Dictamen : 081 - del 20/04/2022

20 de abril 2022

PGR-C-081-2022

Señor:

Juan Luis Bermúdez Madriz

Presidente Ejecutivo del IMAS

Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio IMAS-PE-0126-2022 del 4 de febrero de 2022, mediante el cual nos consulta sobre las siguientes interrogantes:

“1- ¿Tiene o no el IMAS la potestad legal para otorgar el carácter de bienestar social a organizaciones legalmente constituidas mediante figuras jurídicas distintas de las asociaciones (creadas mediante la Ley 218) como por ejemplo fundaciones, siempre y cuando realicen labores de bienestar social y cumplan con los requisitos establecidos en la normativa dispuesta por la institución?

2- ¿Los requisitos establecidos en el artículo 44 del Reglamento para la Prestación de Servicios y el Otorgamiento de Beneficios del IMAS imponen condiciones restrictivas y discriminatorias acerca de la figura jurídica de las organizaciones solicitantes, dispuestas a su vez a las leyes y normas superiores aplicables? En caso afirmativo ¿pueden considerarse estas normas reglamentarias desaplicables de manera inmediata en resguardo y cautela de los derechos de las personas administradas o se requiere un cambio expreso en dicha normativa para eliminar su aplicación?

3- ¿Son o no elegibles las organizaciones que se dedican a labores de bienestar social que posean figuras jurídicas distintas de las asociaciones para acceder a los beneficios grupales como sujetos de derecho privado (costo de atención, equipamiento, implementación, infraestructura) que ejecuta el IMAS, siempre y cuando cumplan con los requisitos normados?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta de los oficios IMAS-PE-AJ-1031-2021 del 7 de setiembre de 2021 y IMAS-PE-AJ-0277-2021 del 5 de abril de 2021, emitidos por la Asesoría Jurídica del IMAS.

I. SOBRE EL FIN LEGAL DEL IMAS

Los artículos 1 y 2 de la Ley 4760 del 30 de abril de 1971, crearon el IMAS como un organismo descentralizado del Estado con personería jurídica, al que se le ha encomendado la misión de resolver el problema de la pobreza y pobreza extrema en el país. Al respecto, disponen:

“ARTÍCULO 1º.- Créase una institución denominada Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el cual tendrá personalidad jurídica propia y se regirá por esta ley y su reglamento.

(Reglamentada toda la ley por el Decreto Ejecutivo N°. 29531 de las 15 horas del 12 de julio de 2001)

ARTICULO 2º.- El IMAS tiene como finalidad resolver el problema de la pobreza extrema en el país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho fin. Para ese objetivo utilizará todos los recursos humanos y económicos que sean puestos a su servicio por los empresarios y trabajadores del país, instituciones del sector público nacionales o extranjeras, organizaciones privadas de toda naturaleza, instituciones religiosas y demás grupos interesados en participar en el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza.” (El destacado no es del original)

Como se desprende de dichos artículos, para cumplir el fin legal asignado al IMAS, el legislador lo autorizó a utilizar recursos humanos y económicos de empresarios, trabajadores, instituciones del sector público y organizaciones privadas de toda naturaleza, instituciones religiosas y otros grupos interesados en participar en el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza.

Esa autorización genérica otorgada al IMAS obedece a la amplitud de los objetivos que le han sido asignados pues, además de acabar con la pobreza extrema, debe cumplir con lo siguiente: a) Formular y ejecutar una política nacional de promoción social y humana de los sectores más débiles de la sociedad costarricense; b) Atenuar, disminuir o eliminar las causas generadoras de la indigencia y sus efectos; c) Hacer de los programas de estímulo social un medio para obtener en el menor plazo posible la incorporación de los grupos humanos marginados de las actividades económicas y sociales del país; d) Preparar los sectores indigentes en forma adecuada y rápida para que mejoren sus posibilidades de desempeñar trabajo remunerado; e) Atender las necesidades de los grupos sociales o de las personas que deban ser provistas de medios de subsistencia cuando carezcan de ellos; f) Procurar la participación de los sectores privados e instituciones públicas, nacionales y extranjeras, especializadas en estas tareas, en la creación y desarrollo de toda clase de sistemas y programas destinados a mejorar las condiciones culturales, sociales y económicas de los grupos afectados por la pobreza con el máximo de participación de los esfuerzos de estos mismos grupos; y g) Coordinar los programas nacionales de los sectores públicos y privados cuyos fines sean similares a los expresados en su ley (artículo 4 Ley 4760).

El cumplimiento de los fines anteriores debe alcanzarse con los recursos asignados a la institución, que corresponde al aporte de los patronos de la empresa privada y de las instituciones autónomas; las partidas que para este fin sean incluidas en el Presupuesto General Ordinario o en los presupuestos extraordinarios de la República; las donaciones provenientes de personas físicas o jurídicas o de las instituciones públicas; los legados, herencias o subvenciones que le sean asignados; las ayudas económicas, o de cualquier otra naturaleza facilitadas por entidades y gobiernos extranjeros, así como por organismos internacionales; los fondos provenientes de crédito y prestamos; los que sean establecidos a su favor por las leyes respectivas y; la totalidad de los recursos provenientes de las utilidades obtenidas por el IMAS con motivo de la explotación exclusiva de puestos libres de derechos en los puertos, las fronteras y los aeropuertos internacionales (artículo 14 de su Ley de Creación).

Adicionalmente, por la importancia del IMAS en el combate de la pobreza, la Ley N° 5662 del 23 de diciembre de 1974, le otorga recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), para el cumplimiento de sus objetivos. A dicha institución se le asigna “como mínimo, un cuatro por ciento (4%)” del Fondo y “Adicionalmente, se destinará no menos de un seis por ciento (6%) para el Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas Avancemos.” (artículo 3 inciso b). Esta ley, además, limita el uso de los recursos del IMAS a aquellos beneficiarios que se encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema (artículo 2).

II. SOBRE LO CONSULTADO

A partir del fin legal y las herramientas que el legislador otorgó al IMAS para el combate de la pobreza, es que deben analizarse las normas del Reglamento para la prestación y el otorgamiento de beneficios del Instituto Mixto de Ayuda Social, N° 0 del 28 de mayo de 2018, sobre las cuales se consulta.

Tal como ha señalado este órgano asesor en otras oportunidades, la potestad reglamentaria comprende la posibilidad de dictar actos administrativos de alcance general con efectos normativos, pero con un de rango inferior a la ley (dictámenes C-140-2009, de 18 de mayo de 2009 y C-058-2014, de 26 de febrero de 2014, entre otros).

Los reglamentos deben responder al principio secundum legem, puesto que la desarrollan, complementan y ejecutan dentro de los parámetros y límites fijados por la propia ley, lo cual aplica con mayor razón en el caso de la reglamentación emitida por los entes descentralizados.

Lo anterior deriva del principio de jerarquía normativa, que permite guiar la relación existente entre las diferentes normas jurídicas, determinando un orden riguroso y prevalente de aplicación. Se trata de un criterio orientador para solucionar las posibles contradicciones que existen entre normas de distinto rango, por lo que en caso de incompatibilidad entre dos normas debe prevalecer la jerárquicamente superior. Este principio, considerado por la Sala Constitucional como parámetro de constitucionalidad, está regulado en el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública y reconoce la prevalencia del siguiente orden:

“(…)

a) La Constitución Política;

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos”.

Así las cosas, el principio de jerarquía normativa debe tomarse de parámetro de interpretación para analizar el Reglamento para la prestación y el otorgamiento de beneficios del Instituto Mixto de Ayuda Social, N° 0 del 28 de mayo de 2018, frente a lo dispuesto en la Ley de Creación del IMAS, N.° 4760 del 30 de abril de 1971 ya comentada y, de esta forma, atender las interrogantes que plantea el señor Presidente Ejecutivo de dicha institución. Específicamente, consulta sobre la posibilidad que tiene el IMAS de otorgar el carácter de bienestar social a organizaciones constituidas bajo figuras jurídicas distintas a las asociaciones y, específicamente, las fundaciones.

Al respecto, debemos señalar que el mencionado Reglamento establece que serán instituciones de bienestar social las “organizaciones de base que ejecutan programas y proyectos destinados al cuidado, protección y rehabilitación social, personas menores de edad, adolescentes, personas adultas mayores, personas con discapacidad, personas en situación de calle, personas consumidoras de sustancias psicoactivas y otras patologías psicosociales de previo calificadas, declaradas y autorizadas como tales por el IMAS, de conformidad con la Ley 3095.” Nótese que la definición establecida en la norma reglamentaria es muy amplia, pues se refiere a cualquier organización que ejecute los programas descritos.

En igual sentido, la norma reglamentaria al referirse a las organizaciones que participan en la ejecución de los programas institucionales del IMAS, se refiere a ellas de manera amplia, al señalar que éstas pueden ser sujetos de derecho público o privado. Específicamente, el artículo 15 señala:

“Artículo 15: De los sujetos de derecho público o privado que participan en la ejecución de los programas institucionales: Se establecen tres distinciones:

a) Sujetos privados que no son receptores de fondos públicos: Se trata de aquellas organizaciones de la sociedad civil, en sus diferentes formas asociativas, que desarrollan relaciones de cooperación y coordinación con el IMAS, sin que medie la transferencia de recursos económicos por parte de la institución.

b) Sujetos privados que son receptores de fondos públicos: Se trata de aquellas organizaciones de derecho que reciben fondos públicos bajo dos modalidades: 1-Ejecución o custodia de fondos públicos según el artículo 4 de la Ley 7428, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. 2- Los que reciben fondos de origen público que se convierten en recursos privados al integrarse en su patrimonio, según el artículo 5 de la Ley 7428, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

c) Sujetos públicos que son receptores de fondos públicos: Se trata de las instituciones públicas (autónomas y semiautónomas), ministerios y municipalidades.

Cualquiera de las modalidades de sujetos anteriormente descritos debe quedar debidamente registrada en una base de datos de organizaciones y entidades, con las cuales el IMAS, de acuerdo con su afinidad, interés público, prioridades y principio de legalidad, ha considerado el desarrollo de proyectos, para lo cual se establecerán los respectivos convenios o cartas de entendimiento.

Para desarrollar su coadyuvancia, estas instancias públicas o privadas, se registrarán y suscribirán convenios con el IMAS en los que se regularán las condiciones de ejecución de los diferentes programas; los bienes muebles o inmuebles que se adquieran o construyan con ocasión de estas relaciones jurídicas, podrán ser parte del patrimonio de tales sujetos de derecho público o privado, o entidades públicas, pero no dejarán de ser utilizadas para el beneficio de la población en condición de pobreza, tal como se consignará en el objeto del convenio y en la Ley 4760.” (La negrita no forma parte del original)

Como se observa, la amplitud de dichas normas permite que cualquier organización pueda ejecutar los programas institucionales del IMAS, siempre y cuando cumplan con los requisitos dispuestos en el ordenamiento jurídico, lo cual es acorde con lo dispuesto en la Ley de Creación del IMAS que, como señalamos en nuestro primer apartado, autoriza a utilizar recursos humanos y económicos de organizaciones privadas de toda naturaleza.

En otras palabras, tanto la norma legal como la reglamentaria, facultan de manera general a diferentes organizaciones y no sólo a las asociaciones, a inscribirse como instituciones de bienestar social para ejecutar los programas del IMAS. Es por ello que no se observa una antinomia normativa entre la totalidad del reglamento y la Ley N°.4760

En realidad, la confusión que se genera y que motiva la presente consulta, deriva de lo dispuesto en los artículos 29 y 44 del Reglamento que establecen:

“Artículo 29: De la presentación de proyectos: Las personas físicas y jurídicas podrán presentar y ejecutar proyectos, cuyo objetivo sea acorde con los criterios de selección establecidos por el IMAS, y que sean afines con la oferta programática institucional.

El IMAS, podrá ejecutar en sus diferentes Áreas Regionales de Desarrollo Social, o AASAI, según corresponda, proyectos grupales con organizaciones que persigan un fin de bien social. En los casos en que se postulen proyectos en las ARDS, por parte de organizaciones que atiendan personas menores de edad, adolescentes, personas adultas mayores, personas con discapacidad, personas en situación de calle, personas consumidoras de sustancias psicoactivas y otras patologías psicosociales declaradas y autorizadas por el IMAS, será obligatorio que la organización cuente con el carácter de bienestar social otorgado por AASAI. Las organizaciones que deberán cumplir este requisito serán las tuteladas en el Reglamento a la Ley de Asociaciones N°218.

“Artículo 44: Del otorgamiento del carácter de bienestar social a los sujetos privados: El Área de Acción Social y Administración de Instituciones, será la unidad ejecutora encargada de otorgar el carácter de bienestar social a las organizaciones que así lo soliciten por escrito, así como de la certificación de dicho carácter, una vez que las organizaciones cumplan con los requisitos establecidos al efecto:

a) Carta de solicitud para el otorgamiento del carácter de bienestar social

b) Documento original y copia del Acta Constitutiva, Estatutos y sus reformas de la Organización.

c) Certificación de la personería jurídica con no más de tres meses de expedida.

d) Libros Legales al día y debidamente sellados y autorizados por el Registro de Asociaciones.

Con respecto a los libros legales, estos serán utilizados para el análisis del correcto funcionamiento financiero de la organización.”

Como se observa, el artículo 29 establece la obligación de que las asociaciones cuenten con la declaratoria de bienestar social del IMAS para que participen en la oferta programática de la institución y el artículo 44 establece dentro de los requisitos a presentar para dicha declaratoria, los libros legales sellados y autorizados por el Registro de Asociaciones.

A pesar de la literalidad de dichas normas, este órgano asesor estima que deben ser interpretadas de conformidad con la Ley de Creación del IMAS y la totalidad del articulado del Reglamento, por tanto, no pueden significar una limitación para que cualquier tipo de organización privada que cumpla los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, pueda participar de los programas del IMAS y colaborar con el cumplimiento de su fin legal.

Ya hemos dejado establecido que el legislador fijó al IMAS objetivos muy amplios para cumplir su fin de combate a la pobreza y pobreza extrema, por lo que debe utilizar todas las herramientas a su alcance para lograr ese fin, entre ellas, la posibilidad de que organizaciones privadas –en general- declaradas de bienestar social, puedan participar de la oferta programática, sin importar la forma jurídica en que han sido constituidas.

Por tanto, cuando la norma reglamentaria se refiere a la necesidad de presentar los libros legales autorizados por el Registro de Accionistas, debe interpretarse que se refiere a los casos en que la organización de bienestar social fue constituida bajo la figura de la asociación, pero ello no significa que no puedan utilizarse otras figuras jurídicas siempre y cuando cumplan con la normativa que rige al IMAS.

Es por ello que el IMAS tiene la potestad de otorgar el carácter de bienestar social, a organizaciones legalmente constituidas mediante figuras jurídicas distintas de las asociaciones, incluyendo a las fundaciones, siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en la normativa. Asimismo, puede otorgarles los beneficios como sujetos de derecho privado que ejecuta el IMAS, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos.

Por lo expuesto, las normas del Reglamento para la prestación y el otorgamiento de beneficios del Instituto Mixto de Ayuda Social no deben desaplicarse, pues no resultan contrarias a la Ley de Creación del IMAS, pero lo dispuesto en el artículo 44 debe interpretarse de conformidad con ésta y, por tanto, el requisito de aprobación del Registro de Asociaciones debe imponerse únicamente cuando la organización que solicita la declaratoria de bienestar social es constituida bajo la figura jurídica de la asociación.

III. CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a) Los artículos 1 y 2 de la Ley 4760 del 30 de abril de 1971, crearon el IMAS como un organismo descentralizado del Estado con personería jurídica, al que se le ha encomendado la misión de resolver el problema de la pobreza y pobreza extrema en el país;

b) Para cumplir el fin legal asignado al IMAS, el legislador lo autorizó a utilizar recursos humanos y económicos de empresarios, trabajadores, instituciones del sector público y organizaciones privadas de toda naturaleza, instituciones religiosas y otros grupos interesados en participar en el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza;

c) El Reglamento para la prestación y el otorgamiento de beneficios del Instituto Mixto de Ayuda Social, al igual que la Ley 4760, faculta de manera general a diferentes organizaciones y no sólo a las asociaciones, a inscribirse como instituciones de bienestar social para ejecutar los programas del IMAS y a otorgarles los beneficios como sujetos de derecho privado, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos. Ergo, no se observa una antinomia normativa entre la totalidad del reglamento y la Ley N°.4760;

d) A pesar de lo anterior, lo dispuesto en el artículo 44 del Reglamento debe interpretarse de conformidad con la ley y, por tanto, el requisito de aprobación del Registro de Asociaciones debe imponerse únicamente en los casos en que la organización que solicita la declaratoria de bienestar social es constituida bajo la figura jurídica de la asociación.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb

PGR-C-081-2022

PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA. INTERPRETACIÓN CONFORME A LA LEY. FIN LEGAL DEL IMAS. INSTITUCIONES DE BIENESTAR SOCIAL. ASOCIACIONES. FUNDACIONES.

El señor Juan Luis Bermúdez Madriz, Presidente Ejecutivo del IMAS, nos consulta sobre las siguientes interrogantes:

Mediante dictamen PGR-C-081-2022 del 20 de abril 2022, suscrito por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó lo siguiente: