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Dictamen : 087 - del 23/03/2021
23 de marzo de 2021
C-087-2021
Señor
Allan Benavides Vílchez
Gerente General
Empresa de Servicios Públicos de Heredia
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
la República a.í, doy respuesta a su oficio no. GER-151-2021
de 18 de marzo de 2021, mediante el cual expone que la Empresa ha estado
interesada en contratar los servicios del Instituto Costarricense de
Electricidad de extracción de equipos de bombeo en pozos y bombeo de pozos, por
lo que acude a la Procuraduría “con el
objetivo de poder contar con una certeza jurídica que respalde las acciones
tanto del ICE como proveedor, así como a la ESPH bajo la figura de cliente, en
materia de comercialización de servicios no regulados.”
En múltiples
ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los
artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas de forma clara y precisa y
versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se cuestione
un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración,
que no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo
o una decisión concreta, que no involucre una materia que es competencia de
otro órgano, que no pretenda la revisión de informes o criterios legales, ni que
corresponda a un asunto judicial en trámite. b) Que se acompañe el criterio de
la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que
la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al
respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008,
C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,
C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020).
En cuanto al primer requisito,
debe advertirse que nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado que la
precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro
criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el
objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica específica del
consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. (Véanse al
respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018
de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29
de mayo de 2019, C-170-2019 de 18 de junio de 2019, C-171-2020 de 11 de mayo de
2020, entre otros).
Sobre la naturaleza de
nuestra función consultiva, en reiteradas ocasiones hemos dispuesto que está
contemplada como una atribución para “abordar
inquietudes acerca de la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico
–que luego la Administración puede utilizar como insumo para tomar las
decisiones que le competen” (Dictamen no. C-162-2012 de 28 de junio de
2012). Por ello, no es posible plantear la consulta como una situación fáctica
sobre la cual se requiere certeza jurídica, sin plantear el cuestionamiento
jurídico específico sobre el cual se requiere nuestro criterio.
Además de lo expuesto,
en su nota se hace alusión a una situación concreta, en relación con el interés
que ha tenido la empresa en contratar los servicios del ICE y la respuesta
particular que ha dado ese Instituto al respecto.
Como ya hemos señalado en otras ocasiones, la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).
Por ello, la Procuraduría
no es competente para valorar el accionar de la administración activa ni para
solucionar situaciones concretas surgidas entre instituciones públicas. La
coordinación y solución de ese tipo de asuntos es competencia exclusiva de la
administración activa.
Por otra parte, debe tomarse en cuenta que el segundo requisito expuesto
es exigido expresamente por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, que
dispone:
“Artículo 4º.—CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de
los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico
de la Procuraduría; en cada caso, deberán
acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los
auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”
Al respecto, hemos indicado que el
criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos
los puntos que se someten a nuestra consideración, y que éste tiene como
finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante.
Y, además, hemos considerado que
dicho criterio brinda insumos importantes para analizar el tema consultado
tomando en cuenta el funcionamiento práctico de la institución consultante y
constituye un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la
Procuraduría está llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto,
véanse los dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1°
de julio de 2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de
julio de 2017, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, entre muchos otros).
Por lo dicho, el criterio legal que
exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse
específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales
finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el
jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre
los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe
legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean.
No podría entonces tratarse de
cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya
sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que
luego van a ser consultados a la Procuraduría.
En esta ocasión, además de que no se
precisa un cuestionamiento jurídico al cual referirnos, no se adjunta ningún
criterio legal que, como se expuso, debería responder aquella inquietud.
Por lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, y,
en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio
requerido.
Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva
la consulta. Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo
con los requisitos de admisibilidad correspondientes.
De
Usted, atentamente,
Elizabeth León Rodríguez
Procuradora
C-087-2021.
INADMISIBILIDAD. REQUISITOS DE LAS CONSULTAS. NO PLANTEA PREGUNTA
ESPECÍFICA. CASO CONCRETO. CONFLICTO ENTRE INSTITUCIONES. CRITERIO LEGAL.
La Empresa de Servicios Públicos
de Heredia indica que ha estado interesada en contratar los servicios del
Instituto Costarricense de Electricidad de extracción de equipos de bombeo en
pozos y bombeo de pozos, por lo que acude a la Procuraduría “con el objetivo de poder contar con una
certeza jurídica que respalde las acciones tanto del ICE como proveedor, así
como a la ESPH bajo la figura de cliente, en materia de comercialización de
servicios no regulados.”
En dictamen no. C-087-2021 de 23 de marzo de 2021, se concluyó que:
La consulta es inamisible.
No es posible plantear la
consulta como una situación fáctica sobre la cual se requiere certeza jurídica,
sin plantear el cuestionamiento jurídico específico sobre el cual se requiere
nuestro criterio.
En su nota se hace alusión a una situación concreta,
en relación con el interés que ha tenido la empresa en contratar los servicios
del ICE y la respuesta particular que ha dado ese Instituto al respecto. La Procuraduría no es
competente para valorar el accionar de la administración activa ni para solucionar
situaciones concretas surgidas entre instituciones públicas. La coordinación y
solución de ese tipo de asuntos es competencia exclusiva de la administración
activa.
Tampoco se adjunta el criterio de la asesoría legal sobre el asunto
consultado.