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Dictamen : 132 - del 06/04/1984
N°
C-132-84
San
José, 6 de abril de 1984
Lic.
Luis F. Castro Jiménez
Gerente
de Administración,
Finanzas
y Mercadeo
Ferrocarriles
de Costa Rica
S. D.
Estimado
señor:
Con la aprobación
del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio GA-P-14
de 15 de febrero de este año, por medio del cual, en acatamiento de lo
dispuesto por la Junta Directiva de esa entidad en el Acuerdo 1° de su Sesión
N° 342-84, celebrada el día 6 del mismo mes y año, formula ante este Despacho
una consulta de carácter Jurídico, relativo a la asistencia y remuneración de
los miembros de la Junta Directiva de FECOSA. Concretamente se desea saber si
el artículo 1° de la ley N° 3065 de 20 de noviembre de 1962, reformado por la
Ley N° 5507 de 19 de abril de 1974, y posteriormente por ley N° 6908 de 3 de
noviembre de 1983, es aplicable, por analogía, a Ferrocarriles de Costa Rica.
Manifiesta usted que motiva la consulta el criterio externado por esta Procuraduría
en el pronunciamiento C-041-84 de 27 de enero de este año, mediante el cual se
expresó que: “… a nuestro criterio FECOSA es una entidad de derecho público y,
por ende, sujeta en cuanto a su organización y control de sus recursos a la ley
General de la Administración Pública, y demás normas que regulan y controlan
los aspectos relativos a la administración y disposición de recursos públicos.
Sobre el particular
me permito manifestarle lo siguiente:
Ya esta Procuraduría, mediante dictámenes C-004-84 de 2 de
enero y C-026-84 de 12 de enero, ambos del presente año, se pronunció sobre los
alcances del artículo 2°., que junto con el 3°. De la referida ley 3065, fueron
reformados por segunda vez, por el numeral 1° citado por usted.
Expresa dicho
artículo 2°.:
“Los miembros de
las Juntas Directivas de las instituciones autónomas serán remunerados mediante
dietas que devengarán por cada sesión a la que asistan. - El monto de las
dietas, será determinado en el presupuesto de cada institución, el cual no podrá
exceder de ochocientos colones (¢800.00) por cada sesión”. (El subrayado es
nuestro).
En esas ocasiones,
esta Procuraduría ha seguido el criterio en el sentido de que, para que la
citada norma sea aplicable a determinadas instituciones públicas, deben éstas
necesariamente, y como requisito sine qua non, ostentar el carácter de
instituciones autónomas.
Ahora bien, para
definir lo que debe entenderse por una institución autónoma, se señaló en esos
dictámenes que:
“…las instituciones
autónomas son entes descentralizados en razón del fin o servicio asignado por
el ordenamiento. Pero no todo ente descentralizado constituye una institución
autónoma. En efecto, en nuestro ordenamiento el criterio para determinar si un
ente descentralizado constituye una institución; autónoma es un criterio
formal: depende del procedimiento de creación. Son instituciones autónomas las
previstas en la Constitución; sea porque las establezca expresamente, sea
porque, tal como lo establece el artículo 189, han sido creadas por ley
aprobada con mayoría calificada, es decir, por los dos tercios del total de los
miembros de la Asamblea Legislativa. Es, precisamente, la mayoría requerida
para su creación, la que confiere al ente sus notas características y en especial,
el régimen autonómico de que gozan”.
Y luego, haciendo
referencia al régimen jurídico que les es aplicable a dichas entidades se
expresó que:
“… como ha dicho la
Corte Plena, el artículo 189 de la Constitución es la norma que declara “cuáles
entidades tiene tienen aquel carácter (de institución autónoma) exigiendo para
tal efecto una mayoría de dos tercios para que puedan crearse otras del mismo
género…” Corte Suprema de Justicia, Ses. Ext. N° 95 de 17 de noviembre del año
pasado. Las Instituciones que no hayan sido creadas por mayoría calificada no
pueden ser consideradas como autónomas. Ello aun cuando constituyan personas
jurídicas, gocen de independencia y tengan capacidad de derecho público”.
Cabe señalar, a
manera de adición a los referidos dictámenes que en el numeral 5°. de la citada
ley n° 3065 que, según se expuso, fue la que originalmente reguló la asistencia
y dietas de los miembros de las Juntas Directivas de las Instituciones
Autónomas, también se hace extensiva la asistencia y remuneración allí
establecidas a los integrantes de Juntas Directivas de instituciones
semiautónomas, al expresar el referido numeral lo siguiente:
“Las disposiciones
que de esta ley se aplicarán también al Servicio Nacional de Acueductos y
Alcantarillados, que fue creado como institución semiautónoma del Estado, y
a cualquiera otras que con tal carácter se llegaran a crear” (El subrayado
es nuestro).
Para efecto de
determinar las instituciones que pueden ser consideradas como semiautónomas, al
igual que sucede con las autónomas, el criterio que se debe seguir también en
el de su forma de creación. En ese sentido, el doctor Mauro Murillo, al tratar
el tema de “La Descentralización Administrativa en la Constitución Política”
nos dice:
“Tal y como sucede
con las “instituciones autónomas”, las instituciones semiautónomas” constituyen
una determinada especie (más que un género). Concretamente, son aquellos entes
estatales creados por el legislador como tales. - Creados por el legislador en
cuanto la Constitución no crea directamente ninguno, al contrario, de lo que
vimos con las instituciones autónomas. Creados como tales en tanto requieren
una calificación expresa. - Esa sería la definición meramente formal de las
instituciones autónomas en que éstas son creadas como tales, en tanto aquellas
son creadas como Instituciones semiautónomas. La diferencia práctica es que
estas últimas no requieren ser votadas por mayoría calificada”. (Murillo,
Mauro, Revista de Ciencias Jurídicas N°. 30, San José, Costa Rica,
setiembre-diciembre, 1976, pág.98).
Ahora bien, en el
numeral 3° de la ley N° 3065 de repetida cita, también reformado por segunda
vez, por el artículo 1° de la ley N° 6908, y que de acuerdo con lo que
expondremos, es el que más interesa para efectos de consulta, se dispone:
“Las Juntas
directivas de las instituciones autónomas no podrán celebrar más de ocho
sesiones remuneradas por mes, entre ordinarias y extraordinarias, cuando estas
últimas sean absolutamente necesarias”.
Sin embargo, el “Reglamento Operativo”, aprobado por el Consejo de
Administración de CODESA en su sesión 582-83 de 16 de enero de 1983, al regular
las sesiones de las juntas directivas de las subsidiarias de dicha entidad,
dispone:
“Los directores
devengarán una dieta de ¢800.00 por sesión, hasta un máximo de cuatro sesiones”.
De todo lo expuesto hasta aquí tenemos que existe una razón fundamental
que impide la aplicación de la citada ley N°. 3065 de 20 de noviembre de 1962 y
sus reformas a FECOSA, consistente en que, a pesar de que esta Procuraduría
definió a FECOSA como una entidad de derecho Público, al no revestir ésta el
carácter de institución autónoma o semiautónoma, sea que no fue creada por una
ley, no la cubriría el mencionado cuerpo legal.
Luego tampoco sería jurídicamente procedente aplicar por analogía a
FECOSA las regulaciones contenidas en la referida ley 3065 y sus reformas, toda
vez que, según quedó expuesto, existen disposiciones concretas dentro de las
reglamentaciones internas de CODESA que regulan, para los directores de sus subsidiarias,
tanto el monto de las dietas (que es igual al establecido en el numeral 2°.
Transcrito en un principio) como el número de veces que puedan sesionar, con
derecho a dietas, dichos funcionarios, lo cual es, por ende, lo que interesa
para los efectos de la consulta. Y decimos que no sería procedente recurrir a
la aplicación analógica de las disposiciones legales aludidas, porque el
supuesto fundamental para que pueda recurrirse al procedimiento analógico es,
según la doctrina, la ausencia de alguna norma jurídica que contemple el caso
planteado de una manera directa y especial, situación que conforme se expuso,
no sucede en lo relativo a la regulación de las sesiones y remuneración de los
directivos de FECOSA.
Con fundamento en lo expuesto esta Procuraduría es del criterio de que
la aplicación, por analogía, de las disposiciones de la Ley N°. 3065 de 20 de
noviembre de 1962 y sus reformas a los directivos de FECOSA no resulta
procedente.
Lo saluda atentamente,
Lic. Ricardo Vargas
Vásquez
Procurador de
relaciones de Servicio
Sección II
cc: Secretaría
Prosecretaría
Biblioteca
Archivo
RVV/macr.
N° C-132-84
JUNTA DIRECTIVA DE FECOSA.
PAGO DE DIETAS. NO ES POSIBLE APLICACIÓN ANALÓGICA DE LA LEY 3065.
El Lic. Luis F. Castro Jiménez, Gerente de
Administración, Finanzas y Mercadeo de Ferrocarriles de Costa Rica en oficio
GA-P-14 de 15 de febrero de este año, en acatamiento de lo dispuesto por la
Junta Directiva de esa entidad en el Acuerdo 1° de su Sesión N° 342-84,
celebrada el día 6 del mismo mes y año, formula ante este Despacho una consulta
de carácter Jurídico, relativo a la asistencia y remuneración de los miembros
de la Junta Directiva de FECOSA. Concretamente se desea saber si el artículo 1°
de la ley N° 3065 de 20 de noviembre de 1962, reformado por la Ley N° 5507 de
19 de abril de 1974, y posteriormente por ley N° 6908 de 3 de noviembre de
1983, es aplicable, por analogía, a Ferrocarriles de Costa Rica. Manifiesta
usted que motiva la consulta el criterio externado por esta Procuraduría en el
pronunciamiento C-041-84 de 27 de enero de este año, mediante el cual se
expresó que: “… a nuestro criterio FECOSA es una entidad de derecho público y,
por ende, sujeta en cuanto a su organización y control de sus recursos a la ley
General de la Administración Pública, y demás normas que regulan y controlan
los aspectos relativos a la administración y disposición de recursos públicos.
El licenciado Ricardo Vargas Vásquez,
Procurador de Relaciones de Servicio, mediante el pronunciamiento C-132-1984,
da respuesta a lo consultado en los siguientes términos:
De todo lo expuesto hasta aquí tenemos que
existe una razón fundamental que impide la aplicación de la citada ley N°. 3065
de 20 de noviembre de 1962 y sus reformas a FECOSA, consistente en que, a pesar
de que esta Procuraduría definió a FECOSA como una entidad de derecho Público,
al no revestir ésta el carácter de institución autónoma o semiautónoma, sea que
no fue creada por una ley, no la cubriría el mencionado cuerpo legal.
Luego tampoco sería jurídicamente procedente
aplicar por analogía a FECOSA las regulaciones contenidas en la referida ley
3065 y sus reformas, toda vez que, según quedó expuesto, existen disposiciones
concretas dentro de las reglamentaciones internas de CODESA que regulan, para
los directores de sus subsidiarias, tanto el monto de las dietas (que es igual
al establecido en el numeral 2°. Transcrito en un principio) como el número de
veces que puedan sesionar, con derecho a dietas, dichos funcionarios, lo cual
es, por ende, lo que interesa para los efectos de la consulta. Y decimos que no
sería procedente recurrir a la aplicación analógica de las disposiciones
legales aludidas, porque el supuesto fundamental para que pueda recurrirse al
procedimiento analógico es, según la doctrina, la ausencia de alguna norma
jurídica que contemple el caso planteado de una manera directa y especial,
situación que conforme se expuso, no sucede en lo relativo a la regulación de
las sesiones y remuneración de los directivos de FECOSA.
Con fundamento en lo expuesto esta
Procuraduría es del criterio de que la aplicación, por analogía, de las
disposiciones de la Ley N°. 3065 de 20 de noviembre de 1962 y sus reformas a
los directivos de FECOSA no resulta procedente.