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Opinión Jurídica : 177 - del 10/11/2021
10
de noviembre de 2021
PGR-OJ-177-2021
Señora
Nancy Vílchez Obando
Jefe de Área
Comisión Permanente Especial de Turismo
Estimada señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su
oficio sin número de fecha 21 de setiembre de 2020 mediante el cual solicita el
criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República respecto
del proyecto de ley “LEY PARA LA PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN TURISTICA EN COSTA
RICA”, que se tramita bajo el expediente legislativo N°22.118.
De previo a dar respuesta a la consulta planteada,
cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y
sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus
jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría
General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.
No obstante, en un afán de colaboración con los
señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la
advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes,
siendo su valor el de una mera opinión jurídica.
Por otro lado, al no estarse en los supuestos que
prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al
Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial
o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el
plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.
I.-PRINCIPALES
MOTIVACIONES QUE INSPIRAN EL PROYECTO DE LEY:
El
proyecto de ley que se somete a consideración de la Procuraduría General surge
como una respuesta a las consecuencias económicas que ha generado la emergencia
sanitaria generada por el Coronavirus, que a juicio de los proponentes ha
provocado no solo un deterioro de las actividades productivas, sino también de
una de las principales fuentes de divisas, como lo es la industria turística,
pilar fundamental para la atracción de inversión extranjera y para financiar
los déficits de la cuenta corriente de la balanza de pagos.
Consideran
los proponentes que de acuerdo a los informes estadísticos brindados por el Instituto
Costarricense de Turismo, el comportamiento actual nunca se había visto antes
en el país, a tal extremo que se ha alcanzado lo que se denomina la “temporada
cero” que implica cero entradas y cero actividades, lo que ha provocado efectos
nefastos con repercusiones no solo en la oferta desde el punto de vista de la
productividad sino también de cantidad, lo cual se ha reflejado en el cierre de
empresas, por lo que Costa Rica debe prepararse para la reactivación del
turismo internacional, de ahí que se requieren medidas que promuevan la
competitividad del sector turístico costarricense mediante el otorgamiento de
incentivos para la atracción de capital y la promoción de la competencia
durante el proceso de recuperación. Con el proyecto que se presenta se
establece un marco legal de incentivos a las empresas del sector turístico que
deseen invertir, reinvertir o realizar inversiones adicionales en el territorio
nacional, que permitan a empresas nuevas o establecidas reinventarse, a fin de
inyectar nuevas ideas de negocio.
II.-ESTRUCTURA DEL
PROYECTO:
El
texto del proyecto está compuesto por un conjunto de incentivos fiscales
sujetos a término, así como a una serie de medidas que pretenden que las
inversiones y reinversiones de capital que se realicen para el desarrollo y
reactivación de la industria turística estén acompañados por acciones estatales
concretas que den efectos positivos en el rubro de ingresos nacionales. Los
incentivos propuestos se otorgarán sujetos a una serie de condiciones en cuanto
al desarrollo social y cantonal.
Mediante
los artículos 1, 2, 3 y 4 se define el objeto de la ley, a saber, la promoción
y atracción de inversión turística para la reactivación y desarrollo del sector
turístico mediante el ofrecimiento de incentivos fiscales, que en nada dista de
lo dispuesto en los artículos 2 de la Ley N°6990 en relación con lo dispuesto
en los artículos 7 y 8.
Se
advierte, también, que el artículo 3 contiene una declaración de interés
público, innecesaria a juicio de la Procuraduría, por cuanto ya la Ley N°6990
en su artículo 1 declara de utilidad pública la industria turística. Lo mismo
sucede en relación con el artículo 4 del proyecto, que dispone que el ente
rector en materia turística será el Instituto Costarricense de Turismo, disposición
también contenida en la Ley N°6990 y su Reglamento.
El
artículo 5 del proyecto contiene una serie de definiciones, que permiten
dimensionar el alcance de la normativa propuesta y que no requiere comentario.
Mediante
el artículo 6 de la propuesta legislativa se establecen los incentivos fiscales
para promover la inversión y desarrollo de las empresas turísticas, y se regula
lo concerniente a los incentivos fiscales para la “inversión inicial”,
estableciendo como requisito una inversión inicial de $500.000 o su equivalente
en colones. Y mantener 5 o más personas empleadas debidamente reportadas a la
CCSS durante la vigencia del contrato. En relación con éste artículo, a juicio
de la Procuraduría, el monto inicial de inversión prácticamente no retorna en
crecimiento social desde el punto de vista del empleo, la totalidad de los
incentivos a nivel de renta y del impuesto sobre el valor agregado.
Igual
comentario procede para lo dispuesto en los artículos 7 y 8 en lo que refiere a
los incentivos fiscales en inversiones iniciadas para el quintil uno, toda vez,
que, para este tipo de inversiones, los incentivos fiscales a nivel de renta se
incrementan al 50% del pago del impuesto sobre las utilidades, en relación con
las reinversiones o inversiones adicionales.
Por
otra parte, preocupa a esta
Procuraduría, que ese conjunto de incentivos que se crean son
complementarios a los ya contenidos en el artículo 7 de la Ley N°6990 (según el
artículo 11 del proyecto), incentivos que han sufrido reformas tanto por la Ley
N°8114 como por la Ley 9635 para atenuar la crisis fiscal que arrastra el país,
de manera que debe valorarse el impacto fiscal en las arcas del Estado, ya que
generalmente ese costo fiscal debe ser soportado por el resto del sector
productivo, por cuanto se estarían afectando dos pilares fundamentales de la
recaudación tributaria, por un lado el impuesto sobre la renta al establecerse
disminuciones al impuesto de la utilidades de las empresas que se acojan al
régimen de incentivos, así como al impuesto sobre el valor agregado que pesa
sobre el consumo eléctrico. Es importante también llamar la atención que
también se encuentra en la corriente legislativa el proyecto “LEY DE
REACTIVACIÓN E INCENTIVOS PARA LAS ACTIVIDADES TURISTICAS EN COSTA RICA” que se
tramita bajo el expediente legislativo N°21968, mediante el cual se pretende
restablecer los incentivos fiscales de la Ley N°6990 que otrora habían sido
reformados.
En
cuanto al artículo 9, se advierte una redacción confusa por cuanto si bien los
incentivos se establecen por un término de 7 años una vez aprobados, eso
implica que una vez transcurrido dicho plazo, los beneficiarios deben hacer
frente a las obligaciones tributarias ordinarias. Sin embargo, de acuerdo al
artículo propuesto, pareciera que a los beneficiarios de los incentivos les
serían otorgados aun cuando las inversiones fueran realizadas antes de la
aprobación del proyecto que se propone, por lo cual el artículo 9 del proyecto
no sería congruente con lo dispuesto en el artículo 10, que está referido a la
terminación de los incentivos una vez acaecido el plazo de los 7 años a partir
de la aprobación del proyecto de ley.
Es
importante tener en cuenta, tal y como se advirtió supra, que los incentivos
propuestos en el presente proyecto son adicionales a los contenidos en los
artículos 7 y 8 de la Ley N°6990, lo cual como se advirtió, puede impactar las
finanzas públicas.
En
cuanto al artículo 12 del proyecto, se crea una exención del impuesto sobre el
valor agregado por el consumo de electricidad durante un período de 2 años
contados al iniciar operaciones, que no merece mayor comentario, salvo que
también impactará las finanzas públicas.
El
Capítulo III del proyecto, que comprende los artículos del 13 al 17 están
referidos al procedimiento que se debe seguir para la obtención de los
incentivos que se proponen. Dentro de dicho procedimiento destaca lo regulado
en el artículo 14 referente al “contrato turístico especial” que debe ser aprobado
por la Comisión Reguladora de Turismo una vez presentada la solicitud, es
decir, no basta haberse acogido al contrato turístico inicial para poder
disfrutar los nuevos incentivos, los cuales tienen el carácter de adicionales a
los establecidos en los artículos 7 y 8 de la Ley N°6990, el resto de los
artículos que componen el Capítulo III no requieren comentario.
Como
bien se indicó supra, el otorgamiento de incentivos viene sujeto a una
condición sine qua non, cual es el acompañamiento por parte del Estado para
cumplir con el objetivo de dichos beneficios, y aparece regulado en los
artículos del 18 al 26. Así corresponderá al Instituto Nacional de Aprendizaje
no solo elaborar sino implementar un plan estratégico basado en las condiciones
de demanda ocupacional que atienda las necesidades y prospecciones técnico
profesionales del sector turístico. Siendo entonces, que la competencia que se
le asigna al INA puede impactar en su presupuesto al requerirse no solo recurso
humano si no bienes necesarios para la formación de las personas empleadas o
quienes aspiran a ser empleados de las empresas turísticas, a juicio de la
Procuraduría debe consultarse a dicha institución a fin de determinar su
capacidad de respuesta para la atención de la reactivación turística con las
competencias que se le asignan.
La
simplificación de trámites, no merece mayor comentario, ya que simplemente
refiere a la aplicación de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de
Requisitos y Trámites Administrativos. Ley N°8220 del 4 de marzo del 2002 y sus
reformas, para lo cual se propone la ventanilla única y de coordinación
interinstitucional, que se hace extensiva a las entidades municipales.
Es
importante destacar, que según lo dispuesto en el artículo 22 del proyecto,
corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, crear y garantizar las
condiciones necesarias para atraer la inversión extranjera para el desarrollo
de la industria turística nacional mediante la promoción de la ley a través de
su participación en foros nacionales e internacionales, competencia que de por
sí corresponden al ICT.
También
como parte de ese acompañamiento estatal, de acuerdo al proyecto (artículo 27)
corresponderá al MOPT establecer un plan de mejoramiento y ampliación de la
infraestructura pública para los cantones identificados en el quintil uno según
desarrollo social establecido por el Ministerio de Planificación y Política
económica , por lo que debe ser analizado con sumo cuidado por los señores
diputados por cuanto impactará directamente el presupuesto del Ministerio de
Obras Públicas y Transportes, siendo que el cuido y mantenimiento de la red
vial cantonal es una responsabilidad que corresponde a las entidades
municipales como gobiernos locales, y para lo cual se les asigna un porcentaje
de lo recaudado por concepto del impuesto único a los combustibles establecido
por la Ley N°8114.
En
relación con el artículo 24 del proyecto, también se le asignan competencias al
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados relacionadas con la creación
y mejoramiento de infraestructura de abastecimiento de agua potable en zonas
donde no existan vedas de pozos ni tengan servicio de abastecimiento de agua,
por lo que debe consultarse a dicha institución sobre la capacidad
presupuestaria para responder a ese plan de mejoramiento de infraestructura y
abastecimiento de agua potable.
En
cuanto al artículo 25 referido a la reducción de la huella ambiental, a juicio
de la Procuraduría no solo debe corroborarse la solicitud de cumplimiento de
requisitos para obtener el contrato de turístico especial y así el otorgamiento
de los incentivos fiscales, sino también, sujetar la vigencia de dicho contrato
al cumplimiento de los instrumentos que emita el ICT para fomentar prácticas en
procura de la reducción de la huella ambiental por parte de las empresas
turísticas beneficiadas.
El
artículo 26 referente al fomento del empleo y difusión de las nuevas
inversiones, no merece comentario por cuanto son competencias propias del ICT.
En
el Capítulo V del proyecto de ley –del artículo 27 al 30- se regula lo
concerniente a la fiscalización del incentivo, así como las obligaciones de los
beneficiarios del contrato turístico especial y las sanciones.
Al
igual que lo dispuesto en la Ley N°6990 y su Reglamento, de conformidad con el
artículo 27 corresponde al Instituto Costarricense de Turismo y al Ministerio
de Hacienda el cumplimiento de las obligaciones contraídas, sin embargo, a
juicio de la Procuraduría el artículo debe ser claro al deslindar las
obligaciones de cada uno de las entidades en cuanto al uso de los incentivos
fiscales que se otorgan tanto a nivel del impuesto sobre la renta como sobre el
impuesto al valor agregado, así como al uso y destino de los bienes exonerados.
Las
obligaciones impuestas mediante el artículo 28 del proyecto de ley no merecen
mayor comentario, por cuanto permitirán tanto al ICT como al Ministerio de
Hacienda ejercer las competencias de control y fiscalización de los beneficios
fiscales otorgados y que tienen el carácter de obligaciones formales conforme
con el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.
En
relación con el procedimiento para la aplicación de las sanciones no requiere
comentario, ya que la ley remite tanto al Código de Normas y Procedimientos
Tributarios como al procedimiento establecido por la Ley N°7293 de 31 de marzo
de 1992 en aras de salvaguardar el debido proceso, ello en cuanto a la eficacia
de las exenciones, conforme lo disponen los artículos 29 y 30 del proyecto de
ley.
Finalmente,
el Capítulo VI del proyecto de ley establece una serie de disposiciones
finales, entre ellas la sujeción al Código de Normas y Procedimientos
Tributarios en lo que atañe al principio de reserva de ley en materia de
exenciones, así como a la vigencia de éstas y al procedimiento sancionatorio,
por lo que no requiere comentario.
El
artículo 32 introduce una reforma al artículo 4 de la Ley N°6990, que a juicio
de la Procuraduría no es necesaria, por lo que la conformación de la Comisión
Reguladora de Turismo debe quedar integrada tal y como está en la actualidad,
aun cuando el proyecto de ley está referido a un contrato turístico especial
que en nada difiere del contrato turístico convencional y a las potestades del
Instituto Costarricense de Turismo.
Tanto
el artículo 33 que ordena la reglamentación de la ley propuesta como los
transitorios I y II no requieren comentario.
III.-CONCLUSION:
Con
Fundamento en todo lo expuesto y sin perjuicio de las observaciones realizadas,
el proyecto de ley presentado a consideración de la Procuraduría General no
presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad por lo que su aprobación
o no corresponde única y exclusivamente a los señores Diputados por mandato
constitucional.
Con
toda consideración suscribe atentamente;
Lic. Juan Luis Montoya S.
PROCURADOR TRIBUTARIO
JLMS/gildacc
PGR-OJ-177-2021
ASAMBLEA LEGISLATIVA.LEY
PARA LA PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN TURISTICA EN COSTA RICA
La
Señora Nancy Vílchez Obando Jefe de Área de la Comisión Permanente Especial
de Turismo remitió a este órgano asesor el oficio sin número, de fecha 21 de
setiembre de 2020 mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico de la
Procuraduría General de la República respecto del proyecto de ley “LEY PARA LA
PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN TURISTICA EN COSTA RICA”, que se tramita bajo el
expediente legislativo N°22.118.
El proyecto de ley que se somete a
consideración de la Procuraduría General surge como una respuesta a las
consecuencias económicas que ha generado la emergencia sanitaria generada por
el Coronavirus, que a juicio de los proponentes ha provocado no solo un
deterioro de las actividades productivas, sino también de una de las
principales fuentes de divisas, como lo es la industria turística, pilar
fundamental para la atracción de inversión extranjera y para financiar los
déficits de la cuenta corriente de la balanza de pagos.
Consideran los proponentes que de
acuerdo a los informes estadísticos brindados por el Instituto Costarricense de
Turismo, el comportamiento actual nunca se había visto antes en el país, a tal
extremo que se ha alcanzado lo que se denomina la “temporada cero” que implica
cero entradas y cero actividades, lo que ha provocado efectos nefastos con
repercusiones no solo en la oferta desde el punto de vista de la productividad
sino también de cantidad, lo cual se ha reflejado en el cierre de empresas, por
lo que Costa Rica debe prepararse para la reactivación del turismo
internacional, de ahí que se requieren medidas que promuevan la competitividad
del sector turístico costarricense mediante el otorgamiento de incentivos para
la atracción de capital y la promoción de la competencia durante el proceso de
recuperación. Con el proyecto que se presenta se establece un marco legal de
incentivos a las empresas del sector turístico que deseen invertir, reinvertir
o realizar inversiones adicionales en el territorio nacional, que permitan a
empresas nuevas o establecidas reinventarse, a fin de inyectar nuevas ideas de
negocio.
Esta Procuraduría, en su dictamén
OJ-177-2021, de fecha 10 de noviembre de 2021 suscrito por el Licenciado
Juan Luis Montoya Segura Procurador Tributario y arribó a la siguiente conclusión:
·
Con Fundamento en todo lo expuesto y sin
perjuicio de las observaciones realizadas, el proyecto de ley presentado a
consideración de la Procuraduría General no presenta vicios de legalidad ni de
constitucionalidad por lo que su aprobación o no corresponde única y
exclusivamente a los señores Diputados por mandato constitucional.