Opinión Jurídica : 186 - del 26/11/2021

26 de noviembre de 2021

PGR-OJ-186-2021

Señora

Erika Ugalde Camacho

Comisiones Legislativas

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su correo electrónico de fecha 19 de noviembre de 2019 por medio del cual solicita criterio técnico jurídico en relación al proyecto “LEY PARA FORTALECER A LA POLICIA DE TRÁNSITO” el cual se encuentra bajo el expediente legislativo N° 21.328.

De previo a dar respuesta a la consulta planteada, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.

No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

I. SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

Del estudio realizado, se tiene que el proyecto que se somete a consideración de la Procuraduría General de la República propone la creación de 12 artículos y un transitorio único con los cuales se pretende establecer un impuesto específico por cada mililitro de alcohol absoluto contenido en cualquier bebida alcohólica, para financiar a la Policía de Tránsito.

Consideran los señores Diputados que mediante esta iniciativa se pretende establecer un impuesto específico por cada mililitro de alcohol absoluto contenido en cualquier bebida alcohólica sea de producción nacional o importada sobre el precio final de cada unidad con base al porcentaje de concentración de alcohol por volumen que se venda en el país, con el fin de fortalecer los recursos de la Policía de Tránsito y al Fondo de Seguridad Vial, de forma que se pueda contratar más oficiales adquirir más y mejor equipo, además de brindar mayor seguridad a los peatones y conductores en las carreteras de nuestro país.

II. SOBRE EL FONDO:

De previo a entrar al análisis de fondo del proyecto de ley puesto a nuestra consideración, es importante recordar que de conformidad con el Principio de Legalidad estipulado en los artículos 121 inciso 13) de nuestra Constitución Política y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la potestad de crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación tributaria, establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo, indicar el sujeto pasivo, otorgar exenciones, reducciones o beneficios, tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones, así como establecer privilegios, es exclusiva del Estado, la cual se ejerce a través de la Asamblea Legislativa; de ahí que la Sala Constitucional reiteradamente ha dicho:

“IV.- DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO. (…) el Estado tiene potestad soberana de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción, o bien, de conceder excepciones, de manera tal que bien se puede conceptualizar que esa potestad de gravar es el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar la obligación de un tributo o de respetar un límite tributario; poder que se encuentra limitado en los principios y valores que la propia Constitución Política establece (…)” (SCV-8755-2000).

En virtud de lo anterior, la potestad soberana del Estado de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción no reconoce más limitaciones que las que se originan en nuestra propia Carta Magna. Sin embargo, los tributos deben emanar de una Ley de la República y no deben crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos, así como abarcar integralmente a todas las personas o bienes previstos en la ley, de conformidad con lo establecido en los ordinales 33, 40, 45, 121 inciso 13 de la Constitución Política.

En concordancia con lo expuesto, valga indicar que si hay consenso en la creación del tributo que se pretende, debe analizarse detenidamente si el mismo resulta acorde con los principios constitucionales de justicia tributaria material. Sobre este punto es imprescindible tener en cuenta los razonamientos externados por la Sala Constitucional en otras oportunidades, en donde ha señalado que:

"III- Desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario, sus principios jurídicos más importantes son : a) el de legalidad de la tributación, conocido también, como reserva de ley; o lo que es lo mismo, la exclusiva regulación de la actividad tributaria por la ley formal; b) el principio de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas, que alude a la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a quienes se encuentren en análogas situaciones (concepto relacionado más con la materialidad, que con la formalidad); este principio permite la formación de distintas categorías, en la medida que éstas sean razonables, lo que a su vez exige que sea con total exclusión de discriminaciones arbitrarias; c) el de generalidad, que implica que no deben resultar afectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítima. Dicho en otra forma, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona, cuya situación coincida con la señalada como hecho generador, será sujeto del impuesto. Para el caso concreto no hay duda que el tributo fue autorizado por una ley y lo que procede es analizar si la diferenciación alegada por la accionante y que proviene de la ley de patentes referida, es razonable o si por el contrario, crea una discriminación arbitraria contra ella. (…)" (Voto SCV-2197-92).

Ahora bien, en cuanto al proyecto propiamente se tiene que el impuesto que se pretende crear mediante el artículo 1°, reúne los elementos esenciales a saber: el hecho generador regulado en el artículo 2° la base imponible regulada en el artículo 6° y la tarifa regulada en el artículo 3°.

El artículo 2 establece que el hecho generador del impuesto contenido en el artículo 1 del proyecto puesto a nuestra consideración será la venta final del producto al consumidor, según conste en la factura que, al efecto deberá emitir el vendedor en los términos dispuestos por el artículo 2 de la Ley para mejorar la lucha contra el fraude fiscal – Ley N° 9416-.

Así pues, resulta importante mencionar que el hecho generador del impuesto regulado en el numeral 2, se origina al momento en que el sujeto pasivo, o el consumidor final ejerzan la titularidad del producto. Asimismo, la base imponible estará constituida por el valor fiscal de las bebidas con contenido alcohólico, conforme a los criterios técnicos de valoración establecidos por la Dirección General de Tributación.

Sobre el particular, considera esta Procuraduría que a efecto de tener por configurado el hecho generador del impuesto, no solo debe partirse de la factura como tal, sino de cualquiera de los medios que defina el Ministerio de Hacienda para comprobar la transferencia de mercancías para efecto del impuesto sobre el valor agregado.

En cuanto a la actualización de la tarifa del impuesto, de conformidad con el artículo 3 corresponde realizarla al Ministerio de Hacienda cada año, para indexarla según el comportamiento del índice de precios al consumidor, lo cual no requiere comentario.

De conformidad con el artículo 4 del proyecto, el consumidor final se constituye en sujeto pasivo de derecho, sin embargo, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 5° dela proyecto, los comerciantes se constituyen en agentes retenedores del tributo, es decir se constituyen en sujetos pasivos de hecho, y como tales obligados al cumplimiento de los deberes formales que derivan del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, entre ellos la liquidación del impuesto.

Es importante tener en cuenta, que como por disposición del artículo 5 de la ley, la liquidación del impuesto debe realizarse en función del impuesto sobre el valor agregado, sin embargo, el artículo 6° expresamente dispone que esa liquidación debe realizarse antes del cálculo del IVA para no afectar la base imponible de dicho tributo.

En el artículo 7, se establece que el 75% de los recursos recaudados por concepto del impuesto creado en el proyecto que nos ocupa, será transferido de manera integra a la Dirección General de la Policía de Tránsito, en un plazo no mayor a treinta días naturales contados a partir del día siguiente al que se recibió la liquidación del impuesto. El cual será utilizado para la contratación de nuevos oficiales de Tránsito y la adquisición de los bienes, equipos, materiales y suministros necesarios para el desempeño de sus funciones.

Por otra parte, el 25% restante será trasladado al fondo de seguridad Vial establecido por la ley vial N° 6324, el cual estará destinado a las labores de prevención y educación vial, mismas que se realizan en el Consejo de Seguridad Vial y la Dirección General de Educación Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

En relación con lo dispuesto en el artículo 7, es necesario indicar que si bien se está creando un impuesto con un destino específico para órgano de la administración pública centralizada, como lo es la Policía de Tránsito y el Consejo de Seguridad Vial conforme lo dispone el artículo 8 del proyecto, los ingresos que se perciban por concepto del impuesto, en virtud del principio de Caja Única del Estado, deben ingresar necesariamente a la Tesorería Nacional para que los mismos sean trasladados al Ministerio correspondiente, quien los destinará presupuestariamente al cumplimiento de los fines y objetivos propuestos por el legislador.

En los artículos 9 y 10, se establecen dos regímenes sancionatorios, el comprendido en el Título III del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en relación con el cumplimiento de la obligación tributaria y de otros deberes formales relacionados con dicha obligación, y conforme al artículo 10 del proyecto de ley, la aplicación del artículo 39 de la Ley de Control Interno para los funcionarios negligentes en la aplicación de las transferencias presupuestarias correspondientes a los ingresos generados por el tributo que se crea en el artículo 1 del proyecto de ley.

En cuanto al régimen exonerativo, el ordinal 11 indica que se exonera del pago del impuesto creado en el artículo 1 del presente proyecto, el vino utilizado para el ritual de la consagración de la Iglesia Católica, que es adquirido por la Conferencia Episcopal Nacional de Costa Rica.

III. CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley si bien no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, su aprobación o no, es competencia exclusiva de las señoras y señores diputados.

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

Código: 11606-2019