Dictamen : 101 - del 12/05/2022

12 de mayo del 2022

PGR-C-101-2022

Señor

Emmanuel González Alvarado

Rector

Universidad Técnica Nacional (UTN)

Estimado señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio No. R-583-2022 de 03 de mayo de 2022, por medio del cual, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), se nos solicita emitir criterio preceptivo y vinculante sobre la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de inscripción y título de Bachillerato en Gestión Ambiental del estudiante xxx, cédula de identidad número xxx, fecha 27 de noviembre del 2020; inscrito en el Libro de Títulos de Graduación de Bachillerato Universitario de la UTN, al tomo 2B, folio 429, asiento 8885.

Lamentablemente debemos indicarle que no podremos acceder a su petición, pues con vista de los antecedes que logran extraerse del oficio remitido, resulta ostensible la falta en todas las actuaciones procedimentales del elemento subjetivo esencial, esto es “la competencia” del órgano que los emitió, pues fue el Rector y no el Consejo universitario –órgano superior supremo de la jerarquía administrativa, salvo en materia de personal-, el que ordenó y delegó la tramitación del procedimiento administrativo llevado al efecto, y requirió posteriormente nuestro dictamen preceptivo vinculante, habiendo externado criterio expreso, a modo de manifestación de voluntad administrativa libre y consciente –art. 130.1 Ibídem.-, con relación al tipo o grado de invalidez que vicia el acto administrativo en examen y cuya anulación administrativa se pretende. Además, se omitió del todo aportar el expediente administrativo conformado al efecto.

I.- Antecedentes

Aunque se incumplió con el deber inexcusable de aportar el expediente documental de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presentaron en la tramitación de este asunto, del oficio No. R-583-2022, op. cit., se logran extraer los siguientes hechos relevantes y de interés, para no emitir el dictamen favorable del ordinal 173.1 de la LGAP:

1.- Que al estudiante xxx, portador de la cédula de identidad número xxx se le hizo entrega indebida del título de bachillerato en la carrera en Gestión Ambiental, título inscrito en el Libro de Títulos de Graduación de Bachillerato Universitario de la UTN, al tomo 2B, folio 429, asiento 8885.

2.- Si bien al momento del estudio de graduación el sistema muestra el TC como aprobado, lo cierto es que, por correo electrónico del docente encargado del Trabajo Comunal Universitario (TCU), Manuel López Brenes, se informa al Sr. xxx sobre un error de sistema en la asignación de la nota del TCU, así como que este ha sido reprobado por falta de cumplimiento de requisitos

3.- Por oficio TCUSC-081-2021 de 08 de julio de 2021, el Subárea de Trabajo Comunal Universitario de la Sede Central comunica a la Coordinación de Registro que la persona docente cometió un error en la calificación al asignar como aprobado el TCU ya que el curso está reprobado, siendo que la persona estudiante no se presentó a ninguna de las sesiones de Trabajo Comunal Universitario desarrolladas durante los periodos IC-2020 y iic-2020.

4.- Por carta del 23 de julio del 2021, el estudiante xxx solicita el reingreso a la carrera para el III cuatrimestre 2021, con el objetivo de matricular el Trabajo Comunal Universitario y aclara que no ha hecho uso del Título, el cual es devuelto por él y enviado a la Dirección de Registro Universitario, donde se mantiene en custodia.

5.- Mediante resolución de la Rectoría No. R-009-2022, de las quince horas con ocho minutos del veintiuno de enero de dos mil veintidós, se ordena la apertura de un Procedimiento Administrativo para la anulación del acto de inscripción y título de Bachillerato en Gestión Ambiental, otorgado al estudiante xxx, cédula de identidad número xxx; título inscrito en el Libro de Títulos de Graduación de Bachillerato Universitario de la UTN, al tomo 2B, folio 429, asiento 8885.

6.- Que, como medida cautelar, en agosto del 2021, la Dirección de Registro Universitario procedió a anotar la invalidez del título en la base de datos de la Universidad.

7.- Que, la Dirección de Registro Universitario informa que mantiene el documento original bajo su custodia (oficio RUSC-059-2021 del 10 de agosto de 2021 y oficio DRU-049-2022 del 11 de febrero de 2022).

8.- Que, por resolución 2022-002-ON001-6 de las quince horas del treinta de marzo del 2022 se dicta auto de apertura al procedimiento ordinario, el cual, a solicitud del estudiante, es notificada vía electrónica a este a las once horas con veinticinco minutos del dos de marzo del dos mil veintiuno; indicando en éste la naturaleza y carácter del procedimiento, señalando el objeto del procedimiento, así como los vicios que se le imputan al acto administrativo, aclarando al Sr. xxx su derecho a la defensa, a contar con defensa técnica, a ofrecer y producir prueba; poniendo a disposición el expediente y señalando el 29 de abril de 2022 para celebrar la comparecencia oral y privada.

9.- Por Informe Final del Órgano Director, resolución No. 2022-002-ON001-6; se concluye que la situación que se expone es la de una nulidad absoluta; siendo claro que el acto carece de un elemento esencial para el cumplimiento de su fin, por lo que se recomienda al Órgano Decisor solicitar ante la Procuraduría General de la República, Órgano Superior Consultivo, el dictamen preceptivo y favorable, requerido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

II.- Consideraciones generales sobre la intervención previa y obligatoria de la Procuraduría General, como contralor de legalidad, en el ejercicio de la potestad revisora oficiosa y excepcional anulatoria del 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).

Es importante aclarar, en primer lugar, que la intervención que le otorga el citado numeral 173 de la LGAP a la Procuraduría General, constituye una garantía más para el administrado, como contralor de legalidad, cuando la Administración, de forma excepcional, pretenda ir contra sus propios actos en sede administrativa.

Tal y como ha sido conceptualizado por la Sala Constitucional, la participación de la Procuraduría en un trámite de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, cumple un fin garantista del debido proceso, por tratarse de un criterio externo y experto ajeno al órgano que dictaría el acto anulatorio (ver resolución N° 1563-1991 de las quince horas del catorce de agosto de mil novecientos noventa y uno). A tal punto, que, únicamente contando de previo con un criterio favorable de este Órgano, podría la Administración emitir el acto final que declare el vicio del acto. Cabe agregar que también se presenta la particularidad de que es el único supuesto (unido a lo que prescribe el artículo 183 de la LGAP) en el que la Procuraduría General entra al análisis de un caso particular, lo cual deviene en la excepción de la regla contenida en el numeral 5° de nuestra Ley Orgánica. En fin, la propia Sala Constitucional califica este dictamen como un “acto preparatorio” de obligatorio acatamiento para la administración que lo gestiona (Véase al respecto la resolución 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero del 2004. y en sentido similar, las Nºs 2004-01005 de las 14:42 horas del 4 de febrero y 2004-01831 de las 15:09 horas del 24 de febrero, ambas del 2004).

Con base en las consideraciones jurídicas expuestas, y en atención al tenor literal del artículo 173. 1 de la LGAP, resulta claro que el dictamen de la Procuraduría General o de la Contraloría General -según el ámbito de sus competencias- debe ser anterior a la eventual declaratoria de nulidad, pero posterior a la instrucción de un procedimiento ordinario en los términos del numeral 308 y siguientes de la citada Ley General (Entre otros, el dictamen C-158-2005 de 28 de mayo de 2005). En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, puede rendir el informe respectivo y comunicarlo así al órgano decisor con competencia para dictar el acto final (órgano superior supremo de la jerarquía administrativa, según dispone expresamente el art. 173.2 LGAP); esto con la finalidad exclusiva de que sea éste el que previo a dictar el acto final correspondiente, tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda, sin que aún se haya externado y conformado formal y específicamente la voluntad administrativa en relación con la declaratoria de nulidad consultada, pues no será sino con la emisión del dictamen favorable que, posteriormente, el órgano decisor proceda, efectivamente, a tomar la decisión final; misma que deberá ser comunicada al administrado que tuvo la condición de parte durante la tramitación del procedimiento. Ese procedimiento, por lo que indica el inciso 5) del ordinal 173 de la LGAP, deviene de absoluta e imperativa observancia, pues lo contrario, acarrea la nulidad absoluta de lo que se decida (Entre otros muchos, los dictámenes C-432-2007 de 3 de diciembre de 2007, C-165-2008 de 14 de Mayo de 2008, C-176-2008 de 23 de mayo de 2008, C-224-2008 de 26 de Junio de 2008, C-361-2008 de 6 octubre de 2008, C-233-2009 de 26 de agosto de 2009, C-307-2009 de 2 de noviembre de 2009, C-158-2010 de 5 de agosto de 2010, C-041-2013 de 12 de marzo de 2013, C-080-2016 de 18 de abril de 2016 y C-376-2020 de 23 de setiembre de 2020).

III.- Para los efectos del ordinal 173 de la LGAP, el Consejo universitario es el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa, salvo en materia disciplinaria, laboral y estudiantil en la UTN.

De la lectura del artículo 173 actual de la LGAP se desprende que no a todos los órganos del Estado se les permite anular, en vía administrativa, un acto declarativo de derechos, sino que esa potestad se otorga a un número restringido de ellos. Ese artículo, luego de la reforma operada con motivo de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo (ley n.° 8508 de 28 de abril de 2006, vigente a partir del 1° de enero de 2008), dispone que cuando se trate de la Administración Central del Estado, la declaratoria debe hacerla el ministro del ramo que dictó el acto, y que cuando se trate de otros entes públicos, o Poderes del Estado, debe hacerla el “… órgano superior supremo de la jerarquía administrativa”, y en consecuencia, ya no el “jerarca administrativo”[1], previo procedimiento administrativo ordinario que cumpla con las garantías del debido proceso y de defensa a favor del administrado

Cabe apuntar que, según reiterada jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, solo aquel órgano decisor legitimado para declarar la nulidad del acto en vía administrativa, puede ordenar la apertura del procedimiento administrativo ordinario, designar el órgano director, solicitar el dictamen previo y preceptivo de la Procuraduría General y resolver posteriormente, por acto final, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios. En ese sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-166-85 del 22 de julio de 1985, C-173-95 del 7 de agosto de 1995, C-055-96 del 12 de abril de 1996, C-062-96 del 2 de mayo de 1996, C-065-96 del 3 de mayo de 1996, C-088-96 del 7 de junio de 1996, C-226-97 del 1° de diciembre de 1997, C-115-2000 del 18 de mayo de 2000 y C-219-2001 del 6 de agosto de 2001.

Ahora bien, con base en la organización administrativa, caracterizada por la aplicación del principio de jerarquía, de innegable estructura vertical y piramidal que culmina o remata en su vértice con un órgano supremo, denominado en nuestra LGAP como “jerarca o superior jerárquico supremo” –art. 103-, hemos de determinar qué órgano interno, en razón de la particular distribución de las competencias atribuidas por el Estatuto Orgánico de la UTN y su Reglamento[2], ostenta dicha condición para efectos de la anulación administrativa oficiosa pretendida en este asunto.

Según hemos reconocido, por regla general, el órgano superior supremo de las universidades públicas es el respectivo Consejo Universitario. Esto en razón de la normativa legal que las rige y en función también de los respectivos estatutos orgánicos (Dictamen C-21-2008 de 22 de enero de 2008).Y por ello, en el caso de la UTN determinamos que el Consejo Universitario es el órgano superior supremo de esa Universidad, salvo en materias disciplinaria[3], laboral y estudiantil, en las que el Estatuto Orgánico de la UTN y su Reglamento atribuye al Rector ser la última instancia administrativa –arts. 18 inciso h), 22 incisos b) y g) del citado Estatuto; 10 inciso 8) y 18 inciso 2) de su Reglamento - (Dictamen C-206-2014 de 26 de junio de 2014); esto es así, porque de los ordinales 126 y 350 párrafo 2 de la LGAP se infiere que al jerarca le corresponde, por regla general, agotar la vía administrativa cuando correspondan a la competencia exclusiva o especialidad administrativa de las mismas, salvo que la ley otorgue algún recurso distinto contra ellos.

No debe confundirse entonces los términos de “jefe superior administrativo” y “jerarca supremo”, pues el primero se refiere al funcionario ejecutivo en materia administrativa específicamente atribuida, mientras que el segundo es el órgano superior o máxima autoridad de la entidad pública (Dictamen C-244-2010 de 6 de diciembre de 2010)

Véase entonces que, aun cuando el citado Estatuto Orgánico de la UTN y su Reglamento califican al Rector como el funcionario unipersonal de más alta jerarquía, y como tal, como “superior jerárquico” de sedes y cualquier otro órgano de la institución, a excepción de la Auditoría interna –arts. 20 del citado Estatuto y 17 de su Reglamento-, es al Consejo universitario al que se le encomienda expresamente la dirección superior de la Universidad –art. 18 del citado Estatuto y 10 de su Reglamento-, cuyas atribuciones competenciales, en material de organización y gobierno, le atribuyen la condición de “órgano superior jerárquico supremo” o “jerarca supremo” de la UTN, contando incluso con potestad normativa –arts. 18 inciso j) del Estatuto Orgánico y 10 inciso 10) de su Reglamento-, en los términos del ordinal 103 de la LGAP. Sin obviar que se constituye en última instancia universitaria, ejerce el control de legalidad y agota la vía administrativa, excepto en materia disciplinaria, laboral y estudiantil; salvedades en las que consideramos no cabe el otorgamiento de grados y títulos académicos que involucra el presente asunto, que se subsume en la denominada actividad académica que no está reservada a otra autoridad universitaria y que le correspondería ejercerla, como potestad residual, al jerarca de mayor representación pluralista (Al respecto, véase la sentencia No. 3683-94 de las08:48 hrs. del 22 de julio de 1994, Sala Constitucional).

Con base en lo expuesto, el órgano competente para declarar en vía administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos, con la salvedad de los actos declaratorios relativos a la materia disciplinaria, laboral y estudiantil, es el Consejo Universitario. Por lo que a aquél órgano colegiado le corresponderá decidir acerca del inicio del procedimiento administrativo, tramitarlo o bien delegar su instrucción en un órgano director -que en tesis de principio, debe recaer en la persona del secretario del Consejo[4]-, así como dictar el acto final en caso de pretenderse la anulación oficiosa de actos relativos al otorgamiento y expedición de títulos académicos, como ocurre en el presente caso.

De lo expuesto se aprecia entonces que en el presente caso existe un vicio sustancial en el sujeto. Y por tanto, si lo que se pretende a nivel de manifestación de voluntad administrativa es declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de inscripción y título de Bachillerato en Gestión Ambiental del estudiante xxx, cédula de identidad número xxx, es patente que a toda actuación administrativa formal desplegada en este asunto le falta aquél elemento subjetivo esencial, esto es: “la competencia” del órgano que los emitió (art. 129 de la Ley General); lo cual vicia, de forma absoluta, nulidad de todo el procedimiento (Art. 164 1 Ibídem), pues fue el Rector, y no el Consejo universitario, el que ordenó de forma unilateral y sin norma legal habilitante, la apertura o iniciación de un procedimiento anulatorio y fue ese mismo órgano el que delegó su instrucción y sin más lo remitió a nuestro conocimiento con criterio intempestivo de fondo sobre el grado de los vicios que adolece aquel acto –aspecto este último que se analizará en el aparte siguiente-.

Con base en lo dispuesto por los ordinales 21, 129, 158, 165, 166, 169, 173 y 182 de la Ley General de la Administración Pública, la patología sustancial apuntada es suficiente para obligarnos a devolver el expediente sin el dictamen favorable que fuera requerido en aplicación del supra citado artículo 173.

IV.- La intervención de la Procuraduría General debe ser formalmente requerida por el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa (órgano decisor), antes de emitir su criterio concreto.

Aun cuando fue indebidamente la Rectoría, y no el Consejo universitario, la que requirió el dictamen favorable de rigor en este asunto, interesa señalar que del contenido expreso del oficio No. R-583-2022, op. cit. también se desprende que, de forma prematura, se externó criterio de fondo, a modo de manifestación de voluntad administrativa libre y consciente –art. 130.1 Ibídem.-, acerca de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que adolece el acto de inscripción y título de Bachillerato en Gestión Ambiental del estudiante xxx, cédula de identidad número xxx; esto al afirmar:

“(…) es criterio de esta Rectoría que, habiendo sido demostrado que, en el caso del Sr. xxx no se cumple con el presupuesto básico para la graduación de un Bachillerato Universitario al no haber cumplido con el requisito de las horas del Trabajo Comunal Universitario, se genera un vicio de nulidad en el acto administrativo de otorgamiento del título del grado académico, así como su inscripción; ello, ante la falta de cumplimiento de un presupuesto esencial (…) además, a juicio de esta Rectoría, el vicio se configura como uno absoluto, de naturaleza evidente y manifiesta (…) Para lo cual, basta con atender lo preceptuado en el numeral 19 del Reglamento de Trabajo Comunal Universitario (TCU), en el que se indica que la aprobación del TCU es requisito para la obtención del grado de Bachillerato de la carrera: “El Trabajo Comunal Universitario en la UTN es requisito de graduación del grado de Bachillerato y este no reemplazará las prácticas profesionales incluidas en los planes de estudio de las diversas carreras Universitarias”. Y, de los hechos probados y prueba recabada es claro que, ante la simple comparación de los hechos con lo contenido en el numeral en el numeral 19 del Reglamento de Trabajo Comunal Universitario, la inobservancia en el cumplimiento del requisito académico es evidente y manifiesta, sin necesidad de ulterior análisis.

Tan evidente y manifiesto es que, en carta del 23 de julio del 2021, la persona estudiante, en pleno conocimiento de la situación irregular en la que obtiene el título de grado, decide no hacer uso de los derechos que de este pudieron surgir, indicando textualmente en el segundo párrafo de la nota que, “realicé de manera indebida el proceso de graduación para conseguir trabajo (...) a la fecha, no he utilizado los derechos y deberes que me otorga el título como profesional”. Esto, reiterado en la comparecencia oral y privada y con la posterior devolución del título que se encuentra en custodia de la Institución desde agosto del 2021; así como con la solicitud de reingreso a la carrera para cumplir a cabalidad con los requisitos académicos para la graduación del bachillerato en Ingeniería en Gestión Ambiental.

Motivos anteriores por los cuales, es posible concluir que la situación que se expone es la de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta; siendo claro que el acto carece de un elemento esencial para el cumplimiento de su fin.”

Con lo cual se adelanta indebidamente criterio al efecto, avalando las recomendaciones del órgano director, sin contar de previo con el dictamen favorable de este órgano Procurador. Todo lo cual acarrea la nulidad absoluta de la actuación administrativa así efectuada -art. 173 incisos 1 y 5 de la LGAP-.

Debe recordarse que, cuando la ley establece trámites y formalidades que deben cumplirse antes de emitir la voluntad administrativa, su incumplimiento vicia dicha voluntad, pues aquéllos son parte fundamental de la válida preparación de la voluntad administrativa, como garantía al ciudadano del debido proceso sustantivo.

V.- Constatación del debido proceso: conformación del expediente administrativo y su obligada remisión a la Procuraduría General.

Según hemos reafirmado, toda actuación administrativa está sujeta al bloque de legalidad, comprensivo de las diferentes normas y principios que integran el ordenamiento jurídico (dictámenes C-063-2010 de 12 de abril de 2010, C-181-2010 de 23 de agosto y C-221-2010 de 5 de noviembre, todos del 2010). Por ende, la sujeción y la conformidad con aquel bloque de legalidad determinarán la validez del acto administrativo, pero también el deber de la Administración de velar por la regularidad de su propia actuación.

Así, para el ejercicio de la potestad revisora para anular de pleno derecho, oficiosamente y en sede administrativa, actos favorables o declarativos de derechos, por encontrarse viciados de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el artículo 173.3 LGAP, establece el deber inexorable por parte de la Administración, de realizar un procedimiento administrativo ordinario previo a declarar la anulación de un acto declaratorio de derechos o de un contrato administrativo (sobre esto último véanse entre otras las sentencias Nºs 5119-95 de las 20:39 horas del 13 de setiembre de 1995 y 998-98 de las 11:30 horas de 16 de febrero de 1998, ambas de la Sala Constitucional); procedimiento previsto en los artículos 308 y siguientes de la LGAP, que debe ser instruido con estricto apegado a los principios y garantías del debido proceso y en el que debe darse audiencia a todas las partes involucradas.

Véase que en nuestro medio aquel procedimiento administrativo ordinario previo, en el que se le da audiencia a todas las partes involucradas, tiene una doble finalidad. Por un lado, salvaguardar la integridad de los derechos e intereses de los administrados, en aras de asegurarles el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa -que comprende entre otras cosas, el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y el derecho a impugnar la decisión administrativa-, porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas). Y por el otro, garantizar que la actuación administrativa, tendente a declarar la nulidad de un acto declaratorio de derechos, responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se somete por demás al ordenamiento jurídico (dictámenes C-336-2005 y C-027-2011, entre otros muchos).

No en vano, por lo que indica el inciso 5) del ordinal 173 de la citada Ley General, aquel “iter procedimental” o la secuencia de trámites procedimentales aludida, es de absoluta e imperativa observancia, pues lo contrario, acarrea la nulidad absoluta de lo que se decida y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.

De ahí el deber inexcusable de los órganos competentes de la Administración activa, so pena de responsabilidad personal, de conformar un expediente documental de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presenten en la tramitación de este tipo de asuntos.

Como tal, el expediente administrativo es una pieza indispensable que, además de guardar un orden riguroso de presentación (Artículo 296 de la Ley General de la Administración Pública en relación con el ordinal 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508; 410, 428, 477, 478, 484, 497, 540 in fine, 543, del 554 al 559 -proceso especial para estos casos- del Código de Trabajo ), debe plasmar con la debida precisión y certeza, todas las circunstancias y conductas -formales e informales- implicadas que lleguen a fundamentar la materialización de la voluntad administrativa; esto es así, porque constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal legalmente previsto al efecto (Dictamen C-253-2019, de 04 de setiembre de 2019 y en sentido similar, entre otros, el C-146-2020, de 21 de abril de 2020).

Por todo ello, y en especial, porque el cumplimiento de las normas sustanciales del procedimiento administrativo configuran un deber inexorable de los órganos públicos, cuya observancia garantiza al administrado no sólo la adecuada y oportuna tutela de sus derechos, sino el efectivo ejercicio de su derecho de defensa, es que la Procuraduría o la Contraloría General de la República se abocan siempre a corroborar en detalle todas las actuaciones tendentes a anular en vía administrativa actos declaratorios de derechos, a efectos de prevenir con ello eventuales condenas ante la anulación en sede administrativa de actos declarativos de derechos, en contravención de los procedimientos establecidas en el artículo 173 de la citada ley como garantías para el administrado. Constatación objetiva efectuada mediante la revisión exhaustiva del expediente documental de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presenten en la tramitación del respectivo procedimiento ordinario, el cual nos debe ser remitido por la Administración consultante dando certeza de su contenido –sea el original o copia certificada de aquel, con expresa indicación de que corresponde a la totalidad de las piezas y documentos que lo componen- (dictámenes C-401-2008 de 4 de noviembre de 2008, C-430-2008 de 8 de diciembre de 2008, C-079-2009 de 20 de marzo de 2009 y C-003-2010 de 11 de enero de 2010).

Así que tomando en cuenta la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría General en relación con las Administraciones Públicas y los asuntos propios que estas tramitan, el expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública; razón por la cual, con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva y a efectos de que esta Procuraduría pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto, y como complemento de la obligación de mantener un expediente debidamente identificado, completo, ordenado cronológicamente y debidamente foliado, existe también la obligación de aportar ante la Procuraduría General aquel expediente y dar certeza de su contenido –sea el original o copia certificada de aquel, con expresa indicación de que corresponde a la totalidad de las piezas y documentos que lo componen- (dictamen C-003-2010 de 11 de enero de 2010, C-045-2011 y C-046-2011, ambos de 28 de febrero de 2011, entre otros muchos).

Advertimos y reiteramos esta ineludible obligación por la flagrante omisión en que se incurrió al no aportarnos el expediente administrativo conformado en este asunto.

Tómense en cuenta estas puntuales observaciones para que, en futuras gestiones similares, la institución bajo su cargo, de ser necesario, corrija la conformación de los expedientes documentales, y ante todo, los aporte.

Conclusiones

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría General devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendente a declarar la nulidad administrativa del acto de inscripción y título de Bachillerato en Gestión Ambiental del estudiante xxx, cédula de identidad número xxx, fecha 27 de noviembre del 2020; inscrito en el Libro de Títulos de Graduación de Bachillerato Universitario de la UTN, al tomo 2B, folio 429, asiento 8885, toda vez que la presente gestión no ha seguido los cauces procedimentales legalmente previstos al efecto, especialmente porque ha sido iniciada por un órgano incompetente de ejercer válidamente el ejercicio legítimo y oportuno de la potestad anulatoria administrativa que se pretende. Adicional a ello, sin contar de previo con nuestro dictamen favorable y vinculante, indebidamente se adelantó criterio de fondo y se omitió la obligación inexcusable de aportar el expediente administrativo conformado en este asunto.

Se deja evacuada la consulta en los términos expuestos.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/ymd

[1] Anterior a la reforma introducida por el Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-, el criterio de distinción sobre el cual había que identificar al órgano competente para ordenar, tramitar o delegar, y resolver por acto final un procedimiento de anulación oficiosa en sede administrativa, era el de “jerarca respectivo”- anterior a la entrada en vigencia de la ley n.° 7871 de 21 de abril de 1999.o “jerarca administrativo” Posterior a la entrada en vigencia de la citada ley n.° 7871 -(art. 173.2 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-)

[2] Esto porque la Ley Orgánica, No. 8.638, de la UTN no contiene regulación sobre la organización interna de la Universidad, sino que creó a la Comisión de Conformación de la UTN como el órgano inicial al que atribuyó la función (Transitorio I) de “a) Organizar e iniciar el funcionamiento de esta Universidad” y, “c) Redactar y promulgar el Estatuto Orgánico establecido en el artículo 10 de esta Ley.”

[3] “(…) es evidente que este tipo de procedimiento (refiriédose al 173 de la LGAP) tiene un carácter profundamente diferente a cualquier otro que la Administración inicie para ejercitar su potestad disciplinaria, puesto que su propósito no es el investigar alguna conducta reprochable que se le endilga al administrado con el fin de imponerle una sanción, sino solamente establecer la nulidad del acto que le otorgó derechos”. Resolución No. 2016-011813 de las 09:05 hrs. del 19 de agosto de 2016, Sala Constitucional.

[4] Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, sólo puede delegar la instrucción de los procedimientos administrativos en la figura de su Secretario, en aplicación del artículo 90 inciso e) de la LGAP y sólo ante circunstancias especiales o excepcionales, debidamente acreditadas en el expediente correspondiente, mediante acto motivado, podría delegar dicha instrucción en un Secretario Ad Hoc (Entre otros muchos, los dictámenes C-436-2006 de 30 de octubre de 2006 y C-419-2007 de 26 de noviembre de 2007).