Opinión Jurídica : 169 - del 22/10/2021

22 de octubre de 2021

PGR-OJ-169-2021

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área

Sala de Comisiones Legislativas V

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPET-211-2020 mediante el cual requieren el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General referente al proyecto de ley “LEY DE REACTIVACIÓN E INCENTIVOS PARA LAS ACTIVIDADES TURISTICAS EN COSTA RICA” que se tramita bajo el expediente legislativo N°21968.

De previo a dar respuesta a la consulta planteada, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.

No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

I-ANALISIS DEL PROYECTO:

El proyecto de ley que se somete a consideración de la Procuraduría General de la República tiene como fin reactivar e incentivar las actividades turísticas en nuestro país, con la intención de promover la atracción de inversión y preservar la utilidad pública de la industria del turismo en Costa Rica, tal y como reza del artículo 1° del proyecto.

Ese objetivo se pretende logar restableciendo los incentivos turísticos establecidos en los artículos 7 y 8 de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico N°6990 y sus reformas por un período de 36 meses según lo dispone el artículo 2° del proyecto de ley.

Ahora bien, del análisis de la normativa vigente en relación con lo dispuesto en el artículo 2 del proyecto de ley, se advierte que con la reforma simplemente se reiteran las exenciones contenidas en la Ley N°6990 que fueron reformadas o derogadas. Así por ejemplo se restituye la exención a los servicios de hotelería originalmente en la ley, en favor de aquellas empresas establecidas que ofrezcan nuevos servicios. Sin embargo, hace extensiva la exención a la construcción, ampliación o remodelación del respectivo edificio, pero con excepción de vehículos automotores y combustibles. Valga indicar que la limitación a dicha exención había sido impuesta por la Ley N°8114 (Ley de Eficiencia Tributaria) al admitirla solamente respecto a la inversión inicial para adquirir artículos indispensables y materiales para la construcción de instalaciones destinadas a poner en operación cada proyecto.

Las demás exenciones contempladas en el artículo 2 del proyecto, referidas a los subincisos ii), iii), iv) y v) se mantienen iguales a las contenidas en la ley vigente, según consta en el Sistema Nacional de Legislación Vigente.

Lo mismo respecto de las exenciones concedidas al Turismo receptivo de Agencias de Viajes y al Arrendamiento de Vehículos a Turistas Extranjeros y Nacionales. Con respecto al Arrendamiento de Vehículos a Turistas Extranjeros y Nacionales, se incorpora nuevamente la deducción del impuesto sobre la renta aquellos recursos destinados por las empresas (personas físicas o jurídicas) en beneficios de sus empleados cuando sean para turismo dentro del territorio nacional, siempre que sean autorizadas por el Instituto Costarricense de Turismo, lo cual podría generar – de aprobarse- un impacto fiscal negativo.

En relación con el artículo 3° del proyecto, el mismo es aclaratorio, en el sentido de que cuando se hace alusión a “todo tributo y sobretasa”, está referido a todos los tributos vigentes al momento de la entrada en vigencia de la Ley en caso de que se aprueben las reformas propuestas; lo cual resulta acorde con el límite temporal a las exenciones que impone la Ley N°7293 del 31 de marzo de 1992.

El artículo 4 del proyecto de ley, deja sin efecto por dos años la derogatoria contenida en el inciso b) del artículo 17 de la Ley N°8114 de 4 de julio de 2001 del artículo 7 de la Ley N°6990, lo cual no tiene sentido, por cuanto con el proyecto de ley se reiteran exenciones contenidas en el artículo 7 de la Ley N°6990, es decir las incorpora nuevamente al ordenamiento jurídico, igual sucede con el plazo de 2 años a que refiere el artículo 4, ya que el artículo 2 del proyecto restablece de manera íntegra y por un plazo de 36 meses los incentivos establecidos en los artículos 7 y 8 de la Ley N°6990.

El artículo 5 del proyecto de ley tiene sentido aclaratorio ya que se dispone en relación con la exención prevista, que cuando se habla de impuesto territorial, se refiere a impuesto sobre bienes inmuebles, lo cual resulta acorde con la jurisprudencia tanto de la Procuraduría General como de los Tribunales Contenciosos, en el sentido de que el impuesto territorial regulado en la Ley N°27 de 1939 y el regulado en la Ley N°7509 de 19 de junio de 1995 son el mismo impuesto, por cuanto conservan los mismos elementos esenciales del tributo.

El artículo 6° del proyecto introduce una modificación al párrafo segundo del artículo 1° de la Ley N°8114, al exceptuar del impuesto único a los combustibles el combustible utilizado por todas las aeronaves que realicen vuelos locales o internacionales, en tanto de acuerdo a dicho artículo, solo se exceptúa del impuesto el combustible para vuelos internacionales, por lo que debe contemplarse el impacto económico que genera la ampliación de dicha exención en los beneficiarios del citado tributo.

Mediante el artículo 7 del proyecto de ley, se deroga el Transitorio IX de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N°9635, en cuanto establece una serie de regulaciones respecto de los servicios turísticos prestados por personas que se encuentren debidamente inscritas ante el ICT, entre ellas mantener el beneficio de exención por los dos primeros años de vigencia de la Ley N°9635 y al finalizar los dos años una tarifa reducida del 4% en el tercer año y del 8% en el cuarto año, para quedar gravado con la tarifa del 13% a partir del quinto año. En su lugar en el proyecto de agrega un subinciso c) al inciso 1) artículo 11 de la Ley N°6826 mediante el cual se exoneran los servicios turísticos por quienes se encuentran debidamente inscritos en el ICT, así como los bienes y servicios necesarios para brindar los servicios turísticos hasta que estén a disposición del consumidor final.

Sobre el particular valga indicar, que, si bien es una potestad del legislador otorgar exenciones o beneficios, deben los señores diputados tener en cuenta que muchas de las regulaciones contenidas en la Ley N°9635 tienen como propósito sanear las finanzas públicas, por lo que se debe analizar el impacto fiscal de la norma propuesta.

Mediante el artículo 8 del proyecto se adiciona un transitorio nuevo a la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, que viene a simplificar la presentación de trámites o solicitudes relacionados con la ley, lo cual no merece mayor comentario.

En cuanto a la derogatoria del artículo 44 de la Ley Orgánica del ICT que se dispone en el artículo 9 del proyecto de ley, eventualmente podría lesionar derechos y situaciones jurídicas consolidadas de funcionarios y empleados del Instituto, ya que se estaría derogando el régimen especial de garantías y jubilaciones creado por el artículo 44 de la Ley, para en su lugar disponer que los fondos ahorrados sean utilizados para apoyar las Mipymes del sector turístico.

En relación con el artículo 10 del proyecto de ley, debe tenerse en cuenta que aun cuando se disponga que el Instituto Nacional de Turismo puede utilizar el superávit acumulado y sus reservas en la prevención para evitar el contagio del covid-19 en los aeropuertos, puertos, puestos fronterizos y a las personas que prestan servicios turísticos; de aprobarse el proyecto de ley los señores diputados deben tomar en consideración que por disposición del artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo -Ley N° 8488- se establece la obligación a todas las Instituciones de la Administración Central, Administración Pública Descentralizada y las Empresas Públicas de girar un (3%) de las ganancias y del superávit presupuestario acumulado, libre y total, el cual será depositado al Fondo Nacional de Emergencia, por lo que el ICT no estaría exento de dicha obligación.

El artículo 11 del proyecto propone, que en las actividades de la industria turística no se aplicarán las bases mínimas contributivas de la Caja Costarricense del Seguro Social, a fin de que las cargas sociales sean calculadas de acuerdo al salario real o ingreso neto recibido por los trabajadores. Considera la Procuraduría General que si bien las bases mínimas contributivas están establecidas por la Caja Costarricense del Seguro Social por la vía reglamentaria para evitar que los patronos declaren salarios inferiores a los realmente pagados, con el evidente perjuicio para el trabajador, la propuesta debe ser consultada a dicha entidad, por cuanto de mantenerse como está planteada podría generar un trato discriminatorio con respecto a otros grupos de trabajadores.

En relación con el artículo 12, la propuesta sería posible en tanto se apruebe la reforma que adiciona un el subinciso c) al inciso 1) del artículo 11 de la Ley N°6826 y sus reformas y la derogatoria del Transitorio IX de la Ley N°9635, que incluyen los servicios turísticos prestados, así como los bienes y servicios necesarios para prestarlos como un servicio exento.

Finalmente el artículo 13 del proyecto no requiere comentario.

II.-CONCLUSIÓN:

Con fundamento en todo lo expuesto y sin perjuicio de las observaciones realizadas, es criterio de la Procuraduría General de la República que las reformas propuestas no presentan roces de legalidad ni de constitucionalidad, por lo que la aprobación o no del proyecto de ley es competencia exclusiva de los señores diputados.

Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya S.

PROCURADOR TRIBUTARIO

Código N°4850-2020