Opinión Jurídica : 185 - del 24/11/2021

24 de noviembre de 2021

PGR-OJ-185-2021

Señora

Erika Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisiones Legislativas III

Departamento de Comisiones Legislativas

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio sin número de fecha 21 de setiembre de 2020 mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República respecto del proyecto de ley “AMPLIACIÓN DE LAS POTESTADES MUNICIPALES PARA DONAR BIENES A FIGURAS PRIVADAS”, que se tramita bajo el expediente legislativo N°21.592.

De previo a dar respuesta a la consulta planteada, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.

No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

I- DEL PROYECTO DE LEY:

Del estudio del expediente legislativo N°21.592 sometido a conocimiento de la Procuraduría General, se tiene la propuesta para reformar el artículo 71 del Código Municipal y sus reformas, Ley N° 7794 del 27 de abril de 1998, con el objeto de permitir a las entidades municipales la donación de bienes a particulares ya sean personas físicas o jurídicas. Ahora bien, para poder referirnos al proyecto de cita, resulta menester hace una comparación entre el artículo 71 de la Ley N°7794 y sus reformas vigentes y la norma que se propone.

ARTICULO 71 VIGENTE

ARTICULO 71 SEGÚN REFORMA PROPUESTA

“Artículo 71.- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo, podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades.

Cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa.

Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o contrato que respalde los intereses municipales.

A excepción de lo dispuesto en los párrafos anteriores, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos y vecinas del cantón que enfrenten situaciones, debidamente comprobadas, de desgracia o infortunio. También, podrán subvencionar centros de educación pública, beneficencia o servicio social que presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior.

(Así reformado por el artículo único de la Ley N° 8772 del 1 de setiembre de 2009)

(Corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 “Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal” del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 62 al 71)

Artículo 71- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Esta podrá donar o permutar cualquier tipo de recurso, bienes muebles e inmuebles patrimoniales a favor de otras personas privadas físicas o jurídicas, a la administración central y descentralizada del Estado, así como a empresas públicas, para la ejecución de proyectos de interés público. Ello sólo será posible expresamente mediante el voto favorable de dos terceras partes de sus miembros y contando con los estudios respectivos, que demuestren con certeza su viabilidad técnica y legal.

Cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado, se requerirá la autorización legislativa previa.

Asimismo, la administración central y descentralizada del Estado, así como las empresas públicas podrán donar y permutar bienes inmuebles y muebles directamente a las municipalidades.

Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o contrato que respalde apropiadamente los intereses municipales.

Además, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos y vecinas del cantón que enfrenten situaciones, debidamente comprobadas, de desgracia o infortunio. También podrán subvencionar centros de educación pública, beneficencia o servicio social que presten servicios al cantón respectivo; además, las municipalidades podrán otorgar becas de estudio a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar.

Cada Municipalidad reglamentará lo referido en este artículo y deberá publicarlo. La Contraloría General de la República y cualquier interesado le hará las observaciones que crea pertinentes, en un plazo máximo de 30 días naturales, a partir de esta publicación.

Si la Contraloría o interesados no proceden en tiempo, la Municipalidad procederá a su aprobación definitiva y publicación final.

Para cualquier cambio en este reglamento se procederá de la misma forma.

Rige a partir de su publicación.

Del análisis del artículo 71 vigente, se tiene que las entidades municipales pueden realizar donaciones de sus bienes sin que medie autorización legislativa, cuando tales donaciones vayan dirigidas a órganos del Estado, instituciones autónomas o semiautónomas, las cuales también pueden donar directamente a las municipalidades. En tanto con la reforma propuesta, se pretende que las municipalidades puedan donar bienes a sujetos de derecho privado, ya sean personas jurídicas o personas físicas sin que medie autorización legislativa.

Con la reforma propuesta lo que se pretende es que este tipo de donaciones o enajenaciones de bienes patrimoniales que actualmente conoce y aprueba o imprueba la Asamblea Legislativa, no lleguen más a este Poder de la República y que mediante ley se autorice a las Municipalidades para que realicen las donaciones de sus bienes a personas privadas, físicas o personas jurídicas.

Siendo esa la intencionalidad de los proponentes del proyecto de ley que se somete a consideración de la Procuraduría General, es de suma importancia realizar las siguientes advertencias:

Del análisis del artículo 105 Constitucional derivan una serie de competencias y deberes en cabeza de los legisladores (Asamblea Legislativa), potestades que son irrenunciables y no pueden ser sujetas a limitaciones ni directa ni indirectamente a través de contratos o convenios. Dice en lo que interesa el artículo 105:

“La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega por medio del sufragio en la Asamblea Legislativa. Tal potestad no podrá ser renunciada ni sujeta a limitaciones, mediante ningún convenio o contrato, ni directa ni indirectamente, salvo el caso de tratados de conformidad con los principios del Derecho Internacional”.

De este precepto deriva que la función representativa de la Asamblea Legislativa descansa en los diputados y diputadas, quienes están comprometidos a defender los intereses de sus representados, compromiso que se ve reflejado en la promulgación de leyes, así como en el ejercicio del control político. Es por ello, que esa potestad de legislar no puede ser renunciada ni sujeta a limitaciones, lo que es consecuencia de la potestad soberana que posee el pueblo para autorregularse, la cual goza de los atributos propios de la soberanía clásicamente concebida como inalienable, indelegable e indivisible; limitada únicamente por principios, normas y valores que conforman la propia Constitución Política.

Por otra parte, no podemos dejar de armonizar lo dispuesto en el artículo 105 de la Constitución Política, con lo previsto en el artículo 174 del mismo cuerpo legal, que en lo que interesa dispone:

“La Ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes muebles o inmuebles”.

Y decimos que no podemos dejar de armonizar ambas normas, por cuanto ya el legislador en el artículo 71 del Código Municipal, prevé que las entidades municipales puedan realizar donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, cuando así lo disponga una ley especial, al mismo tiempo el legislador expresamente dispone, que las municipalidades pueden mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo, donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades.

Cabe hacer notar que la autorización que emite el legislador en el artículo 71 Código Municipal vigente, es restrictiva, nunca hubo intención de dejar una autorización abierta que permitiera también el traspaso de bienes demaniales, lo cual demuestra la función de tutela que debe ejercer la Asamblea Legislativa sobre los bienes del Estado, lo que viene a constituirse en una competencia indelegable, misma que la Constitución Política reserva a la Asamblea Legislativa en el inciso 14) del artículo 121, que en lo que interesa dispone:

ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

“(…)

14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

(…)”

Lo anterior permite afirmar entonces, que a la luz del artículo 174 constitucional la autorización que se otorga a las entidades municipales lo es para disponer de sus bienes patrimoniales, autorización que se ve reflejada en el artículo 71 del Código Municipal vigente, las entidades municipales pueden disponer de sus bienes patrimoniales y no puede hacerse extensiva a los bienes demaniales del Estado, cubiertos por la reserva legal prevista en el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política.

Debe quedar claro entonces, que el proyecto de ley propuesto por los señores diputados para reformar el artículo 71 del Código Municipal, sería viable en el tanto se entienda que los únicos bienes susceptibles de disponer por parte de las entidades municipales, serían los bienes patrimoniales.

II.- CONCLUSION:

Sin perjuicio de lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General, que, por disposición constitucional, la potestad de aprobar o no el proyecto de ley de comentario corresponde única y exclusivamente a los señores diputados.

Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya S.

PROCURADOR DIRECTOR

DERECHO PUBLICO.

JLMS/gildacc