Dictamen : 106 - del 18/05/2022

18 de mayo de 2022

PGR-C-106-2022

Señor

Emmanuel González Alvarado

Rector

Universidad Técnica Nacional

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República damos respuesta a su oficio n.° R-442-2022, del 1 de abril del año en curso, por medio del cual, conforme a lo previsto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) –en lo sucesivo LGAP–, nos solicita en su doble condición de Rector y Presidente del Consejo Universitario de la Universidad Técnica Nacional (UTN), emitir criterio preceptivo y vinculante para declarar en sede administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las siguientes actuaciones formales dictadas a favor de xxx

a. Acto de Inscripción y Título de Profesor de Estado en la especialidad de Educación Familiar, Social y Comunal del 15 de diciembre de 2011; inscrito en el tomo 1, folio 136, asiento 4073 del Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica.

b. Acto de Inscripción y Título de Bachillerato en la Enseñanza en Educación Familiar, Social y Comunal del 24 de mayo de 2013; inscrito en el tomo 2b, folio 39, asiento 1141 del Centro de Formación de la Universidad Técnica Nacional.

Lamentablemente, y en la misma línea del reciente dictamen PGR-C-101-2022, del pasado 12 de mayo, debemos indicarle que no podremos acceder a su petición, pues con vista de los antecedentes que logran extraerse del oficio remitido, resulta ostensible la falta en todas las actuaciones procedimentales ahí referenciadas del elemento subjetivo esencial, esto es la competencia del órgano que los emitió, pues fue el Rector y no el Consejo Universitario –órgano superior supremo de la jerarquía administrativa, salvo en materia de personal– el que ordenó la apertura del procedimiento administrativo llevado al efecto, delegó, al parecer, su tramitación en un órgano director, y requirió posteriormente de nuestro dictamen, habiendo externado antes criterio expreso respecto al tipo o grado de invalidez que vicia los actos administrativos en examen y cuya anulación administrativa se pretende. Por fin, omitió del todo aportar el expediente administrativo conformado al efecto.

A. ANTECEDENTES

A falta del expediente administrativo en el que, en principio, debió documentarse todas las etapas del procedimiento que, según el oficio R-442-2022 de referencia, se abrió en contra de la interesada xxx, resulta imposible constatar los antecedentes de lo actuado y aún menos los hechos que de acuerdo con el mismo documento se tuvieron por demostrados.

Sin perjuicio de ello y solo para efectos de poder explicar las razones que nos impiden verter el pronunciamiento requerido, extraemos los siguientes elementos de juicio del citado oficio R-442-2022.

En lo referente a las actuaciones procedimentales, indica, por un lado, que por resolución de esa Rectoría n.°R-010-2022, de las 15:15 horas del 21 de enero de 2022, se ordenó la apertura de un procedimiento administrativo para la anulación de los actos de registro y de los respectivos títulos universitarios que mencionamos al inicio, y por una resolución ulterior n.°2022-001-ON002-6 de las 14:00 horas del 2 de marzo, notificada el mismo día, se llevó a cabo la intimación e imputación de los cargos a la señora xxx, al tiempo que se le convocó a una comparecencia oral y privada para que ejerciera su derecho de defensa y se puso a su disposición el expediente –que insistimos en ello– no nos fue remitido. De otro, alude al informe final del órgano director que lleva el número 2022-003-ON002-6, cuya conclusión es que se está en presencia de una nulidad absoluta y recomienda al órgano decisor la solicitud del dictamen favorable del citado artículo 173 LGAP.

Por lo que respecta al cuadro fáctico en el que aludido oficio R-442-2022 sustenta su decisión para “concluir que la situación que se expone es la de una nulidad absoluta”, basta reseñar de momento, que esa Rectoría tuvo por probado, ante denuncia de la Fiscalía del Colegio de Licenciados y Profesores, que la expedientada xxx no posee un título de Bachiller en Educación Media o su equivalente, pese a tratarse de un requisito de ingreso a la UTN de acuerdo con la normativa universitaria atinente.

Ante estas circunstancias, procedemos de seguido a exponer los presupuestos de forma y de fondo que un procedimiento administrativo abierto al amparo del artículo 173 de LGAP debe cumplir, en aras de que la gestión para obtener el dictamen favorable por parte de la Procuraduría General de la República, tendiente a la anulación en vía administrativa de un acto declaratorio de derechos, fructifique.

B. SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATORIO DE DERECHOS Y LOS PRESUPUESTOS DE FORMA Y DE FONDO PARA QUE ESA GESTIÓN PROSPERE

En principio, la Administración Pública se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos propios que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos la Administración de que se trate debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado por los numerales 10.5, 34 y 39.1.e) del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley n.° 8508, del 28 de abril del 2006) – en lo sucesivo CPCA –.

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declaratorios de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados, ni dejados sin efecto arbitrariamente por aquella.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración y es la contenida en el ya citado artículo 173 de la LGAP. De conformidad con esta norma la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (en este sentido, pueden consultarse nuestros dictámenes C-140-1987 del 14 de julio, C-012-1999 del 12 de enero, el C-119-2000 del 22 de mayo, el C-183-2004 del 8 de junio, el C-227-2004 del 20 de julio, C-100-2007, del 3 de abril, C-185-2010, del 30 de agosto, C-410-2014, del 20 de noviembre, C-426-2014 del 27 de noviembre y C-194-2016 del 19 de setiembre).

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad de revisión de oficio, el legislador dispuso que antes de declarar la nulidad debe seguirse un procedimiento administrativo ordinario y obtenerse el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el que se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad invocada, tal como lo dispone el aludido precepto en su apartado primero:

“Artículo 173.-

1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen.

En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada” (el subrayado no es del original).

Interesa retener, que el dictamen que nos concierne debe solicitarse luego de tramitado todo el procedimiento ordinario por parte del órgano director (en caso de que se delegue en este la función instructora) y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

Así lo establece expresamente el apartado 3) del artículo 173 de comentario, con el deber por parte de la Administración de realizar previamente un procedimiento administrativo ordinario para poder declarar la anulación del acto administrativo:

“Artículo 173.-

(…)

3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley” (el destacado es nuestro).

Se deriva del precepto transcrito, que el procedimiento debe ser instruido en estricto apego a los principios y garantías del debido proceso (intimación e imputación, motivación y comunicación de los actos, oralidad, acceso al expediente, por citar algunos), todo en beneficio y resguardo de las garantías y derechos del administrado (ver en ese sentido las resoluciones de la Sala Constitucional números 15-1990, de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990, 1994-2360, de las 15:06 horas del 17 de mayo, 1994-2945, de las 8:12 horas del 17 de junio, ambas de 1994, 2005-05306, de las 15:03 horas del 4 de mayo, 2005-07272, de las 9:11 horas del 10 de junio, ambas del 2005 y los dictámenes C-034-1999, del 5 de febrero, C-037-1999, del 11 de febrero, ambos de 1999, C-112-2000, del 17 de mayo del 2000, C-300-2004, del 21 de octubre y C-372-2004, del 10 de diciembre, los dos del 2004).

Vemos, entonces, que el artículo 173 de la LGAP establece con toda claridad los presupuestos de forma y de fondo que deberán ser fielmente observados por la Administración interesada a fin de que la nulidad invocada pueda prosperar y respecto a los cuales, la Procuraduría, en este caso, realiza un doble control de legalidad en aras de constatar su cumplimiento, consistente, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido proceso y el derecho de defensa del administrado; y, por la otra, acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.

Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa (ver al respecto, el dictamen C-028-2016 del 8 de febrero de 2016); lo que explica la trascendencia de que, junto con la solicitud de nuestro dictamen, se adjunte el expediente administrativo íntegro como única manera de poder constatar tal situación, aspecto sobre el que volveremos más adelante.

Así, únicamente en la medida que la Procuraduría haya logrado verificar que efectivamente la Administración universitaria observó en la especie las formalidades sustanciales del procedimiento administrativo ordinario– ampliamente desarrolladas por la jurisprudencia administrativa de este órgano consultivo, al igual que por la Sala Constitucional –, podremos pasar a la etapa siguiente, que tiene por objeto el análisis por el fondo de los vicios de nulidad absoluta que supuestamente aquejan los registros de los títulos cuestionados y, especialmente, su gravedad, como para poder ser catalogada de evidente y manifiesta en los términos exigidos por el artículo 173.1 de repetida cita.

Basta recordar, a este respecto, la sanción de nulidad absoluta que el párrafo quinto del mismo precepto contempla en el evento de que no se siga con el trámite de revisión antes descrito:

“5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199” (el subrayado no es del original).

Del mismo modo, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido enfática en pronunciarse en el mismo sentido, evidenciando que la obligación de tramitar el procedimiento administrativo ordinario con todas las garantías de ley, no constituye en absoluto, un mero trámite o formalismo para salir del paso, sino un presupuesto sustancial para que la gestión de nuestro dictamen pueda prosperar:

“VI.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta ” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario” (sentencia n.° 13290-03, de las 16:59 horas del 18 de noviembre de 2003; reiterada a su vez en las resoluciones números 2004-08152, de las 10:44 horas del 23 de julio del 2004, 2005-03004 de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005, 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas del 21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas del 23 de junio, ambas del año 2006. El subrayado no es del original).

Bajo ese entendido, tenemos que según se advirtió al inicio, en el presente caso, a la carencia del expediente administrativo se suma la falta de competencia de esa Rectoría para no solo requerir nuestro dictamen, sino también para determinar la apertura del procedimiento ordinario y su delegación eventual en un órgano director, al igual que el adelantamiento de criterio en la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las actuaciones cuestionadas. Veamos.

C. PARA LOS EFECTOS DEL ARTÍCULO 173 DE LA LGAP EL CONSEJO UNIVERSITARIO ES EL ÓRGANO SUPERIOR SUPREMO DE LA JERARQUÍA ADMINISTRATIVA EN LA UTN SALVO EN MATERIA DE PERSONAL Y EMPLEO

De la lectura del apartado 2° del artículo 173 de la LGAP se desprende que no a todos los órganos de la Administración (central o descentralizada) se les permite anular, en vía administrativa, un acto declarativo de derechos, sino que esa potestad se otorga a un número restringido de ellos:

“2) Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso-Administrativo” (el subrayado no es del original).

El texto transcrito dispone que cuando se trate de la Administración central del Estado, la declaratoria debe hacerla el Ministro del ramo que dictó el acto, y que cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, debe hacerla el “órgano superior supremo de la jerarquía administrativa”, y en consecuencia, ya no el “jerarca administrativo”,[1] previo procedimiento administrativo ordinario que cumpla con las garantías del debido proceso y de defensa a favor del administrado, según se indicó líneas atrás.

Cabe apuntar que, según reiterada jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, solo el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa, como órgano decisor, está legitimado para declarar la nulidad del acto en vía administrativa, ordenar la apertura del procedimiento administrativo ordinario, designar el órgano director, solicitar el dictamen previo y preceptivo de la Procuraduría General y resolver posteriormente, por acto final, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios. En ese sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-166-85 del 22 de julio de 1985, C-173-95 del 7 de agosto de 1995, C-055-96 del 12 de abril de 1996, C-062-96 del 2 de mayo de 1996, C-065-96 del 3 de mayo de 1996, C-088-96 del 7 de junio de 1996, C-226-97 del 1° de diciembre de 1997, C-115-2000 del 18 de mayo de 2000 y C-219-2001 del 6 de agosto de 2001.

Ahora bien, con base en la organización administrativa, caracterizada por la aplicación del principio de jerarquía, de innegable estructura vertical y piramidal que culmina o remata en su vértice con un órgano superior, denominado en el artículo 103.1 de la LGAP como “jerarca o superior jerárquico supremo”, hemos de determinar qué órgano interno de la UTN, en razón de la particular distribución de las competencias atribuidas por el Estatuto Orgánico y su Reglamento,[2] ostenta dicha condición para efectos de la anulación administrativa oficiosa pretendida en este asunto.

Según hemos reconocido, por regla general, el órgano superior supremo de las universidades públicas es el respectivo Consejo Universitario. Esto en razón de la normativa legal que las rige y en función también de los respectivos estatutos orgánicos (dictamen C-21-2008, de 22 de enero).Y por ello, en el caso de la UTN determinamos que el Consejo Universitario es el órgano superior supremo de esa Universidad, salvo en las materias disciplinaria,[3] laboral y estudiantil, en las que el Estatuto Orgánico –artículos 18 inciso h) y 22 incisos b) y g)– y su Reglamento –artículos 10 inciso 8) y 18 inciso 2)– atribuyen al Rector ser la última instancia administrativa (ver el dictamen C-206-2014, de 26 de junio). Esto es así, porque de los artículos 126 y 350, apartado 2, de la LGAP se infiere que al jerarca le corresponde, por regla general, agotar la vía administrativa cuando corresponda a la competencia exclusiva o especialidad administrativa de dicha instancia, salvo que la ley otorgue algún recurso distinto contra este.

No debe confundirse, entonces, los términos de “jefe superior administrativo” y “jerarca supremo”, pues el primero se refiere al funcionario ejecutivo en la materia administrativa específicamente atribuida, mientras que el segundo es el órgano superior o máxima autoridad de la entidad pública (dictamen C-244-2010, de 6 de diciembre).

Nótese que, aun cuando los artículos 20 del Estatuto Orgánico de la UTN y 17 de su Reglamento califican al Rector como el funcionario unipersonal de más alta jerarquía, y en esa medida es el “superior jerárquico” de sedes y de cualquier otro órgano de la institución, a excepción de la Auditoría interna, al Consejo Universitario se le encomienda expresamente la dirección superior de la universidad (artículos 18 del Estatuto Universitario y 10 de su Reglamento), cuyas atribuciones competenciales, en materia de organización y gobierno, le atribuyen la condición de “órgano superior jerárquico supremo” o “jerarca supremo” de la UTN; contando incluso con potestad normativa de conformidad con el inciso j) del artículo 18 del Estatuto Orgánico y el inciso 10 del artículo 10 del Reglamento, en los términos del artículo 103 de la LGAP.

En definitiva, el Consejo Universitario de la UTN es la última instancia universitaria, ejerce el control de legalidad y agota la vía administrativa, excepto en materia disciplinaria, laboral y estudiantil; salvedades en las que consideramos no cabe el otorgamiento de grados y títulos académicos que involucra el presente asunto, que se subsume en la denominada actividad académica que no está reservada a otra autoridad universitaria y que le correspondería ejercerla, como potestad residual, al jerarca de mayor representación pluralista (al respecto, véase la sentencia n.°3683-94 de las 8:48 horas del 22 de julio de 1994 de la Sala Constitucional).

Con base en lo expuesto, el órgano competente para declarar en vía administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos, con la salvedad de los actos declaratorios relativos a la materia disciplinaria, laboral y estudiantil, es el Consejo Universitario. En consecuencia, le corresponderá decidir acerca del inicio del procedimiento administrativo, tramitarlo o bien delegar su instrucción en un órgano director –que, en tesis de principio, debe recaer en la persona del secretario del Concejo al ser este un órgano colegiado[4] –, requerir nuestro dictamen, así como dictar el acto final en caso de pretenderse la anulación oficiosa de actos relativos al otorgamiento y expedición de títulos académicos, como ocurre en el presente caso.

En la especie, se aprecia que existe un vicio sustancial en el sujeto. Y, por tanto, si lo que se pretende es declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos de inscripción y de los títulos de Profesor de Estado en la especialidad de Educación Familiar, Social y Comunal y Bachillerato en la Enseñanza en Educación Familiar, Social y Comunal de la interesada xxx, es claro que a toda actuación administrativa formal desplegada en este asunto le falta el elemento subjetivo esencial consistente en la competencia del órgano que los emitió (artículo 129 LGAP). Esta circunstancia vicia de nulidad absoluta todo el procedimiento (artículo 223 LGAP), pues fue el Rector y no el Consejo universitario, quien ordenó de forma unilateral y sin norma legal habilitante la apertura o iniciación del procedimiento y fue ese mismo órgano el que, según se infiere del punto 3 del oficio R-442-2022, delegó su instrucción en un órgano director, para después remitirlo a nuestro conocimiento con criterio intempestivo de fondo sobre el grado de los vicios que adolece aquel acto, aspecto este último que se analizará en el apartado siguiente.

Por tanto, en razón de lo dispuesto por los artículos 21, 129, 158, 165, 166, 169, 173, 182 y 223 de la LGAP, la patología sustancial apuntada es suficiente para obligarnos a rechazar su gestión.

D. LA INTERVENCIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEBE SER FORMALMENTE REQUERIDA POR EL ÓRGANO SUPERIOR SUPREMO DE LA JERARQUÍA ADMINISTRATIVA (ÓRGANO DECISOR) ANTES DE QUE ESTE RESUELVA POR EL FONDO EL CASO CONCRETO

Aun cuando fue indebidamente la Rectoría, y no el Consejo Universitario, la que requirió el dictamen favorable de rigor en este asunto, interesa señalar que del contenido expreso del aludido oficio R-442-2022 también se desprende que, de forma prematura, se externó criterio de fondo acerca de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se le endilga a los títulos cuestionados y los respectivos actos de registro, al afirmar:

“es criterio de esta Rectoría que, habiendo sido demostrado que la Sra. xxx no cumple con el presupuesto básico para el ingreso a una carrera universitaria en la Institución, al no contar con un Diploma de Bachillerato en la Educación Media o su equivalente, se genera un vicio de nulidad en el acto administrativo de otorgamiento del título del grado académico, así como su inscripción; ello, ante la falta de cumplimiento de un presupuesto esencial para cursar una carrera universitaria y graduarse de esta –sea que la persona cuente con un título en educación media- (…)

En este orden de ideas, además, a juicio de esta Rectoría, el vicio se configura como uno absoluto, de naturaleza evidente y manifiesta… Y, de los hechos probados y prueba recabada es claro que, ante la simple comparación de los hechos con lo contenido en el numeral 18 del Reglamento Orgánico del Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica (vigente al ingreso de la accionada a la Institución) y el 15 del Reglamento de Matrícula de la UTN, la falta de cumplimiento del requisito de graduación de Bachiller en la Educación Media o su equivalente es evidente y manifiesta, sin necesidad de ulterior análisis” (el subrayado no es del original).

De esta forma, la Rectoría adelanta criterio indebidamente, sin contar antes con el dictamen favorable de la Procuraduría, lo que, tal y como fue explicado en el epígrafe B del presente pronunciamiento, acarrea la nulidad absoluta de la actuación administrativa así efectuada, a tenor de los incisos 1 y 5 del artículo 173 de la LGAP.

Debe recordarse que, cuando la ley establece trámites y formalidades que deben cumplirse antes de emitir la voluntad administrativa, su incumplimiento la vicia, pues estas formalidades son parte fundamental de la válida preparación de dicha voluntad, como garantía al ciudadano del debido proceso sustantivo.

E. CONSTATACIÓN DEL DEBIDO PROCESO: CONFORMACIÓN DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Y SU OBLIGADA REMISIÓN A LA PROCURADURÍA GENERAL

Según hemos reafirmado en otras ocasiones, toda actuación administrativa está sujeta al bloque de legalidad, comprensivo de las diferentes normas y principios que integran el ordenamiento jurídico (dictámenes C-063-2010 de 12 de abril, C-181-2010 de 23 de agosto y C-221-2010 de 5 de noviembre, todos del 2010). Por ende, la sujeción y la conformidad con aquel bloque de legalidad determinarán la validez del acto administrativo, pero también el deber de la Administración de velar por la regularidad de su propia actuación.

Así, para el ejercicio de la potestad revisora dirigida a anular de pleno derecho, oficiosamente y en sede administrativa, actos favorables o declarativos de derechos, por encontrarse viciados de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el artículo 173.3 LGAP, según lo indicamos al inicio, establece el deber inexorable por parte de la Administración, de realizar previamente un procedimiento administrativo ordinario con ese propósito, previsto en los artículos 308 y siguientes de la misma ley; el cual, debe ser instruido con estricto apegado a los principios y garantías del debido proceso y en el que debe darse audiencia a todas las partes involucradas.

En nuestro medio, el procedimiento administrativo ordinario previo cumple una doble finalidad. Por un lado, salvaguardar la integridad de los derechos e intereses de los administrados, en aras de asegurarles el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa –que comprende, entre otras cosas, el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y a impugnar la decisión administrativa– porque, sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide desfavorablemente en la esfera jurídica del administrado (véanse, al respecto, las resoluciones de la Sala Constitucional números 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de las 8:30 horas del 23 de mayo de 2003). Y por el otro, garantizar la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final (artículo 214 LGAP).

De ahí, el deber inexcusable de los órganos competentes de la Administración activa, so pena de responsabilidad personal, de conformar un expediente documental de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presenten en la tramitación de este tipo de asuntos.

Como tal, el expediente administrativo es una pieza indispensable que, además de guardar un orden riguroso de presentación (artículo 296 de la LGAP en relación con el artículo 51 del CPCA), debe plasmar con la debida precisión y certeza, todas las circunstancias y actuaciones que lleguen a fundamentar la emisión del acto final.

Por todo ello, y en especial, porque el cumplimiento de las normas sustanciales del procedimiento administrativo configuran un deber inexorable de los órganos públicos, cuya observancia garantiza al administrado no sólo la adecuada y oportuna tutela de sus derechos, sino el efectivo ejercicio de su derecho de defensa, es que la Procuraduría se aboca siempre a corroborar en detalle todas las actuaciones tendentes a anular en vía administrativa actos declaratorios de derechos, a efectos de prevenir con ello eventuales condenas ante la anulación de este tipo actos en contravención de lo dispuesto por el artículo 173 de repetida cita. Constatación objetiva efectuada mediante la revisión exhaustiva del expediente documental de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presenten en la tramitación del respectivo procedimiento ordinario.

Tomando en cuenta la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría General en relación con las Administraciones Públicas y los asuntos propios que estas tramitan, el expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el artículo 173 de la LGAP; razón por la cual, con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva y a efectos de que esta Procuraduría pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto, y como complemento de la obligación de mantener un expediente debidamente identificado, completo, ordenado cronológicamente y debidamente foliado, existe también la obligación de aportarlo junto con la solicitud de nuestro dictamen a la Procuraduría, dando certeza de su contenido, sea el original o copia certificada con expresa indicación de que corresponde a la totalidad de las piezas y documentos que lo componen (ver los pronunciamientos C-401-2008, de 4 de noviembre, C-430-2008, del 8 de diciembre, C-079-2009, del 20 de marzo, C-003-2010, del 11 de enero, y C-045-2011 y C-046-2011, ambos del 28 de febrero).

Advertimos y reiteramos esta ineludible obligación por la flagrante omisión en que se incurrió al no aportarnos el expediente administrativo conformado en este asunto.

Tómense en cuenta estas puntuales observaciones para que, en futuras gestiones similares, la institución bajo su cargo, de ser necesario, corrija la conformación de los expedientes administrativos y, ante todo, proceda a remitirlos.

F. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, no es procedente emitir el dictamen favorable solicitado en relación con los actos de inscripción y los títulos de Profesor de Estado en la especialidad de Educación Familiar, Social y Comunal y Bachillerato en la Enseñanza en Educación Familiar, Social y Comunal, a nombre de xxx, toda vez que la presente gestión no ha seguido los cauces procedimentales legalmente previstos al efecto, especialmente, porque ha sido iniciada por un órgano incompetente para ejercer válidamente el ejercicio legítimo y oportuno de la potestad anulatoria administrativa que se pretende. Adicional a ello, sin contar de previo con nuestro dictamen favorable y vinculante, indebidamente se adelantó criterio de fondo y se omitió la obligación inexcusable de aportar el expediente administrativo conformado en este asunto.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc

[1] Antes de la reforma del año 2006 que el artículo 200, inciso 6), del CPCA hizo al artículo 173 de la LGAP, el criterio de distinción sobre el cual había que identificar al órgano competente para ordenar, tramitar o delegar, y resolver por acto final un procedimiento de anulación oficiosa en sede administrativa, era el de “jerarca respectivo”, previo a la modificación que al mismo precepto hizo la ley n.° 7871, de 21 de abril de 1999, o “jerarca administrativo”, luego de dicha reforma.

[2] Esto porque la Ley Orgánica de la UTN (n.°8638 del 14 de mayo de 2008), no contiene una regulación sobre la organización interna de la universidad, sino que creó a la Comisión de Conformación como el órgano inicial al que atribuyó la función (Transitorio I) de “a) Organizar e iniciar el funcionamiento de esta Universidad” y “c) Redactar y promulgar el Estatuto Orgánico establecido en el artículo 10 de esta Ley.”

[3]“es evidente que este tipo de procedimiento (refiriéndose al 173 de la LGAP) tiene un carácter profundamente diferente a cualquier otro que la Administración inicie para ejercitar su potestad disciplinaria, puesto que su propósito no es el investigar alguna conducta reprochable que se le endilga al administrado con el fin de imponerle una sanción, sino solamente establecer la nulidad del acto que le otorgó derechos” (resolución n.°2016-011813 de las 09:05 horas del 19 de agosto de 2016 de la Sala Constitucional).

[4] Tal y como lo hemos señalado en repetidas ocasiones, un órgano colegiado sólo puede delegar la instrucción de los procedimientos administrativos en la figura de su secretario, en aplicación del artículo 90 inciso e) de la LGAP y sólo ante circunstancias especiales o excepcionales, debidamente acreditadas en el expediente correspondiente, mediante acto motivado podría delegar dicha instrucción en un funcionario distinto (entre otros muchos, los dictámenes C-436-2006 de 30 de octubre y C-419-2007 de 26 de noviembre).