Accesibilidad
Dictamen : 324 - del 25/11/2021
25 de noviembre de 2021
PGR-C-324-2021
Señor
Erwen Masís Castro
Diputado
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República,
doy respuesta a su oficio no. EMC-891-2021 de 17 de noviembre de 2021, mediante
el cual requiere nuestro criterio sobre la renovación de las concesiones de
transporte remunerado de personas, modo autobuses. Específicamente, plantea las
siguientes interrogantes:
“¿El
Consejo de Transporte Público podría autorizar masivamente la formalización de
contratos de concesión de transporte remunerado de personas en modo autobuses,
a consorcios constituidos por empresas renovadas y por Sectores y Subsectores
geográficos y en los cuales esos consorcios serían los nuevos concesionarios?
¿La
celebración de contratos de las concesiones con nuevas personas jurídicas
integradas por los concesionarios contractuales del período anterior 2014 -
2021 requeriría de una reforma legal?
¿Una
vez renovadas las concesiones para un nuevo período 2021 – 2028, a las empresas
autobuseras se les puede condicionar la firma de los respetivos contratos de
concesión a celebración previa de consorcios operativos por Sector o Subsectores
geográficos?
¿Podría
un consorcio operativo constituido al amparo del artículo 14 de la ley 3503,
bajo ese esquema empresarial asumir la condición de concesionaria, empresa
única de caja única para ese nuevo período de concesión? ¿De ser así los derechos
de concesión que por más de 21 años las empresas han tenido podrían masivamente
ser cedidos al consorcio?
¿Puede
el Consejo de Transporte Público inducir o bien obligar a las empresas
concesionarias renovadas a conformar consorcios que serían los nuevos
concesionarios a pesar del criterio de COPROCOM expresado en la OPINIÓN N°
016-2021, aprobada en la Sesión Extraordinaria N.º 11-2021, de las nueve y
treinta horas, del día nueve de agosto del dos mil veintiuno?”
I. Sobre las consultas formuladas por la
Asamblea Legislativa y sus Diputados.
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b)
de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo,
técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su
función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración
Pública.
Para esos efectos, la Asamblea Legislativa
podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema
en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro
criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función
legislativa.
Pese a lo anterior y a que no existe
previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las
consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de
colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se
rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o
en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la
función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.
Tal y como hemos dispuesto en otras
ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la
Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de
la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle
suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la
Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados
tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente
ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de
la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9
de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto
de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020,
C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).
De
ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la
Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de
admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría
desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos.
OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010,
OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017,
C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019,
PGR-C-318-2021 de 23 de noviembre de 2021).
Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige
por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 del
11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra
una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el
estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no
queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto
citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de
las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:
“En este nuevo amparo es claro que la recurrente
pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio
jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por
este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de
los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política.
Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.” (El subrayado no es del original).
II. Inadmisibilidad de la consulta.
Tal y como se dispuso en el apartado
anterior, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la
Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las
consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función
asesora.
Uno de esos requisitos que se
extraen de los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica es que las
interrogantes planteadas versen sobre temas jurídicos generales, sin que se
cuestionen casos concretos o actos administrativos específicos, pues
pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la
toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos
corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva.
Al
respecto, hemos dispuesto que:
“Esta Procuraduría
ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico
que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos
órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al
análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas
jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son
consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una
decisión por parte de la administración activa.
El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada
situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos
generales, lo cierto es que se nos
invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.
Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de
juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento
de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la
adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter
vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento
de las responsabilidades propias del agente público.” (C-194-1994
de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998,
OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006,
C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y
C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).
En esta ocasión, pese a que se trata de formular
preguntas generales, lo cierto es que, del resto de consideraciones expuestas
se desprende que se está haciendo alusión al documento del Consejo de
Transporte Público denominado “Lineamiento para la constitución y aplicación de
consorcios operativos de acuerdo con el artículo 14 de la ley 3503", es
decir, la consulta está dirigida a analizar aspectos que han sido dispuestos
por la Administración Pública en ese documento específico, el cual, según la
opinión COPROCOM-016-2021 que también cita en su nota, fue puesto a consulta de
las partes interesadas.
Además, el abordaje de la consulta
implicaría conocer y analizar lo señalado por la Comisión para Promover la
Competencia en la opinión no. COPROCOM-016-2021 en relación con el documento
del Consejo de Transporte Público, y, con ello, entrar a resolver el conflicto
generado entre ambos organismos públicos.
Por tanto, de dar respuesta a su consulta, estaríamos refiriéndonos a un
asunto concreto y ejerciendo una labor de control de legalidad de actos de la
Administración Pública, lo cual, como ya se advirtió, escapa a nuestra función
consultiva y es un impedimento para rendir nuestro criterio, aunque la
solicitud provenga de un diputado o diputada de la República. (En similar
sentido, véanse los pronunciamientos nos. OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017,
OJ-074-2017 de 20 de junio de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y
C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, C-172-2021
de 27 de junio de 2021, C-208-2021 de 16 de julio de 2021).
En consecuencia, la consulta es
inadmisible, y, lamentablemente, nos encontramos impedidos para rendir el
criterio solicitado.
De conformidad con lo anterior, la
consulta es inadmisible y nos encontramos imposibilitados a emitir el criterio
requerido.
De Usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
ELR/gas
PGR-C-324-2021.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. CONSULTAS DE DIPUTADOS.
CASO CONCRETO.
El diputado Erwen Masís Castro,
requirió nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con la renovación
de las concesiones de transporte remunerado de personas, modo autobuses.
La Procuraduría, en dictamen PGR-C-324-2021 de 25 de noviembre
de 2021, declaró inadmisible la consulta porque:
Pese a que se trata de formular
preguntas generales, lo cierto es que, del resto de consideraciones expuestas
se desprende que se está haciendo alusión al documento del Consejo de
Transporte Público denominado “Lineamiento para la constitución y aplicación de
consorcios operativos de acuerdo con el artículo 14 de la ley 3503", es
decir, la consulta está dirigida a analizar aspectos que han sido dispuestos
por la Administración Pública en ese documento específico, el cual, según la opinión
COPROCOM-016-2021 que también cita en su nota, fue puesto a consulta de las
partes interesadas.
Además, el abordaje de la
consulta implicaría conocer y analizar lo señalado por la Comisión para
Promover la Competencia en la opinión no. COPROCOM-016-2021 en relación con el
documento del Consejo de Transporte Público, y, con ello, entrar a resolver el
conflicto generado entre ambos organismos públicos.