Dictamen : 261 - del 09/09/2021

9 de setiembre de 2021

PGR-C-261-2021

Señor

Harys Regidor Barboza

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Rural

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Inder-PE-762-2020, mediante el cual se solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General, respecto a la interpretación que debe dársele al artículo 44 de la Ley N°9036. Plantea la siguiente interrogante:

¿Para la aplicación del artículo 44 de la Ley 9036 y realizar las compras de propiedades ofertadas por entes estatales y bancos del sistema bancario nacional es necesario realizar un avalúo de la propiedad cuando el bien fue adjudicado al ente en virtud de obligaciones no cumplidas?

Considera el consultante que la duda surge, debido a que la institución originalmente había entendido que no era necesario realizar un avalúo debido a que el precio ya se encuentra definido por el artículo 44, el cual ha sido analizado por la Procuraduría General de la Republica en el dictamen C-116-2017 de 1 de junio de 2017, en tanto que la Asesoría Jurídica del INDER considera que si es necesario realizar el avalúo.

I. ANTECEDENTES:

Siendo que ésta Procuraduría ya había externado criterio en relación con el artículo 44 de la Ley N°9036, y constituyendo los dictámenes que se emiten jurisprudencia administrativa de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6815 de 27 de setiembre de 1949), resulta menester transcribir en lo que interesa el dictamen C-116-2017. Dice el dictamen al respecto:

“(…)

I. SOBRE EL FONDO

La presente consulta tiene como objeto determinar los alcances que tiene el artículo 44 de la Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural, respeto de los bienes que han sido objeto de remate y que el Instituto pretende adquirir a los Bancos.

Así, el artículo 44 de la Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural, establece un trato preferencial al Instituto para adquirir las fincas con aptitud para el desarrollo rural y el fomento agrícola que son adquiridas por los bancos del Sistema Bancario Nacional, el Banco Popular de Desarrollo Comunal y las instituciones del Estado. Indica el citado numeral:

“ARTÍCULO 44.- Trato preferencial

El Sistema Bancario Nacional, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, las instituciones del Estado y los demás entes públicos están obligados a ofrecer al Instituto, con preferencia sobre cualesquiera otros compradores, las fincas rurales con aptitud para el desarrollo rural y el fomento agrícola que resuelvan vender. En caso de bienes adquiridos por las citadas instituciones en la ejecución de créditos o por esta, o en pago de obligaciones a su favor, el precio de venta para el instituto estará determinado por el valor de la deuda respectiva más las costas. Si el instituto no resuelve su compra dentro de los noventa días siguientes, la entidad oferente podrá vender de acuerdo con sus facultades pero el instituto conservará preferencia para hacer la adquisición en igualdad de circunstancias.

Para que sea inscrita en el Registro de la Propiedad una escritura traslativa de dominio de las condiciones expresadas en el presente artículo, es indispensable presentar constancia del instituto de haber llenado los requisitos establecidos en los párrafos anteriores.

A efectos de determinar cómo se constituye el precio de venta al Instituto, es necesario tener en cuenta varios elementos propios de los que envuelve el valor de la deuda por la que fue rematada la propiedad que ahora es objeto por el INDER.

Debemos partir del hecho de que las entidades bancarias generalmente adquieren estos bienes por la ejecución de un contrato suscrito por la institución bancaria y un cliente, y al darse el incumplimiento en el pago pactado, se procede a la ejecución de la garantía preestablecida en el contrato.

Ahora bien, una deuda -en términos generales- es una obligación de pagar una cantidad de dinero que se encuentra constituida por un capital más los respetivos intereses pactados como retribución económica al acreedor, de suerte tal que cualquier accesorio a esta deuda, dependerá de los términos en que es pactado el contrato que dio pie a la deuda principal, por lo que no se puede suponer -a priori- que se encuentren comprendidos en la deuda.

Ante el incumplimiento del pago de la deuda, el ordenamiento jurídico establece mecanismos para que el acreedor reciba el pago de los rubros comprometidos por el deudor, entre los cuales está el embargo y posterior remate de los bienes puestos en garantía. Para tales efectos, el artículo 18.1 de la Ley de Cobro Judicial, establece claramente que cuando se decreta embargo (forma de ejecución) con base en una obligación dineraria liquida y exigible, éste se realiza sobre el capital reclamado más los intereses liquidados, así como un 50% para cubrir los intereses futuros y las costas del proceso. Indica el citado numeral;

“18.1 Decreto de embargo

Constatada la existencia de una obligación dineraria, líquida y exigible a solicitud del acreedor, se decretará embargo sobre los bienes del deudor susceptibles de esa medida. El embargo se decretará por el capital reclamado y los intereses liquidados, más un cincuenta por ciento (50%) para cubrir los intereses futuros y las costas.”

Siguiendo la inteligencia de este artículo, es claro que al momento de reconocer una deuda liquida y exigible a ejecutar, se calcula sumando el monto del capital adeudado más los respetivos intereses, sin que para ello se considerar rubros accesorios, seguros o gastos administrativos.

En ese sentido, el reconocimiento de otros rubros tales como gastos administrativos y seguros, no pueden ser de recibo dentro de la cuantificación de la deuda ya que estos obedecen a aspectos propios del contrato bancario suscrito entre la entidad bancaria y su cliente (No el INDER), y no obedecen a aspectos propios de la deuda en sí misma. No está por demás señalar que todo negocio bancario tiene consigo un riesgo, en este caso, es un riesgo propio del eventual impago por parte de deudor, el cual generaría perdidas a la entidad acreedora.

Ahora bien, el artículo 44 de la Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural establece puntualmente que el precio de venta al instituto por parte de las entidades bancarias será del valor de la deuda más las costas, lo que significa que no se pueden agregar otros rubros diferentes a los dispuestos en la norma, o sea, a la deuda y las costas. En el sentido literal de la norma, no podemos interpretar que se encuentren comprendidos rubros administrativos y de seguros dentro de lo establecido en el numeral de cita, por cuanto si el legislador lo hubiese dispuesto de esta forma, lo hubiere indicado expresamente en el texto del artículo, tal y como lo dispuso en el caso de la costas.

Partiendo de que el trato preferencial a favor del INDER tiene como objeto que el Instituto tenga el acceso a los bienes con aptitud para el desarrollo rural y el fomento agrícola, de una forma prioritaria y lo menos onerosa posible dado que se tiene un fin social que persigue, es claro que el Instituto solamente tendría que hacerse cargo de pagar la entidad vendedora, el capital, los intereses y las costas.

II. CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. Una deuda en sentido estricto, se encuentra constituida por el capital y sus respetivos sus intereses.

2. El artículo 44 de la Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural, establece un trato preferencial al Instituto para adquirir las fincas con aptitud para el desarrollo rural y el fomento agrícola que son adquiridas por los bancos del Sistema Bancario Nacional, el Banco Popular de Desarrollo Comunal y las instituciones del Estado.

3. El INDER para adquirir bienes de naturaleza rural parar el desarrollo rural y el fomento agrícola de los inmuebles adjudicados en remates por los Bancos, debe pagar el capital, los interese y las costas.

(…)”

II.-MARCO JURIDICO:

1. Artículo 44 Ley N°9036.

Siendo que el punto en discusión lo es la aplicación del artículo 44 de la Ley N°9036, resulta procedente entonces su análisis. Dice en lo que interesa:

“ARTÍCULO 44.- Trato preferencial

El Sistema Bancario Nacional, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, las instituciones del Estado y los demás entes públicos están obligados a ofrecer al Instituto, con preferencia sobre cualesquiera otros compradores, las fincas rurales con aptitud para el desarrollo rural y el fomento agrícola que resuelvan vender. En caso de bienes adquiridos por las citadas instituciones en la ejecución de créditos o por esta, o en pago de obligaciones a su favor, el precio de venta para el instituto estará determinado por el valor de la deuda respectiva más las costas. Si el instituto no resuelve su compra dentro de los noventa días siguientes, la entidad oferente podrá vender de acuerdo con sus facultades pero el instituto conservará preferencia para hacer la adquisición en igualdad de circunstancias.

De la norma transcrita, deben destacarse los siguientes aspectos de importancia: Por un lado, la norma establece un trato preferencial a favor del INDER como organismo encargado del desarrollo rural sostenible del país, respecto la adquisición de aquellas fincas rurales y de vocación agrícola, de entidades bancarias e instituciones de públicas que se han adjudicado dichas fincas por obligaciones debidas. El trato preferencial respecto a otros compradores lo es la adquisición a un costo definido, cual es el monto de la deuda más los intereses y costas.

2. Reglamento Ejecutivo:

El reglamento de ejecución de la Ley N°9036 (Decreto Ejecutivo 43102 de 26 de junio de 2021), en su artículo 154 incluye las adquisiciones de las fincas a que refiere el artículo 44 de la Ley, dentro de los procesos extraordinarios de compra, dice el artículo 154 del Reglamento:

“Artículo 154°- Adquisición Extraordinaria

“(…) las compras por oportunidad contempladas en el artículo 44 de la Ley 9036; (…)” (la negrilla no es del original).

Por su parte los artículos 155 y siguientes regulan lo concerniente a los procedimientos que se deben de observar para las adquisiciones extraordinarias, que no solo comprenden la adquisiciones de fincas rurales y de vocación agrícola denominadas como comparas por oportunidad, sino la compra de tierras para la solución de conflictos de posesión en precario regulados en los artículos 92,144 y siguientes de la Ley 2825 denominados de gravedad social o evidente gravedad; las compras contempladas en el párrafo final del artículo 66 de la Ley 9036, para la solución de diversos conflictos de tenencia de tierra y cualquier otra que sea necesaria para satisfacer fines públicos”.

Es importante referirse al artículo 161 del Reglamento, toda vez que es precisamente en dicho artículo que se dispone la realización del avalúo en la negociación del precio de adquisición por parte del INDER.

Dice al respecto el artículo 161:

“Negociación del precio de compra

La Dirección de Desarrollo Rural Territorial, o en su defecto la Gerencia General en caso de que el primero no pudiere por cualquier causa, será el órgano encargado de negociar la compra del inmueble con su propietario, en donde, el precio máximo de compra será el que se determine mediante un avalúo oficial. De todos los acuerdos de la negociación se levantará un acta que se incorporará al respectivo expediente. Si la negociación es positiva y el propietario acepta vender la propiedad en los términos propuestos y acordados, se elevará la propuesta final ante la Junta Directiva para que esta adopte la decisión final” (La negrilla no es del original).

II. ANALISIS DE FONDO:

De la normativa transcrita podemos advertir que el Instituto de Desarrollo Rural, para el cumplimiento de sus fines puede mediante el procedimiento de adquisición extraordinaria regulado en el artículo 154 del reglamento, adquirir fincas rurales y de vocación agrícola, tierras para la solución de conflictos de posesión en precario regulados en los artículos 92,144 y siguientes de la Ley 2825 denominados de gravedad social o evidente gravedad; las compras contempladas en el párrafo final del artículo 66 de la Ley 9036, para la solución de diversos conflictos de tenencia de tierra y cualquier otra que sea necesaria para satisfacer fines públicos, para lo cual debe seguir el procedimiento establecido en los artículos 155 y siguientes del Reglamento a la Ley N°9036, siendo entre otros requisitos la realización del avalúo oficial de los inmuebles que se van a adquirir para establecer el precio máximo de compra, a fin de que el Fondo de Tierras y el Fondo de Desarrollo Rural hagan la propuesta a la Junta Directiva sobre la conveniencia de la adquisición. Sin embargo, el requisito del avalúo a que refiere el artículo 161 del Reglamento, pareciera no alcanza las adquisiciones reguladas en el artículo 44 de la Ley N°9036, toda vez que el legislador de forma expresa establece que en este tipo de venta con trato preferencial para el INDER, el precio de venta está determinado por el valor de la deuda (que comprende capital e intereses) más las costas incurridas en el proceso cobratorio por parte del vendedor, en tanto que el avalúo a que refiere el artículo 161 del Reglamento lo es para establecer el máximo valor de compra. Esto nos permite afirmar entonces, que no existe una laguna reglamentaria que deba ser llenada a través de la integración del ordenamiento jurídico, concretamente con disposiciones de la Ley y Reglamento de la Contratación Administrativa como lo sugiere la Asesoría Jurídica, por cuanto ello sería variar los alcances de la norma legal. No tendría sentido entonces sujetar la compra extraordinaria de bienes obtenidos por las entidades bancarias u otras instituciones públicas en remates a la realización de un avalúo oficial, por cuanto el parámetro para establecer el valor de compra ya está establecido por el legislador, a saber, el monto del capital (deuda) más los intereses y las costas del proceso de ejecución.

III. CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la adquisición de fincas rurales con aptitud para el desarrollo rural y fomento agrícola por parte del Instituto de Desarrollo Rural (INDER) mediante el trato preferencial a que refiere el artículo 44 de la Ley N°9036 no requiere de la realización de avalúo oficial, confirmando así lo dispuesto en el dictamen C-116-2017. Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya S.

PROCURADOR TRIBUTARIO

JLMS/bba

CODIGO N°6786-2020