, sino que, más relevante aún, introdujo un artículo 53 bis, en el que se excluye la ejecución
de esos fondos, según el fin para el que fueron reservados, de los alcances de
la regla fiscal, al señalar:
“Artículo 53
bis- El Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) incluirá, en los
costos de los proyectos que se sufragan con los fondos reservados a que se
refiere el párrafo primero del artículo 53 de esta ley, los gastos que se
empleen en la ejecución de estos. En este caso, dada la naturaleza
excepcional de los fondos reservados, el INEC estará eximido de someterse a
la regla fiscal establecida en la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, de 3 de diciembre de 2018.
A los efectos
de lo dispuesto en el presente artículo y en el artículo 53 de esta ley, el
INEC se sujetará a los procedimientos de aprobación presupuestaria ante la
Contraloría General de la República”
(el subrayado no es del original).
El precepto transcrito responde a la intención
expresada en la exposición de motivos del proyecto de ley que dio lugar a esa
reforma (documentada en el expediente legislativo n.° 22 702), de garantizar que el uso de los recursos
superavitarios del INEC para la
producción estadística no se vieran afectados por la aplicación de la regla
fiscal, en detrimento del interés público asociado a dicha actividad (artículo
4 de la Ley n.° n.°9694), como se puede leer de
seguido:
“No obstante,
lo dispuesto en los citados artículos 52 y 53, el uso de estos recursos se
ha visto limitado por la interpretación y aplicación de las disposiciones de la
Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Pública, N.° 9635, en particular, en lo
relacionado con la regla fiscal.
Esta
situación hace inviable la realización de operaciones estadísticas que le
corresponden al INEC, como los censos nacionales y las encuestas con
periodicidades mayores a un año, ya que, aunque se cuente con los recursos para
su financiamiento, estos no pueden ser utilizados como se requiere.
El INEC, para
cumplir su función, tiene una dinámica presupuestaria particular, pues realiza
tanto operaciones estadísticas continuas que tienen un presupuesto anual
asignado, como proyectos de censos y encuestas con periodicidades superiores a
un año que requieren presupuestos en momentos específicos. Esto hace que el presupuesto institucional
sea oscilante y no constante, razón por la cual someterlo a un límite de
gasto constante hace imposible ejecutar encuestas y censos o cualquier
proyecto específico, aun cuando se disponga de los recursos para ese fin, y
estos no provengan de una asignación o transferencia a cargo del presupuesto
nacional.
Esta
situación causa que sea inaplicable y de imposible cumplimiento, lo establecido
por la ley del SEN, impide el fortalecimiento del Sistema de Estadística
Nacional (por el contrario, implica un retroceso), y anula la posibilidad de
que el país cuente, de manera fidedigna
y oportuna, con las estadísticas oficiales que necesita, como prescribe esa
ley” (el subrayado no es del
original).
Se confirma del texto anterior, que con la citada
reforma de la Ley n.°10084 se buscó excluir de la regla fiscal a los
denominados “recursos reservados”, dada su “naturaleza excepcional”, por estar destinados exclusivamente, de acuerdo con el
primer párrafo del artículo 53 de la Ley n.°9694,“al financiamiento de los costos de los censos
nacionales, de otras operaciones estadísticas con una periodicidad superior a
los dos años y de la revisión y actualización de las metodologías utilizadas en
la producción de las estadísticas oficiales”.
Estos recursos o fondos reservados, conforme al mismo
precepto modificado, continúan siendo los generados como superávit libre, al
igual que los rendimientos íntegros que el Instituto perciba por sus
inversiones financieras.
De manera que, no es todo el presupuesto del
Instituto el que queda fuera de los alcances de la regla fiscal, como así
lo aclara la misma redacción del artículo 53 bis cuando habla de que “En
este caso… el INEC estará eximido de someterse a la regla fiscal”;
debido a que su primer párrafo precisa que ese caso o supuesto alude a las
previsiones de gastos que, como parte de los costos, deben presupuestarse en la
ejecución de los proyectos de censos, operaciones estadísticas, encuestas con
periodicidades superiores a un bienio y en la revisión y actualización de las
metodologías utilizadas, a ser financiadas con los recursos reservados del
artículo 53.
Bajo ese entendido, procedemos a responder la primera
consulta señalando que, por así disponerlo el referido artículo 53 bis de la Ley del Sistema de Estadística
Nacional, los recursos superavitarios del INEC y los provenientes de los
rendimientos de sus inversiones financieras conforman una reserva cuya presupuestación para financiar el gasto de los censos nacionales, las
operaciones estadísticas con una periodicidad superior a los dos años, así como
la revisión y actualización de las metodologías utilizadas en la producción de
las estadísticas oficiales, está excluida de la aplicación de la regla fiscal
definida en el artículo 9 de la Ley n.°9635.
Si bien, en una
correcta técnica legislativa la modificación que hizo la Ley n.°10084 debió
contemplar también la reforma al artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas a efectos de incluir, como parte de las excepciones a la
regla fiscal, lo referente a las previsiones de gasto en la ejecución de los
proyectos de las operaciones estadísticas a que se refiere el párrafo primero del
artículo 53 de la Ley n.°9694 que se financiarían con los recursos reservados;
tal omisión no afecta la claridad del aludido artículo 53 bis respecto a los alcances de la excepción dicha.
Por otro lado,
el abordaje de la segunda inquietud, en torno a si la aplicación de la regla
fiscal se limita a los recursos transferidos del presupuesto nacional del
inciso a) del artículo 52 de la Ley n.°9694, sin comprender el resto de las
fuentes de financiamiento con que cuenta el INEC (letras b, c y d del mismo precepto),
exige ante todo la precisión de lo indicado en los pronunciamientos de la
Procuraduría que se citan por la Asesoría Jurídica del Instituto y,
concretamente, del dictamen C-465-2020. Pues, ese departamento infiere de lo
consultado en esa oportunidad, que la regla fiscal no abarca la disposición o presupuestación de esos otros recursos que no provienen de
transferencias del Gobierno central, lo que es un error.
Recuérdese, que
en ese interés de determinar si había una antinomia normativa entre los artículos
17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y 53 de la Ley del
Sistema de Estadística Nacional en lo relativo al destino de los superávits
libres, la primera consideración exegética que debía hacerse pasaba por
establecer si los supuestos de hecho regulados en ambos preceptos coincidían al
tiempo que ordenaban consecuencias jurídicas distintas o incompatibles entre
sí.
En el dictamen
C-465-2020 se indicó que, como el INEC recibe de acuerdo con el mencionado artículo 52, inciso a), de la Ley n.°9694,
dentro de sus fuentes financiamiento, una transferencia procedente del presupuesto
del Gobierno central, existía una coincidencia inicial con lo dispuesto por el
referido artículo 17 de la Ley n.°9635, que norma, con carácter general, la hipótesis
del destino que debía darse al superávit libre generado por las entidades que
reciben transferencias del presupuesto nacional como consecuencia de la
aplicación de la regla fiscal.
Por tanto, fue
en ese contexto específico en el que se hizo la relación de los ingresos
transferidos al Instituto del Gobierno central con la regulación de los
superávits libres de la Ley n.°9635, no con los alcances de la regla
fiscal.
Así que,
contrario a la tesis sostenida en el criterio legal del INEC, la aplicación de
la regla fiscal sí comprende todas las fuentes de financiamiento contempladas
en el mencionado artículo 52 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional con
independencia de que se traten de recursos transferidos o ingresos propios.
Tómese en
cuenta que, por virtud de la regla fiscal se le impone un límite presupuestario
al aumento del gasto corriente de los organismos públicos concernidos, entre
los que se incluye al INEC, según se señaló en el dictamen C-465-2020, habida
cuenta de su naturaleza jurídica como ente descentralizado no empresarial
perteneciente al sector público no financiero (artículos 5 y 9 de la Ley
n.°9635 y 31 de la Ley n.°9694).
En ese tanto y
como consecuencia del principio constitucional de Universalidad (artículo 176
de la Constitución Política), el presupuesto institucional sobre el que se
proyecta la regla fiscal debe ser comprensivo de la totalidad de los ingresos
previstos con los que se debe financiar la generalidad de los gastos
autorizados en el respectivo ejercicio económico.
De manera que, solo el legislador puede
válidamente establecer si alguna de las fuentes de financiamiento con las que
cuenta, en este caso, el INEC, quedaría excluida de los efectos de la regla
fiscal, dada la incidencia que esos recursos puedan tener en la proyección del
gasto al momento de formular el correspondiente presupuesto institucional.
Siendo esa la inteligencia del referido artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas; para muestra su inciso f), en que tanto el Instituto Nacional
de las Mujeres (Inamu), como el Sistema 9-1-1, se
hallan sujetos al ámbito de cobertura de la regla fiscal, salvo los recursos
dirigidos para el funcionamiento del Centro Operativo de Atención a la
Violencia Intrafamiliar y Violencia contra las Mujeres.
B.
CONCLUSIÓN
De conformidad
con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de República, que:
1. Los recursos
superavitarios del INEC y los provenientes de los rendimientos de sus
inversiones financieras conforman una reserva cuya presupuestación
para financiar el gasto en la ejecución de los proyectos de censos
nacionales, operaciones estadísticas con
una periodicidad superior a los dos años, así como para la revisión y
actualización de las metodologías utilizadas en la producción de las
estadísticas oficiales, está excluida de la aplicación de la regla fiscal,
según modificación que hizo la Ley n.° 10084, con la
adición de un artículo 53 bis a la
Ley n.°9694.
2. Fuera de ese
supuesto, la cobertura de la regla fiscal abarca todas las fuentes de
financiamiento del referido Instituto contempladas en el artículo 52 de la Ley
del Sistema de Estadística Nacional con independencia de que se traten o no de
recursos transferidos del presupuesto nacional.
Atentamente,
Alonso Arnesto Moya
Procurador
AAM/hsc
PGR-C-115-2022
INSTITUTO
NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS (INEC). ALCANCES DE LA REGLA FISCAL. RECURSOS
RESERVADOS DESTINADOS A FINANCIAR LA EJECUCIÓN DE LAS OPERACIONES ESTADÍSTICAS.
ARTÍCULOS 52, 53 Y 53 BIS DE LA LEY
DEL SISTEMA DE ESTADÍSTICA NACIONAL (N.°9694) Y SU REFORMA POR LEY N.° 10084. LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS (N.°9635).
La Gerente del
Instituto Nacional de Estadística y Censos formuló el siguiente par de
preguntas:
“1. Al conocer que los recursos del
Superávit del INEC, no son técnicamente superávit libre, sino que se trata de
superávit específico, estos recursos, entonces se pregunta: ¿deben o no
limitarse al momento de ser considerados, presupuestados y ejecutados, por los
alcances de la regla fiscal (Ley 9635)?
2. La cuestión de la regla fiscal del art. 9
dicho, se pregunta: ¿es en relación con el inciso a) del art. 52 de la Ley
INEC, no así con los demás incisos, porque éstos refieren a fuentes de
financiamiento que no provienen del presupuesto nacional?”
El procurador Alonso Arnesto Moya, mediante el dictamen PGR-C-115-2022,
del 24 de mayo de 2022, dio respuesta en los siguientes términos:
1. Los recursos
superavitarios del INEC y los provenientes de los rendimientos de sus inversiones
financieras conforman una reserva cuya presupuestación
para financiar el gasto en la ejecución de los proyectos de censos
nacionales, operaciones estadísticas con
una periodicidad superior a los dos años, así como para la revisión y
actualización de las metodologías utilizadas en la producción de las
estadísticas oficiales, está excluida de la aplicación de la regla fiscal,
según modificación que hizo la Ley n.° 10084, con la
adición de un artículo 53 bis a la
Ley n.°9694.
2. Fuera de ese
supuesto, la cobertura de la regla fiscal abarca todas las fuentes de
financiamiento del referido Instituto contempladas en el artículo 52 de la Ley
del Sistema de Estadística Nacional con independencia de que se traten o no de
recursos transferidos del presupuesto nacional.