Dictamen : 064 - del 22/03/2022

22 de marzo 2022

PGR-C-064-2022

 

Ingeniero

José Francisco Rodríguez Johnson

Intendente Municipal

Concejo Municipal de Distrito de Lepanto

 

Estimado señor:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio IM-526-2021 del 30 de noviembre de 2021, recibido el 8 de diciembre de ese mismo año, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Procede otorgar copia certificada total o parcial de expedientes personales de recursos humanos de funcionarios municipales de elección popular y/o personal administrativo, esto aunque el funcionario no brinde su consentimiento para otorgar esa información?

 

2. ¿Procede otorgar copia total o parcial de estados bancarios donde se detallen depósitos a funcionarios municipales por salario, así como si procede la entrega total o parcial de expedientes de proveeduría, donde conste información de los proveedores, pagos realizados?”

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Concejo Municipal de Distrito de Lepanto aportó el criterio legal de su asesoría legal externa, oficio CLE-039-2021 del 30 de noviembre de 2021.

I.     SOBRE LOS ALCANCES Y LÍMITES DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO DE PETICIÓN

Esta Procuraduría se ha referido en múltiples ocasiones sobre el derecho de acceso a la información pública y al derecho de petición, así como a los límites o restricciones (intrínsecos y extrínsecos) de este derecho[1], a partir de la doctrina derivada en el artículo 30 de la Constitución Política.

Dicho artículo reconoce que el libre acceso a las dependencias públicas y a la información que ellas manejan sobre asuntos de interés público, es un derecho fundamental. Señala este numeral:

“ARTÍCULO 30.- Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.

Quedan a salvo los secretos de Estado.”

 En anteriores pronunciamientos, este órgano consultivo ha concluido que el acceso a la información pública se relaciona estrechamente con la obligación de la Administración Pública de rendir cuentas, principio consagrado en el numeral 11 de la Constitución Política y se complementa con el derecho de petición y pronta resolución, que garantiza que todas las personas puedan dirigirse por escrito a las autoridades públicas a solicitarles información de interés público y recibir respuesta oportuna, en los términos dispuestos en el precepto 27 de la norma fundamental, que dispone:

“ARTÍCULO 27.- Se garantiza la libertad de petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución.”

El derecho de petición, entonces, es una de las formas que tienen las personas, de acceder a los departamentos públicos, pretendiendo generar administraciones públicas eficientes y eficaces que se sometan al escrutinio de los administrados, lo cual resulta indispensable para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad. No hay duda también que el principio democrático se ve fortalecido cuando los administrados participan activamente en la formación y ejecución de la voluntad pública[2].

En ese sentido, podemos citar el voto N° 3074-2002 de 15:24 horas del 2 de abril de 2002 de la Sala Constitucional, en el cual se concluyó que el derecho a la información posee un carácter preferente, al permitirle a los ciudadanos estar informados y poder participar en la toma de decisiones de la colectividad. También, en el voto 2005-00756 de las 9:58 horas del 28 de enero de 2005, la Sala reconoce que en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la Administración, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. 

Esta última resolución Constitucional señala expresamente:

“III .- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política ). Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información administrativa.” (voto 2005-00756 de las 9:58 horas del 28 de enero de 2005 de la Sala Constitucional) (El destacado no forma parte del original)

 

A partir de lo anterior, debemos resaltar, en primer lugar, que la Administración Pública se rige bajo los principios de trasparencia y publicidad, lo que significa que debe tener a disposición la información de interés público que conste en sus registros y archivos, de forma que cualquier interesado pueda enterarse y examinar su actuación[3]. De allí que, el principio de publicidad es considerado “una forma de control social de los administrados”[4] respecto a la actuación administrativa.

Para cumplir con lo anterior, se ha dicho que las instituciones o dependencias necesariamente deben contar con mecanismos idóneos que aseguren el acceso completo y oportuno de la información de interés público ante el requerimiento de los administrados, quienes, además, tienen derecho a una respuesta oportuna.

Por otro lado, es importante señalar que los límites o restricciones (intrínsecos y extrínsecos) de este derecho, no pueden ser determinados a través de un acto discrecional de la Administración, sino que deben estar expresamente regulados en la Constitución o en la ley[5]. En otras palabras, en materia de límites al derecho de acceso a la información rige el principio de reserva legal.

 

 Respecto a estos límites, la Sala Constitucional, a través de la sentencia ya citada -2005-00756 de las 9:58 horas del 28 de enero de 2005- se refirió de la siguiente manera:

 

“…En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho  es la “información sobre asuntos de interés público”, de modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los secretos de Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas. Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de “revelación de secretos”). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de “divulgación de secretos). El secreto de Estado se encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de Seguridad del Estado –artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil –artículo 303-, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de forma restrictiva.  En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes: 1) El artículo 28 de la Constitución Política establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el orden público. 2) El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios. Habrá situaciones en que la información de un particular que posea un ente u órgano público puede tener, sobre todo articulada con la de otros particulares, una clara dimensión y vocación pública, circunstancias que deben ser progresiva y casuísticamente identificadas por este Tribunal Constitucional. 3) La averiguación de los delitos, cuando se trata de investigaciones criminales efectuadas por cuerpos policiales administrativos o  judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito de la investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el honor y la intimidad de las personas involucradas.” (El resaltado no pertenece al original).

 

Del anterior pronunciamiento constitucional, podemos concluir, que el primer límite intrínseco al derecho de acceso a la información lo encontramos en el primer párrafo del artículo 30 de la Constitución Política, el cual dispone que la información que debe garantizarse a los administrados es aquella que verse “sobre asuntos de interés público”. De manera que, cuando no se trate de asuntos de esta naturaleza, la información no estará protegida dentro de ese derecho.

 

Por consiguiente, no todos los asuntos e información que conocen y tienen en custodia las oficinas administrativas son de acceso público, sino, solamente aquella que es útil a la colectividad y, por tanto, de “interés público”. Contrario sensu, cuando la información sólo resulte necesaria y útil para un particular o grupo individualizable debe considerarse de “interés privado”[6].

 

El segundo límite intrínseco al derecho de acceso a la información, lo encontramos en este mismo artículo 30 Constitucional, párrafo segundo, en el cual se excluye del acceso público “los secretos de Estado”, cuyo declaratoria está reservada a la ley (artículo 19, párrafo primero de la Ley General de la Administración Pública), aunque el Poder Ejecutivo puede realizar la declaratoria en un caso concreto a partir de la autorización legal, lo cual -en términos generales- se refiere a los temas de seguridad interna y externa del Estado, la defensa nacional y a las relaciones internacionales de la República[7].

 

A efectos de ampliar el tema de los secretos de Estado, a través del dictamen C-239-95 del 21 de noviembre de 1995, esta Procuraduría señaló:

 

“…2-. El secreto de Estado La Administración no está obligada a suministrar información de interés público, cuando ésta configura un secreto de Estado. De conformidad con la doctrina y jurisprudencia nacionales, el término "secreto de Estado" es de carácter restringido, de modo que sólo cubre las informaciones relativas a la defensa y seguridad interna y externa del país, por una parte y lo relativo a las relaciones diplomáticas, por otra parte. Este ha sido criterio reiterado de la Procuraduría General, como se determina de los dictámenes Ns. 164-79 de 13 de agosto de 1979, C-249-80 de 30 de octubre de 1980, C-175-83 de 31 de mayo de 1983.

De esos dictámenes se deriva que la Administración puede declarar que existe un "secreto de Estado" "cuando existan hechos, informes o documentos que por su naturaleza y especial gravedad, su revelación podría poner en peligro la seguridad y defensa interna y externa de la Nación, así como perjudicar las relaciones internacionales de Costa Rica".

Así las cosas, los valores jurídicos protegidos son la defensa, seguridad y relaciones exteriores. Dado que la protección de estos valores por el secreto de Estado constituye un límite al ejercicio del derecho a la información, corresponde al legislador establecer bajo qué supuestos se está ante un secreto de Estado, tal como se indicó en el dictamen C-175-83 antes citado: "En aplicación del principio de que las libertades públicas sólo pueden ser reglamentadas por ley, cabe afirmar que sólo la ley puede establecer en qué campos o materias puede establecerse que un hecho, informe o documento constituyan secreto de Estado. No obstante, debe tomarse en cuenta que nuestra Constitución Política ha señalado que determinadas materias constituyen secreto de Estado: lo relativo a la seguridad, defensa nacionales y las relaciones exteriores de la República. En todo caso, la definición del concepto "secreto de Estado" está reservada a normas jurídicas superiores, nunca a un reglamento, por cuanto dicho concepto implica una restricción a los derechos constitucionales consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución".

(….) De allí que, en criterio de esta Procuraduría, el legislador es competente para definir en qué consiste el secreto de Estado, cuál es su ámbito de aplicación, ello sin perjuicio de la regulación constitucional al respecto. Pero, una vez definido dicho concepto, corresponde al Poder Ejecutivo declarar en un caso concreto la existencia de dicho secreto...” (El resaltado no forma parte del original).

 

Ahora bien, respecto a los límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa, en primer lugar y de importancia para lo que se consulta en esta ocasión, tenemos lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, el cual garantiza a todas las personas una esfera de intimidad. Ergo, todos aquellos datos privados o sensibles que se encuentren en poder de un órgano o ente público quedan excluidos del concepto de “información de interés público”.

En este punto, conviene recordar que la Ley N° 8968 del 5 de setiembre de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, contempla varias categorías de información, cuya restricción de acceso o tratamiento dependerá de que tan sensible sean los datos ahí contenidos. Por ejemplo, se prohíbe el tratamiento por parte de terceros, de aquellos datos considerados sensibles o personales, en cuyo caso, se consideran confidenciales, además, se protegen los datos personales de acceso restringido, los cuales, aún y cuando consten en registros de acceso al público, no pueden ser de acceso irrestricto, de allí que, su tratamiento está permitido sólo para el titular de la Administración Pública interesada, cuando persiga fines públicos, o bien, se cuente con el consentimiento expreso del titular.

 

Dicho límite o restricción al derecho de acceso a la información administrativa será desarrollado ampliamente en el siguiente apartado, en virtud que lleva estrecha relación con lo consultado por el señor Intendente Municipal del Distrito de Lepanto.

 

En segundo lugar, encontramos en el artículo 28 Constitucional los términos de “moral”, “orden público” y “afectación de terceros”, como límites extrínsecos al derecho de información, por lo tanto, el legislador puede restringir la información cuando esté de por medio el orden o la moral públicos o los derechos de un tercero. Sobre lo cual, a través del dictamen C-239-95 del 21 de noviembre de 1995, señalamos:

 

“Lo anterior no significa que el ejercicio del derecho sea irrestricto e ilimitado. Por el contrario, el derecho de acceso a la información de interés público puede ser restringido por el legislador cuando se presenten los supuestos previstos en el artículo 28 de la Constitución Política. Es decir, cuando esté de por medio el orden o la moral públicos o los derechos de un tercero” 

 

Deriva de ello que, si bien los principios de publicidad y transparencia rigen el actuar administrativo, también existen límites intrínsecos y extrínsecos al derecho fundamental de acceso a la información pública consagrado en el numeral 30 constitucional, que como señalamos, se complementa con en el derecho de petición y pronta respuesta reconocido en el numeral 27 constitucional.

 

 

 

II.  SOBRE EL MANEJO DE LA INFORMACIÓN PERSONAL DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS

 

  Esta Procuraduría General ha sido del criterio que, en tesis de principio, la información que consta sobre un funcionario en el ejercicio de su cargo es de interés público, sin hacer distinción entre funcionarios de elección popular y aquellos de nombramiento ordinario, ya que se refiere al desempeño de la función que se ejerce o se ha ejercido, o bien, a la remuneración o ventajas recibidas (OJ-178-2005 del 10 de noviembre de 2005).

 

En ese sentido, en los expedientes de los funcionarios públicos -en poder de la Administración- constan datos cuyo acceso a terceros no lesiona sus derechos fundamentales, pues tal información resulta de interés público en virtud de su condición de servidores públicos. Por ejemplo, información como: descripción del puesto que ostentan, su salario nominal, las evaluaciones de desempeño, atestados que ostentan –capacitación, estudios formales, etc.-, tipo de puesto que ocupa, las funciones asignadas a dicho puesto, los requisitos para el puesto y si el funcionario los cumple, resultados generales obtenidos en pruebas aplicadas dentro de un concurso y las calificaciones, entre otros, (resoluciones 6314-2006 de las 16:25 horas del 10 de mayo de 2006, 3706-2008 del 7 de marzo de 2008 y 13101-2009 del 21 de agosto de 2009 de la Sala Constitucional).

 

No obstante, en estos expedientes también consta información o datos confidenciales de los funcionarios, cuyo acceso debe ser restringido por la Administración para garantizarles su derecho a la intimidad, a la libertad, al secreto de las comunicaciones y a los derechos fundamentales de inviolabilidad de los documentos privados y de autodeterminación informativa.

 

Cabe recordar que, el derecho fundamental a la autodeterminación informativa es el derecho de las personas a saber quién tiene información sobre ellas, qué clase de información tiene, con qué motivo ha sido recabada, evitar el uso abusivo y divulgación de la información que de él se tiene, es decir, le permite ejercer control sobre su información personal, contenida tanto en registros públicos como privados (para ampliar lo anterior puede consultarse las resoluciones de la Sala Constitucional 4847-99 de las 16:27 horas del 22 de junio de 1999 y 14997-2003 de las 15:59 horas del 17 de diciembre del 2003 y el dictamen N° C-037-2002 de 8 de febrero de 2002).

Como fundamento de lo anterior, el artículo 24 de la Constitución Política garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones, el cual señala:

“Artículo 24.- Se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones.

Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad excepcional y durante cuánto tiempo. Asimismo, señalará las responsabilidades y sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta excepción. Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser razonadas y podrán ejecutarse de inmediato. Su aplicación y control serán responsabilidad indelegable de la autoridad judicial.

La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.

Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.

No producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier comunicación.”

 

De esta forma, esta Procuraduría se ha referido a la confidencialidad, como instrumento de protección de la intimidad, de la siguiente manera:

“… El derecho a la intimidad implica un derecho al libre desarrollo de la vida propia de los ciudadanos y plantea el problema de la privacidad.  Así, el derecho a la intimidad está referido fundamentalmente a la vida interior, ajena a las relaciones que se mantienen con otros individuos; una esfera que le permite identificarse como ser humano y que se funda en que el ámbito de la libertad interior es instrumento para el desarrollo de la personalidad. No obstante, generalmente se extiende el concepto de intimidad para identificarla con la privacidad, así como a ámbitos respecto de los cuales se establece una confidencialidad. Bajo ese concepto, se afirma el carácter confidencial de determinados datos.

Lo confidencial hace referencia a información que se confía a alguien con la intención de que no sea divulgada. De esa forma, el dato confidencial no es susceptible de ser utilizado para fines o circunstancias distintas a aquélla por la cual se suministró. En ese sentido, la confidencialidad es un instrumento de protección de la intimidad, en tanto esta implica una esfera de libertad, de libre disposición de la vida y relaciones personales…”  (El subrayado no pertenece al original) (OJ-178-2005 del 10 de noviembre de 2005).

De lo anterior, podemos extraer que, se prohíbe el tratamiento por parte de terceros, de aquellos datos considerados sensibles o personales de los funcionarios públicos (y de cualquier administrado en general), que consten en los archivos de los órganos o entes de la Administración, la cual será considerada confidencial. Además, se protege los datos personales de acceso restringido, los cuales, aún y cuando consten en dichos archivos, no pueden ser de acceso irrestricto, de allí que, su tratamiento está permitido sólo para el titular de la Administración Pública interesada, cuando persiga fines públicos, o bien, se cuente con el consentimiento expreso del titular.

Como fundamento de lo anterior, el numeral 9 de la Ley N° 8968 del 5 de setiembre de 2011, Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de Datos, señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 9.- Categorías particulares de los datos

(…)

1.-        Datos sensibles

Ninguna persona estará obligada a suministrar datos sensibles. Se prohíbe el tratamiento de datos de carácter personal que revelen el origen racial o étnico, opiniones políticas, convicciones religiosas, espirituales o filosóficas, así como los relativos a la salud, la vida y la orientación sexual, entre otros.

(…)

2.- Datos personales de acceso restringido

Datos personales de acceso restringido son los que, aun formando parte de registros de acceso al público, no son de acceso irrestricto por ser de interés solo para su titular o para la Administración Pública. Su tratamiento será permitido únicamente para fines públicos o si se cuenta con el consentimiento expreso del titular. (…)” (El subrayado no pertenece al original)

 

Sobre este tema, la Sala Constitucional ha sido del criterio que “de constar en los datos pedidos información personal sobre el funcionario de quien se requieran las referencias, en respeto de la intimidad de esa persona no deben proporcionarse” (resolución 8121-1997 de las 16:15 horas del 28 de noviembre de 1997).

Como ejemplo de lo anterior, se pueden citar: dirección del domicilio (5963-1995 de las 12:09 horas del 1 de noviembre de 1995 y 4749-1996 de las 16:57 del 11 de setiembre de 1996), número de teléfono (3856-92 de las 15:48 horas del 2 de diciembre de 1992), operaciones de crédito, ahorro u otras deducciones de Bancos, cooperativas, u otros organismos, antecedentes policiales, las convicciones políticas, los datos de salud, la creencia religiosa, la conducta sexual, información laboral y financiera (14997-2003 de las 15:59 horas del 17 de diciembre de 2003), resultados de exámenes físicos, entrevista que se le realizó a su ingreso, información sobre su familia y sus padecimientos (6314-2006 de las 16:25 horas del 10 de mayo de 2006), currículum vítae (10858-2006 del 26 de julio del 2006), entre otros.

En concordancia con lo anterior, en la opinión jurídica OJ-178-2005 del 10 de noviembre de 2005 y reiterado en el dictamen C-295-2014 del 16 de setiembre de 2014, este Órgano técnico jurídico puntualizó que las unidades de Recursos Humanos recolectan, almacenan y organizan una serie de datos personales de los funcionarios públicos, los cuales están cubiertos por el derecho fundamental a la autodeterminación informativa, y, por tanto, gozan de un carácter confidencial. Concretamente, esta Procuraduría expuso lo siguiente:

“… En efecto, es indudable que la información relativa a las afiliaciones de los servidores- sea a sindicatos, cooperativas, asociaciones solidaristas etc  - o los datos de salud relacionados con las incapacidades de un funcionario, puede clasificarse dentro de la categoría de datos sensibles, pues su conocimiento podría revelar las  convicciones religiosas, espirituales, filosóficas e incluso políticas de la persona, lo mismo que  podrían evidenciar las condiciones de salud de la persona. Doctrina del artículo 9.1 de la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de Datos.

Igual es notorio que los datos vinculados con créditos y embargos de los funcionarios constituyen datos protegidos pues refieren al comportamiento crediticio de las personas. Esta protección se rige por lo que dispone el artículo 9.4 de la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de Datos…” (OJ-178-2005 del 10 de noviembre de 2005, reiterada en el dictamen C-295-2014 del 16 de setiembre de 2014).

 

Ahora bien, concretamente sobre la información del salario devengado por los funcionarios públicos, la Sala Constitucional ha sido del criterio que, tanto el salario mensual como el aguinaldo y el salario escolar no corresponden a datos sensibles ni privados, en virtud que provienen de fondos públicos, de allí que priva los principios de control y transparencia.

 

No obstante, ha precisado que la información salarial que tiene carácter público será aquel de índole general, es decir, el salario nominal (salario bruto) de un funcionario que ocupa determinado puesto en la Administración Pública, y no aquella que contiene el desglose del salario devengado (salario neto) en virtud de las “deducciones salariales”. Esta última es de carácter privado, protegida por el derecho a la intimidad y, por ende, de interés estrictamente personal del funcionario. 

 

Para efectos de ampliar lo anterior, resulta importante traer a colación el voto de la Sala Constitucional N.° 14997-2003 de las 15:59 horas del 17 de diciembre de 2003, mediante el cual se indicó:

“(…) El salario de los funcionarios públicos proviene de fondos de la misma naturaleza, por lo que resultan aplicables los principios de control y transparencia. Se podría entender que la información contenida en la base de datos acerca el salario mensual, aguinaldo y salario escolar devengado por los empleados públicos no corresponde a un dato sensible ni privado. Lo anterior en aras de la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos y en especial, tratándose de materia presupuestaria, que afecta a la colectividad en su conjunto, por envolver el manejo de fondos públicos por parte del Estado. Este régimen, a diferencia del privado en el que la información salarial si es parte del derecho a la intimidad, implica necesariamente consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos.

La Sala en reiterada jurisprudencia ha indicado que: “Así el derecho a la información sobre determinada actividad, ventaja o derecho que un particular ostente estaría vedado por lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, cosa que no sucede en cuanto al funcionario público, por el evidente interés que para la comunidad representa el poder estar debidamente informado de su actividad, del buen o mal desempeño en el ejercicio de su cargo, de las ventajas o no que el nombramiento conlleva y de los derechos que como tal obtiene, fundamentalmente en cuanto éstos sean de índole económica -salarios, en dinero o en especie, pluses, dietas, etcétera- pues en tratándose de fondos públicos son los administradores en general -o como usuarios del servicio lo que pagan con sus contribuciones y tienen el derecho de saber cómo se administran y se gastan éstos."

No obstante, en este caso la información allí detallada, contiene información privada que únicamente le interesa al funcionario involucrado por cuanto indica las operaciones de crédito o ahorro u otras deducciones que tiene con Bancos, cooperativas, u otros organismos. La Sala entiende el carácter público y el derecho que tiene todo ciudadano a conocer en forma general cuál es el salario nominal de un funcionario que ocupa determinado puesto en la Administración Pública, pero para obtener el desglose y monto del salario devengado (salario neto) de un determinado funcionario en particular, tiene que demostrar un interés legítimo para poder acceder a tal información (…)”  (El subrayado no pertenece al original)

Ahora bien, consideramos importante reseñar que, al responsable de custodiar los expedientes de los funcionarios públicos (en este caso las unidades de Recursos Humanos de órganos y entes de la Administración Pública) se le impone un deber de adoptar las medidas de índole técnica y de organización necesarias con el objeto de garantizar la seguridad de los datos personales y el tratamiento o acceso no autorizado, contemplando como mínimo dentro de esas medidas, los mecanismos de seguridad física y lógica más adecuados acordes con el desarrollo tecnológico que impere en el momento.

 

Por ende, la Administración tiene la obligación de proteger y custodiar de manera apropiada los datos sensibles de sus funcionarios que llegan a su poder, en virtud de la naturaleza de su función, a fin de no lesionar el derecho a la intimidad (resolución 4092-2013 del 27 de marzo de 2013 de la Sala Constitucional).

 

Asimismo, sobre dichos responsables y quienes participen en cualquier fase del proceso de tratamiento de datos personales, recae en correspondencia con esa información, un deber de confidencialidad sea por su condición profesional o funcional (dictamen PGR-C-251-2021 del 2 de setiembre de 2021).

 

Al respecto, el numeral 11 de la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de Datos señala:

 

“ARTÍCULO 11.- Deber de confidencialidad

La persona responsable y quienes intervengan en cualquier fase del tratamiento de datos personales están obligadas al secreto profesional o funcional, aun después de finalizada su relación con la base de datos. La persona obligada podrá ser relevado del deber de secreto por decisión judicial en lo estrictamente necesario y dentro de la causa que conoce.”

 

En consecuencia, podemos concluir que, los administrados tienen derecho a obtener información general sobre los funcionarios públicos, tal como: clase de labor que ejerce, buen o mal desempeño de su cargo, ventajas o desventajas que el nombramiento supone, los derechos que en virtud de su cargo obtiene (especialmente los de índole económica: salarios en dinero o en especie, pluses, dietas, viáticos, sobresueldos, etc.), al considerarse que se trata de fondos públicos, por lo que, “… son los administrados en general, o como usuarios del servicio, los que pagan con sus contribuciones y tiene el derecho de saber cómo se administran y gastan esos recursos” (resolución 880-97 de las 14:25 horas del 1 de agosto de 1990, reiterado en el voto 14997-2003 de las 15:59 horas del 17 de diciembre del 2003, de la Sala Constitucional).

No obstante, toda aquella información privada o sensible relacionada con los servidores públicos que se encuentre en los archivos, registros y expedientes físicos o automatizados de las unidades de Recursos Humanos de la Administración Pública, quedan excluidos del concepto de “información de interés público”, y, por tanto, no pueden ser divulgados, en virtud que existe una prohibición constitucional de dar a conocer documentos o comunicaciones privadas, aun cuando constituyan el fundamento de actos administrativos (dictamen C-309-2006 del 1 de agosto de 2006).

 

Bajo ese entendido, los funcionarios de la Administración que administren y accedan a esta información en virtud del ejercicio de sus funciones, tienen el deber de proteger y custodiar de manera apropiada los datos sensibles de sus funcionarios y, además, deben confidencialidad respecto a esta información.

 

Ergo, previo a suministrar copia de expedientes de los funcionarios públicos a terceros, el responsable de su custodia (normalmente las unidades de Recursos Humanos) deberá tomar la previsión de suprimir toda aquella información considerada privada o sensible que allí conste, o bien, obtener el consentimiento previo del titular de esta información.

 

III.             SOBRE EL MANEJO DE INFORMACIÓN DE LOS PROVEEDORES

 

Debemos señalar que en materia de contratación administrativa rigen los principios de publicidad y trasparencia, por lo que todo interesado tiene libre acceso a los expedientes de los procedimiento de contratación y a la información complementaria, con excepción de la información de carácter confidencial (artículo 6 de la Ley de Contratación Administrativa[8] y artículos 11 y 148 de su Reglamento), la cual estará protegida por el derecho fundamental a la autodeterminación informativa e inviolabilidad de los documentos privados, ya comentados.

 

Al respecto, el artículo 11 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa señala:

 

“Artículo 11.- Expediente. La decisión inicial dará apertura al expediente electrónico de la contratación en el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP), dicho expediente deberá contener la totalidad de las actuaciones desarrolladas tanto por la Administración contratante como por los demás participantes(…)

Quedan excluidos del acceso a los documentos declarados confidenciales por la Administración contratante los participantes y el público en general, dichos documentos se mantendrán dentro del expediente electrónico de la contratación, teniendo acceso a ellos únicamente la Administración y el oferente que los aportó…” (El subrayado no pertenece al original)

 

Por otro parte, el numeral 15 de la Ley General de Contratación Pública, N° 9986 del 27 de mayo de 2021, la cual entrará a regir a partir del 1° de diciembre de 2022, dispone:

 

“ARTÍCULO 15- Excepción a la publicidad de la información

En caso de que un participante considere que existe información confidencial, así deberá indicarlo de modo expreso en el sistema digital unificado, al momento mismo de presentar o facilitar la documentación, haciendo señalamiento claro de los folios o archivos que estima confidenciales y de los motivos y su sustento jurídico.

Dentro de los cinco días hábiles siguientes a la advertencia de confidencialidad, mediante acto motivado suscrito por funcionario competente y con apego al principio de transparencia, la Administración deberá señalar si procede o no la declaratoria de confidencialidad y, en caso de que así proceda, realizará un resumen del contenido de los documentos sin revelar los aspectos confidenciales e indicará por cuánto plazo ha de mantenerse esta. Durante el lapso de los cinco días antes señalado, la información se tendrá como confidencial.”

 

En este punto, es importante recordar que, el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) es la plataforma tecnológica de acceso público, cuyo propósito es tramitar los procedimientos de compras públicas y contener el registro único de proveedores. Lo anterior con excepción de los procedimientos de contratación administrativa y los documentos declarados como confidenciales, secreto comercial, industrial o económico, los cuales serán de acceso restringido.

 

Al respecto, el Reglamento para la utilización del Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP), No. 41438-H del 12 de octubre de 2018, define el término “documento confidencial” de la siguiente manera: 

 

“15) Documento confidencial: Documento calificado, mediante acto razonado por la institución usuaria, de oficio o a solicitud de la parte interesada, como secreto comercial, industrial o económico, según la Ley de Información no Divulgada N° 7975, lo regulado por la normativa especial aplicable a la institución usuaria, el cual será de acceso restringido. Incluye los procedimientos para la adquisición de objetos con seguridades calificadas.”

 

En virtud de lo anterior, el expediente generado como consecuencia de cada procedimiento de contratación administrativa, contendrá toda la documentación relacionada con la compra y será de acceso libre (consulta en línea o bien física) para cualquier interesado, salvo aquellos documentos calificados como confidenciales, por constituir un secreto comercial, industrial o económico del oferente (artículo 10 de Reglamento para la utilización del SICOP).

 

Así las cosas, podemos concluir que, los documentos aportados por los oferentes (personas físicas o jurídicas) dentro de un proceso de contratación administrativa, no se convierten “per se” en documentos públicos, sino que, cierta información será de acceso restringido para terceros, en tanto, su contenido será de interés únicamente para el titular de esa información y su divulgación podría causar daños al oferente.  

 

Como ejemplo de los documentos que podrían ser declarados confidenciales, se tienen: objetivos, mercado meta, cobertura territorial, territorios de venta, mezcla de productos, estrategias de venta, presupuesto, recursos, infraestructura, recursos humanos, detalle de estrategias de servicio al cliente y su operacionalidad, detalle de sistemas de control, evaluación y seguimiento para cumplir las metas, estudios de viabilidad financiera que comprende un estado financiero certificado por un Contador Público Autorizado, flujo de caja, estados financieros proyectados, secreto industrial, comercial o económico de las empresas, acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales, también sus estados financieros, crediticios y tributarios, entre otros.

 

En dichos supuestos, la Sala Constitucional ha considerado que, si bien esta documentación se encuentra en poder de una oficina pública, lo cierto es que su contenido es de interés del sujeto privado y que, el sólo hecho de haber sido aportados dentro de un proceso de contratación administrativa no los convierte en públicos. Por el contrario, se trata de información confidencial, de carácter privado y su divulgación podría causar daños al oferente, por lo tanto, están resguardados por el artículo 24 de la Constitución Política (resoluciones 6534-1997 de las 12:12 horas del 10 de octubre de 1997 y 2005-00756 de las 9:58 horas del 28 de enero de 2005).

 

Para efectos de ampliar lo anterior, a través de la opinión jurídica OJ-62-2009 del 21 de junio de 2009, esta Procuraduría se refirió a la protección de la información confidencial de carácter empresarial, industrial o comercial de la siguiente manera:

 

“…En determinadas circunstancias mantener cierta información bajo carácter confidencial permite a una compañía obtener una ventaja competitiva respecto de terceros, dado que la menor divulgación de un conocimiento puede derivar en el aumento de su valor.  Ante esta realidad, la tutela de la información confidencial se ha transformado en un tema de especial relevancia.

Las empresas son titulares de distintos secretos; algunos técnicos, como la descripción detallada de un método de fabricación; otros son de índole comercial, como una lista de nombres y direcciones de clientes que podría interesar a un competidor. Algunos secretos son extremadamente valiosos, por ejemplo, la fórmula para la fabricación de algún producto específico como puede ser una bebida, por ejemplo.  Otros más sencillos, pueden consistir en una sola palabra, como el nombre de una empresa que se prevé adquirir,  otros  más complejos, como los detalles de una nueva campaña publicitaria.  El elemento común es que todos ellos pueden ser protegidos.  Para estos efectos, se considera como confidencial a aquella información que no es generalmente conocida en una actividad industrial o comercial determinada, que además tiene valor económico y que es objeto de medidas adecuadas para preservar su carácter secreto (delimitación de áreas de acceso restringido, preservación de documentos en cajas de seguridad, acceso a base de datos a través de una clave de identificación, celebración de convenios de confidencialidad).  En una entidad comercial puede abarcar -por ejemplo- los datos obtenidos para la mejora de un proceso de manufactura, una nueva fórmula, planes de comercialización, datos financieros, un nuevo programa de computación, política de precios, informe sobre proveedores y suministro de materiales, lista de clientes y sus preferencias de consumo.”

 

Ergo, si esta documentación es aportada dentro de un proceso de contratación administrativa y declarada confidencial a través de un acto motivado, su acceso será restringido, salvo para el propio oferente, la Administración contratante y la Contraloría General de la República (cuando, por sus competencias, solicite la visualización de esta información), salvo que conste autorización previa del titular de la información (artículo 5 de la Ley de Información No Divulgada).

 

En este punto, debe recordarse que, dicha documentación privada es suministrada por los oferentes en cumplimiento con las disposiciones del cartel, con el único propósito de comprobar ante la Administración contratante su capacidad técnica-financiera para llevar a cabo el objeto contractual, por lo que, la Administración se ve obligada a limitar su uso únicamente para lo previsto en el cartel y no para otros propósitos.

 

En ese sentido, los artículos 4, inciso c y 9 de la Ley de Información No Divulgada, N.° 7975 del 4 de enero del año 2000, señalan:

 

“ARTÍCULO 4.- Información excluida de protección. Esta ley no protegerá la información que:

(…)

c) Deba ser divulgada por disposición legal u orden judicial. No se considerará que entra al dominio público la información confidencial que cumpla los requisitos del primer párrafo del artículo 2 de esta ley y haya sido proporcionada a cualquier autoridad por quien la posea, cuando la haya revelado para obtener licencias, permisos, autorizaciones, registros o cualquier otro acto de autoridad, por constituir un requisito formal. En todo caso, las autoridades o entidades correspondientes deberán guardar confidencialidad.”

 

 “ARTÍCULO 9.- Protección de la información no divulgada en procesos administrativos o judiciales. En todo proceso, administrativo o judicial, en que alguna de las partes deba revelar información no divulgada, la autoridad que conozca del asunto deberá adoptar todas las medidas necesarias para impedir su divulgación a terceros ajenos a la controversia. Ninguna de las partes en el proceso podrá revelar ni usar dicha información.”

En consecuencia, toda documentación que conste en los expedientes de procesos de contratación administrativa (incluido los pagos realizados a los contratistas) será de libre acceso para terceros, en virtud de los principios de publicidad y trasparencia que rigen en la material, con la excepción de aquellos documentos que hayan sido declarados confidenciales por la propia Administración de oficio o a solicitud de parte, por considerarse que estos llevan relación con secretos comerciales, industriales o económicos del oferente, salvo que medie consentimiento del titular de la información.

IV.    CONCLUSIONES

Partiendo de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)                  La Administración Pública se rige bajo los principios de trasparencia, publicidad y rendición de cuentas, por lo que debe tener a disposición de todas las personas la información de interés público, con los límites establecidos en la propia Constitución o la ley;

b)                 El artículo 24 de la Constitución Política garantiza a todas las personas una esfera de intimidad, siendo un límite al derecho de acceso a la información administrativa;

c)                  En consecuencia, los datos privados o sensibles de los funcionarios públicos que se encuentren en poder de un órgano o ente público quedan excluidos del concepto de “información de interés público” y, por tanto, serán confidenciales, salvo que medie consentimiento del titular de la información para disponer de ellos;

d)                 Dado lo anterior, ante la solicitud de los administrados, la Administración debe otorgar copia certificada -total o parcial- de los expedientes personales de los funcionarios públicos de nombramiento popular u ordinario, excluyendo todos aquellos datos privados o sensibles;

e)                  Asimismo, debe otorgar información relacionada con el salario de dichos funcionarios, siempre y cuando se trate de información sobre el salario nominal (salario bruto) y no aquel que contiene el desglose del salario devengado (salario neto) en virtud de las “deducciones salariales”, pues esto último es de carácter privado;

f)                  En materia de contratación administrativa rigen los principios de publicidad y trasparencia, con excepción de la información declarada de carácter confidencial, por llevar relación con secretos comerciales, industriales o económicos del oferente;

g)                 Ergo, la Administración, a solicitud de terceros, debe entregar copia de los expedientes de los procesos de contratación administrativa (incluyendo los pagos realizados a los contratistas), que se tramitan a través de sus proveedurías, reservando únicamente aquella información declarada confidencial;

h)                 Finalmente, los funcionarios de la Administración que administren y accedan a información confidencial de los funcionarios públicos o de proveedores, tienen el deber de protegerla y custodiarla de manera apropiada y, además, deben guardar la confidencialidad de estos datos.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal

Procuradora                                                         Abogada de la Procuraduría

 

 

 

SPC/YMM/cpb

 

 

PGR-C-064-2022

 

INFORMACIÓN PERSONAL DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS. ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA. DERECHO DE PETICIÓN Y PRONTA RESPUESTA. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD. RENDICIÓN DE CUENTAS. RESTRICCIONES A LA INFORMACIÓN. RESERVA DE LEY. DERECHO A LA INTIMIDAD. AUTODETERMINACIÓN INFORMATIVA. DOCUMENTOS CONFIDENCIALES. SECRETOS COMERCIALES, INDUSTRIALES O ECONÓMICOS. INFORMACIÓN NO DIVULGADA. DEBER DE CONFIDENCIALIDAD.

 

El Ing. José Francisco Rodríguez Johnson, intendente municipal del Concejo Municipal del Distrito de Lepanto, solicita nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿Procede otorgar copia certificada total o parcial de expedientes personales de recursos humanos de funcionarios municipales de elección popular y/o personal administrativo, esto aunque el funcionario no brinde su consentimiento para otorgar esa información?

 

2. ¿Procede otorgar copia total o parcial de estados bancarios donde se detallen depósitos a funcionarios municipales por salario, así como si procede la entrega total o parcial de expedientes de proveeduría, donde conste información de los proveedores, pagos realizados?”

 

Mediante dictamen PGR-C-064-2022 del 22 de marzo de 2022, suscrito por Silvia Patiño Cruz, procuradora y Yolanda Mora Madrigal, abogada de la Procuraduría, se concluye lo siguiente:

 

a)      La Administración Pública se rige bajo los principios de trasparencia, publicidad y rendición de cuentas, por lo que debe tener a disposición de todas las personas la información de interés público, con los límites establecidos en la propia Constitución o la ley;

b)      El artículo 24 de la Constitución Política garantiza a todas las personas una esfera de intimidad, siendo un límite al derecho de acceso a la información administrativa;

c)      En consecuencia, los datos privados o sensibles de los funcionarios públicos que se encuentren en poder de un órgano o ente público quedan excluidos del concepto de “información de interés público” y, por tanto, serán confidenciales, salvo que medie consentimiento del titular de la información para disponer de ellos;

d)      Dado lo anterior, ante la solicitud de los administrados, la Administración debe otorgar copia certificada -total o parcial- de los expedientes personales de los funcionarios públicos de nombramiento popular u ordinario, excluyendo todos aquellos datos privados o sensibles;

e)      Asimismo, debe otorgar información relacionada con el salario de dichos funcionarios, siempre y cuando se trate de información sobre el salario nominal (salario bruto) y no aquel que contiene el desglose del salario devengado (salario neto) en virtud de las “deducciones salariales”, pues esto último es de carácter privado;

f)       En materia de contratación administrativa rigen los principios de publicidad y trasparencia, con excepción de la información declarada de carácter confidencial, por llevar relación con secretos comerciales, industriales o económicos del oferente;

g)      Ergo, la Administración, a solicitud de terceros, debe entregar copia de los expedientes de los procesos de contratación administrativa (incluyendo los pagos realizados a los contratistas), que se tramitan a través de sus proveedurías, reservando únicamente aquella información declarada confidencial;

h)      Finalmente, los funcionarios de la Administración que administren y accedan a información confidencial de los funcionarios públicos o de proveedores, tienen el deber de protegerla y custodiarla de manera apropiada y, además, deben guardar la confidencialidad de estos datos.