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Opinión Jurídica : 023 - del 11/02/2022
11 de febrero
2022
PGR-OJ-023-2022
Licenciada
Nancy Vílchez Obando
Jefa de Área
Comisiones
Legislativas V
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos
referimos a su oficio AL-CPECTE-C-423-2021 del 5 de agosto de 2021, mediante el
cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado
"Reforma de la Ley 2160, Ley Fundamental de Educación, del 25 de setiembre
de 1957, para la actualización e incorporación de entornos virtuales en los
fines y objetivos de la educación costarricense”, el cual se tramita bajo el
número de expediente 22.251 en la Comisión Permanente Especial de Ciencia,
Tecnología y Educación. Cabe aclarar que, si bien en dicha solicitud se
indica que el texto que se consulta es el dictaminado, lo cierto es que,
consultado el expediente legislativo, se observa que este proyecto cuenta
únicamente con el texto base que se encuentra en trámite, razón por la cual, la
presente opinión jurídica se hará con base en dicho documento.
De igual forma debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones
dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este
órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva
rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar
cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se
trata del ejercicio de su función legislativa.
A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante
labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado
atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados,
advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre
determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.
Asimismo, el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por
cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución
autónoma).
I.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley que se consulta se plantea como una reforma a la Ley
2160 del 25 de setiembre de 1957, Ley Fundamental de Educación. No obstante lo
anterior, el articulado se plantea de manera autónoma o independiente, por lo
que se recomienda, en primer lugar, que para una correcta técnica legislativa,
se establezca de manera expresa la modificación de dicha ley en el
articulado.
En cuanto a su justificación, los proponentes del proyecto
señalan que la Unesco recomendó el uso de plataformas virtuales para continuar
con los procesos de aprendizaje y así limitar la interrupción de la educación,
sin embargo, señalan que, en nuestro país, ha sido difícil seguir de manera
generalizada dicha recomendación, dado que no en todos los casos se cuenta con
las herramientas tecnológicas y el conocimiento pedagógico necesario para
continuar con el curso lectivo y para agravar la situación, no todos los
estudiantes cuentan con el equipo tecnológico ni con acceso a internet en sus
hogares.
Cabe
señalar que, si bien el título dado al presente proyecto se limita a señalar
que la reforma a la Ley 2160, Ley Fundamental de Educación, será “para
la actualización e incorporación de entornos virtuales en los fines y objetivos
de la educación costarricense”, lo cierto es que, del texto del
proyecto y de la exposición de motivos, se extrae que su contenido va más
allá, en tanto plantea temas como: eliminación de las desigualdades;
fomento al aprecio por el ejercicio de los derechos humanos; cuido de la
biodiversidad del país y del planeta; estímulo
y enseñanza integral de la educación financiera en todos los ciclos del
sistema educativo; promoción de la salud emocional; educación hospitalaria;
entre otros aspectos (sobre esta observación ampliaremos más adelante).
Al
respecto, señala concretamente la exposición de motivos:
“… Entre las
principales modificaciones que se impulsan en esta propuesta de ley se
encuentran:
a) Se pretende que la educación sea
inclusiva para todas las personas,
b) Se incorpora dentro de los fines de
la educación la no discriminación.
c) Se busca fortalecer la definición de
educación especial y armonizarla con los criterios de la Convención sobre los
derechos de las personas con discapacidades físicas, mentales o sensoriales.
d) Se garantiza a los estudiantes con
discapacidad que pueden incorporarse a cualquier centro de educación privada,
ya que en muchos centros educativos se les ha negado el ingreso a personas con
dicha condición.
e) Se establece que el Ministerio de
Educación Pública otorgue becas de forma prioritaria a aquellos estudiantes con
mayor vulnerabilidad social, como personas con discapacidad, indígenas y madres
adolescentes, entre otros.
f) Se le asigna al Ministerio de
Educación Pública la responsabilidad de garantizar que el sistema educativo sea
inclusivo para todas las personas, en concordancia con el artículo 24 de la
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de la Organización
de las Naciones Unidas (Ley N.º 8661).”
Partiendo de lo anterior, procederemos a referirnos a los temas de
interés relacionados con el proyecto de ley consultado y, posteriormente, al
articulado propuesto.
II. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS
Previo
a referirnos sobre el fondo, resulta importante destacar que existieron dos
antecedentes legislativos con similar intención que la que se plantea en el
proyecto de ley que ahora se consulta.
El
primero de ellos fue tramitado bajo el número de expediente 18.350, cuya finalidad fue reformar los artículos 1, 2,
3, 24, 27, 28, 36 y 48 de la Ley Fundamental de Educación Pública Nº 2160, a
efectos de garantizar que el sistema educativo fuera inclusivo, en todos sus
niveles y modalidades, para las personas con discapacidad. Dicho proyecto, fue
dictaminado afirmativamente el 9 de junio de 2015 por la Comisión Especial
sobre temas vinculados con las personas con discapacidad, sin embargo, se
archivó el 13 de enero de 2016 en virtud del vencimiento del plazo cuatrienal.
El
segundo proyecto de ley se tramitó bajo el número de expediente 18.955, el cual pretendían modificar los artículos 2, 3,
4, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 29,
32, 33, 36, 37, 38, 39, 43 y 48 de la Ley Fundamental de Educación, Ley N.º
2160, a fin de incluir “la ciencia, la
tecnología y la innovación como ejes transversales del Sistema Educativo que
complementan los procesos de aprendizaje y permiten adecuarse a los constantes
cambios de los tiempos modernos” (exposición de motivos del proyecto de
ley), sin embargo, fue archivado el 6 de febrero de 2018 en virtud del
vencimiento del plazo cuatrienal.
Es
importante señalar que, según se indica en la exposición de motivos, los
proponentes de la iniciativa que ahora se nos consulta -22.251-, rescataron algunas de las propuestas del proyecto 18.955 con el fin de reforzar e incluir
las herramientas científico-tecnológicas en los procesos educativos.
III.
SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LAS
NUEVAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA ERRADICACIÓN DE LA BRECHA DIGITAL
A
través de la opinión jurídica OJ-039-2021 del 23 de febrero de 2021 (reiterado
en la opinión PGR-OJ-157-2021 del 28 de setiembre de 2021), analizamos el proyecto de ley No. 22.206, denominado “Programa Nacional de Alfabetización
digital", criterio en el cual esta Procuraduría resaltó el
reconocimiento del derecho fundamental de acceso a las nuevas tecnologías de la
información y a la erradicación de la brecha digital.
Al
respecto, se expuso:
“La Sala
Constitucional se ha referido en múltiples ocasiones a las tecnologías de la
información y comunicación, reconociendo que “… han impactado el modo en que el
ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones
a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo…” (voto 12790 –
2010 de las 8:58 horas del 30 de julio de 2010).
En el voto
constitucional citado, la Sala utilizó un precedente del Consejo Constitucional
de la República Francesa, el cual, mediante la sentencia No. 2009-580 DC de 10
de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a internet, al
desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789. Al respecto, señaló este Consejo:
“…Considerando
que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del
hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y
opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano
podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y
cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la
ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al
desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en
línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la
participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este
derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (…)”
A partir de lo anterior, la Sala Constitucional
concluyó que:
“…En este contexto
de la sociedad de la información o del conocimiento, se
impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y
garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías.
Partiendo de lo expuesto, concluye este Tribunal Constitucional que el retardo
verificado en la apertura del mercado de las telecomunicaciones ha quebrantado
no solo el derecho consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política
sino que, además, ha incidido en el ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales como la libertad
de elección de los consumidores consagrada en el artículo 46, párrafo in fine,
constitucional, el derecho de acceso a las nuevas tecnologías de la
información, el derecho a la igualdad y la erradicación de la brecha
digital (info-exclusión) –artículo 33
constitucional-, el derecho de acceder a la internet por la interfase
que elija el consumidor o usuario y la libertad empresarial y de comercio…” (El subrayado no
pertenece al original) (Voto 12790 – 2010 de las 8:58 horas del 30 de julio de
2010)
Como se
desprende de lo anterior, la Sala ha reconocido un derecho fundamental de
acceso a las nuevas tecnologías de la información y a la erradicación de la
brecha digital. Por tanto, el proyecto de ley que se plantea para garantizar el
acceso a los servicios de telecomunicaciones a la población educativa a través
del Programa Nacional de Alfabetización Digital (PNAD), encuentra su fundamento
en los principios y normas constitucionales y Derecho Internacional…”
De
allí que, se concluyó que dicho proyecto de ley No. 22.206, con el cual se
pretende garantizar el acceso a los servicios de telecomunicaciones a la
población educativa a través del Programa Nacional de Alfabetización Digital
(PNAD) (no contemplado en la legislación actual), busca precisamente reforzar
esos principios de solidaridad y acceso universal de los que habla el Tratado,
en cuanto se refieren específicamente a la comunidad educativa.
A
partir del anterior análisis, podemos afirmar que el presente proyecto de ley
también encuentra su fundamento en los principios y normas constitucionales, en
tanto, parte de sus propósitos es ofrecer y promocionar el acceso universal a
las nuevas tecnologías digitales de la información y la comunicación a la
población estudiantil y disminuir la brecha digital. Lo anterior sin perjuicio de lo que se expondrá en el siguiente apartado.
IV.
SOBRE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO PARA EL
ACCESO UNIVERSAL A LOS ENTORNOS VIRTUALES
Tal
y como se señaló, el proyecto 22.251 en análisis,
tiene la intención –entre otras cosas- de incorporar los entornos virtuales en los fines y
objetivos de la educación costarricense, a través de una reforma a la Ley
Fundamental de Educación, esto a fin de no ver interrumpido el cumplimiento de
los planes de estudio del curso lectivo, cuando surjan situaciones que impidan
el uso de las instalaciones físicas de los centros educativos o cualquier otro
inconveniente que no permita la presencialidad.
Así
entonces, como parte de los fines de la educación costarricense, el artículo 3,
inciso g) del proyecto señala:
“Disminuir las
brechas sociales y educativas mediante el acceso universal a las nuevas
tecnologías digitales de la información y la comunicación”
Asimismo,
para el cumplimiento de lo anterior, el numeral 4, inciso j) dispone que se
promocionará el uso interactivo de las nuevas tecnologías de la información y
de la comunicación, para el desarrollo adecuado de las distintas actividades
académicas.
Dichos
artículos se complementan con el Capítulo III “Del Aprendizaje en entornos
virtuales y el uso de Tecnologías de la información y comunicación para el
aprendizaje”, el cual se estaría incorporando a la legislación actual.
Al
respecto, debemos señalar, por un lado, que el proyecto de ley resulta omiso en
dotar de nuevas fuentes de financiamiento al Ministerio de Educación Pública
para que logre cumplir con el objetivo de garantizar la “educación virtual” a
todos los estudiantes, a través del acceso universal a las nuevas tecnologías
digitales de la información y la comunicación. Es decir, el proyecto no dispone
ninguna fuente de financiamiento a favor del MEP para que pueda hacer frente a
esta nueva obligación legal, lo cual podría hacer inaplicable la norma.
Por
otro lado, si bien en la exposición de motivos se expuso la problemática de que
no todos los estudiantes cuentan con las herramientas y aparatos tecnológicos,
ni tienen acceso a internet en sus hogares para continuar con el curso lectivo
de manera virtual, lo cierto es que el proyecto de ley no propone ninguna
solución para garantizar el acceso a los servicios de telecomunicaciones a esta
población estudiantil. Dicha situación se agrava tomando en consideración
–reiteramos- que no se prevé ninguna fuente de financiamiento adicional a favor
del MEP.
En
razón de lo anterior, se recomienda incluir dentro del proyecto, las fuentes de
financiamiento a partir de las cuales el Ministerio de Educación Pública
lograría cumplir con esta nueva obligación legal que eventualmente se
aprobaría, esto a fin de evitar la inaplicabilidad de la norma.
Asimismo,
se recomienda a los señores diputados analizar la problemática apuntada en la
exposición de motivos, sobre la imposibilidad de muchos estudiantes para
acceder a herramientas tecnológicas e internet, a fin de lograr alguna solución
para esta población estudiantil y hacer operativa la ley que eventualmente se
apruebe.
Ahora
bien, consideramos importante indicar que, en la corriente legislativa se
tramita el proyecto de ley No. 22.206,
denominado “Programa Nacional de
Alfabetización digital", cuyo objetivo es reformar y adicionar algunos
artículos a la Ley Nº 8642, Ley General de Telecomunicaciones del 4 de junio de
2008, a fin de garantizar el acceso a los servicios de telecomunicaciones a
la población educativa, a través del Programa Nacional de Alfabetización
Digital (PNAD) (el cual persigue el cumplimiento de los objetivos de acceso
universal, servicio universal y solidaridad de telecomunicaciones y la
reducción de la brecha digital).
Conforme
su exposición de motivos, dicha iniciativa surge a partir de la crisis
provocada por la pandemia COVID-19, lo cual ha impactado enormemente al sistema
educativo costarricense, generando la suspensión de las clases presenciales,
además de un cierre de los centros educativos, principalmente en el sistema
educativo público, lo cual ha imposibilitado que una importante cantidad de
niños y jóvenes continúen recibiendo clases de manera remota producto de la
falta de conectividad o del equipo tecnológico necesario para un aprendizaje
virtual. Además, la pandemia dejó en evidencia la brecha digital de Costa Rica,
por lo que el país se enfrenta a un reto que requiere de medidas urgentes y
decisiones trascendentales.
A
raíz de lo anterior, pretende -en otras cosas- incorporar el artículo 34bis a
la Ley General de Telecomunicaciones, el cual se refiere al Programa Nacional
de Alfabetización Digital, a fin de incluir las plataformas virtuales de
aprendizaje, el contenido didáctico requerido, la infraestructura de
telecomunicaciones, el servicio de conectividad y el equipamiento, así como las
condiciones habilitadoras para la implementación de la alfabetización digital,
todo definido según los proyectos que desde las rectorías del Ministerio de
Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones y del Ministerio de Educación Pública (texto sustitutivo aprobado el 17
de agosto de 2021).
Adicionalmente,
respecto a los recursos asignados en dicho proyecto de ley para el cumplimiento
de sus objetivos, se plantea reformar el artículo 36 de la Ley General de
Telecomunicaciones, para que disponga:
“El Ministerio de Educación Pública, definirá
los mecanismos de ejecución de los recursos de proyectos a su cargo, y podrá
hacerlo por medio del Programa Nacional de Informática Educativa…”
En
consecuencia, este órgano técnico recomienda de forma respetuosa que se
analicen ambos proyectos de ley (expedientes 22.251 y 22.206) de manera
conjunta, en tanto, en el tema de garantizar el acceso a los servicios de
telecomunicaciones a la población educativa y su financiamiento, resultan
complementarios.
V. OBSERVACIONES SOBRE EL
ARTICULADO DEL TEXTO BASE
La
competencia asesora reconocida legalmente a esta Procuraduría, no nos faculta
para pronunciarnos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley,
pues tal aspecto debe ser valorado por el legislador dentro de su ámbito de
discrecionalidad. Por tanto, únicamente emitiremos observaciones generales,
desde el punto de vista jurídico, sobre aquellos artículos que ameriten algún
tipo de discusión.
a) Sobre el título del
proyecto en relación con el articulado
El
título del proyecto se refiere a la reforma de la Ley
2160, Ley Fundamental de Educación, de 25 de setiembre de 1957, “para
la actualización e incorporación de entornos virtuales en los fines y objetivos
de la educación costarricense”.
En
primer término, dicho título da la impresión de que la reforma que se plantea
es únicamente para incorporar en la Ley Fundamental de Educación los “entornos
virtuales”, sin embargo, tal y como ya apuntamos, del texto del proyecto y de
la exposición de motivos se extrae que su contenido va más allá de ese
objetivo.
Nótese,
por ejemplo, que el artículo 3 del proyecto amplía los fines de la educación
costarricense, incorporando temas como la eliminación de las desigualdades, el
fomento al aprecio por el ejercicio de los derechos humanos, el cuido de la
biodiversidad del país y del planeta, el estímulo el desarrollo de una
conciencia financiera, entre otros.
En
ese mismo sentido, el artículo 4, inciso a) del proyecto contempla no sólo la
promoción de la salud mental y física, sino también la salud emocional; además,
este mismo artículo 4, inciso c) incorporaría la enseñanza integral de
educación financiera en todos los ciclos del sistema educativo; el artículo 7,
inciso b) estaría incorporando la modalidad de educación hospitalaria; el
numeral 9 del proyecto estaría convirtiendo en obligatoria la educación
prescolar, primaria y secundaria[1];
entre otros aspectos.
Ergo,
el contenido del proyecto resulta mucho más amplio que el descrito en su
título.
Adicionalmente, a partir del análisis comparativo entre la ley y el
proyecto, pudimos determinar que se trata de una reforma integral de dicha ley, sin embargo, esto no se
extrae claramente de su título, ni del articulado, tal como indicamos
anteriormente.
En consecuencia, como un aspecto de técnica legislativa, se sugiere
mejorar la redacción, a fin de brindarle concordancia al proyecto con su
contenido.
b) Análisis del artículo 1
El
artículo 1 del proyecto se refiere al “objeto de la ley”, señalándose que,
garantizará el derecho humano a la educación y establecerá los lineamientos
generales para regular la educación nacional y cumplir con la equidad, la
excelencia y la mejora continua en la educación, acorde con las necesidades e
intereses de las personas y la sociedad.
Cabe
señalar que la Ley Fundamental de Educación vigente no contiene ningún artículo
dedicado a su “objeto”, por lo que, este aspecto sería una novedad, y, por
tanto, su aprobación se enmarca dentro del ámbito de
discrecionalidad del legislador.
Sin embargo, debe valorarse que la aprobación del proyecto de ley
modificaría la numeración actual, por lo que sería mejor la derogatoria total
de la ley actual o, en su defecto, señalar expresamente en el articulado que se
trata de una reforma a dicha ley para que se lea en la forma en que se propone.
c)
Análisis del artículo 2 “Derecho fundamental a la educación” en relación
con el artículo 3, inciso h)
El artículo 2 del proyecto resulta similar
al artículo 1 de la Ley Fundamental de Educación vigente. A continuación, nos permitimos transcribir ambas versiones
del texto para un mayor detalle:
|
Ley Fundamental de Educación |
Texto del proyecto de ley |
|
Artículo |
Artículo
2.- Derecho
fundamental a la educación Todo habitante de la República tiene
derecho a la educación y el Estado tiene
la obligación de procurar ofrecerla de la forma más amplia, inclusiva y adecuada, ya sea de manera presencial o cuando
surjan situaciones que impidan el uso de las instalaciones físicas de los
centros educativos o cualquier otro inconveniente que no permita
desarrollarse de esta forma, para que esta se brinde de manera virtual; lo
anterior con el propósito de que no se vea interrumpido el cumplimiento de
los planes de estudio correspondiente a cada curso lectivo o la programación
académica. |
Tal
y como se aprecia, dicho artículo del proyecto incorpora la obligatoriedad de
ofrecer la educación de manera presencial o virtual, en este último supuesto,
ante situaciones especiales o inconvenientes que no permitan el desarrollo
presencial, lo cual resulta acorde con la intención del proyecto.
Por
otro lado, respecto a la supresión de la frase “Por lo que se deberá estimular y fomentar en los educandos el aprecio
por el ejercicio de los derechos humanos y la diversidad lingüística,
multiétnica y pluricultural de nuestro país” [2]
debemos resaltar que ésta disposición está siendo ubicada en el artículo 3, inciso) h del proyecto de ley
sobre los “fines de la educación costarricense”.
En
consecuencia, el contenido del artículo 2 del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del
legislador.
d) Análisis de los artículos 5, 8 y 9
Los
artículos 5, 8 y 9 del proyecto de ley prevén suprimir de la Ley
Fundamental de Educación, las disposiciones relativas a la red de cuido integral del niño, la niña y el adolescente. A
continuación, se muestra el detalle:
|
Ley Fundamental de Educación |
Texto del proyecto de ley |
|
|
ARTÍCULO 5- La educación pública será organizada como un proceso
integral correlacionado en sus diversos ciclos, desde la educación preescolar
hasta la educación superior. |
|
ARTICULO
b) Educación Primaria; c) Educación d) Educación Superior.
|
ARTÍCULO 8- La
educación escolar será organizada de
manera gradual conforme al desarrollo integral de las personas estudiantes y comprenderá los siguientes
niveles: a) Educación
preescolar. b) Educación
primaria (I y II ciclos de la
Educación General Básica). c) Educación
secundaria (III ciclo de la Educación
General Básica y Educación Diversificada). d) Educación
superior o terciaria
(parauniversitaria y universitaria). |
|
ARTICULO
|
ARTÍCULO 9- La Educación preescolar, primaria y
secundaria son obligatorias, gratuitas y costeadas por el Estado. |
Cabe
señalar que, las obligaciones impuestas al Ministerio de Educación Pública
respecto al cuido integral del niño, la niña y el adolescente fueron incorporadas
recientemente a la Ley Fundamental de Educación (propiamente en sus artículos
4, 7 y 8), mediante el artículo 4° de la Ley para la reactivación y
reforzamiento de la red nacional de cuido y desarrollo infantil, N° 9941 del 15 de febrero de 2021.
Dado
lo anterior, siendo que la presentación del proyecto de ley (5 de octubre de
2020) se dio con anterioridad a la promulgación de la Ley N° 9941, se
recomienda a los señores diputados valorar la pertinencia de eliminar dichas
disposiciones de los artículos 4, 7 y 8 de la Ley Fundamental de Educación
vigente, conforme la verdadera intención del legislador.
En cuanto al
contenido del texto restante de la propuesta de reforma, debemos señalar
que se encuentran dentro del ámbito discrecional del legislador, dentro del
cual podemos destacar: la sustitución de los términos “Educación Media” por
“Educación secundaria”, y “Educación Superior” por “Educación superior o
terciaria” (artículo 8 del proyecto de ley); y, convertir en obligatorias la
educación prescolar y secundaria (artículo 9 del proyecto de ley).
Sin
embargo, se recomienda eliminar el adjetivo “escolar” del artículo 8 propuesto,
dado que se está incorporando dentro de él a la educación parauniversitaria y
universitaria.
e) Análisis de los artículos 23, 24 y 25
Los
artículos 19, 20 y 21 de la Ley Fundamental de Educación hacen referencia a la
naturaleza jurídica de la Universidad de Costa Rica, a la validez de los
títulos que emite esta Institución y a su competencia de autorizar el ejercicio
de profesiones reconocidas en el país, así como ratificar la equivalencia de
diplomas y títulos otorgados por universidades extranjeras.
Con
la reforma que plantea este proyecto de ley en sus artículos 23, 24 y 25, se
estaría incorporando las demás universidades públicas: Universidad Nacional (UNA), Instituto
Tecnológico de Costa Rica (TEC), Universidad Estatal a Distancia (UNED) y
Universidad Técnica Nacional (UTN), tal y como se describe a continuación:
|
Ley Fundamental de Educación |
Texto del proyecto de ley |
|
ARTICULO |
ARTÍCULO 23- De las Universidades
Estatales La
Universidad de Costa Rica (UCR), la
Universidad Nacional (UNA), el Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), la
Universidad Estatal a Distancia (UNED) y la Universidad Técnica Nacional
(UTN) son instituciones de cultura superior que gozan de independencia en
el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir
derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y
gobierno propios. |
|
ARTICULO |
ARTÍCULO 24- Los títulos que expidan la
Universidad de Costa Rica (UCR), la
Universidad Nacional (UNA), el Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), la
Universidad Estatal a Distancia (UNED) y la Universidad Técnica Nacional
(UTN) serán válidos para el desempeño de las funciones públicas en que
las leyes o los reglamentos exijan preparación especial, así como para el
ejercicio libre de las profesiones cuya competencia acrediten. |
|
ARTICULO |
ARTÍCULO 25- Corresponde a la Universidad de
Costa Rica (UCR), la Universidad
Nacional (UNA), el Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), la Universidad
Estatal a Distancia (UNED) y la Universidad Técnica Nacional (UTN)
autorizar el ejercicio de profesiones reconocidas en el país, así como
ratificar la equivalencia de diplomas y títulos académicos y profesionales
otorgados por otras universidades en
el exterior, de conformidad con las leyes y los tratados internacionales,
y aplicando un criterio de reciprocidad. |
Al
respecto, consideramos importante hacer una observación concreta respecto al
artículo 25 del proyecto, el cual se refiere al reconocimiento de los títulos
emitidos en el extranjero, en virtud del numeral 30 del Convenio de
Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal en Costa Rica, del
20 de abril de 1982 (ratificado por las cuatro universidades públicas), el cual
dispone lo siguiente:
“ARTICULO
30.- El reconocimiento de títulos expedidos en el extranjero lo hará la
Institución o Instituciones de Educación Superior Universitaria Estatal
signatarias de este Convenio que ofrezcan los programas respectivos y afines.”
En
ese sentido, dada la suscripción de dicho convenio, actualmente el
reconocimiento de títulos expedidos en el extranjero es reconocido por la
Universidad Estatal que posea un programa afín a la carrera, lo cual, de
aprobarse la propuesta de reforma, se estaría elevando a rango legal.
Por
otro lado, es criterio de este órgano consultivo que la competencia que otorga
el artículo 25 del proyecto de ley a las universidades públicas no es
incompatible con la autonomía universitaria, sino que, por el contrario, es acorde
a las competencias que ejercen en virtud del Convenio de Coordinación de la
Educación Superior Universitaria Estatal en Costa Rica, del 20 de abril de
1982. Lo anterior, sin perjuicio de lo que resuelva sobre este tema la Sala
Constitucional como intérprete supremo de la Constitución.
En todo caso, se
recomienda consultar el presente proyecto de ley a las universidades públicas.
f) Análisis de los artículos 27, 28 y 29
(Capítulo III)
El
Capítulo III del proyecto, sobre “Del
Aprendizaje en entornos virtuales y el uso de tecnologías de la información y
comunicación para el aprendizaje” (artículos 27, 28 y 29) sería una novedad en
la legislación. Dicho articulado señala:
“ARTÍCULO 27-Educación a distancia, virtual
o en línea
El aprendizaje en
entornos virtuales comprenderá los procesos educativos que se realizarán en
entornos virtuales en el caso de decretarse una emergencia o se imposibilite el
acceso al centro educativo.
El aprendizaje en
entornos virtuales requiere de la presencia interactiva tanto de la persona
docente como de las personas estudiantes.
Esta interacción debe darse de manera sincrónica, aunque hay actividades
que por su naturaleza pueden darse de manera asincrónica.
El entorno de
aprendizaje virtual debe ser diseñado de acuerdo con el Programa de Estudios,
promoviendo actividades de aprendizaje interactivos y previendo las formas de
evaluación que se realizarán.
ARTÍCULO 28- La educación que
ofrezca el Estado utilizará el avance en los abordajes pedagógicos innovadores
que promueven el aprendizaje interactivo en entornos virtuales y el apoyo
didáctico de tecnologías digitales.
ARTÍCULO 29-Las autoridades
educativas, en el ámbito de su competencia, promoverán la formación y capacitación
recurrente del cuerpo docente, en los abordajes pedagógicos innovadores que
promuevan el aprendizaje interactivo en entornos virtuales y el apoyo didáctico
de tecnologías digitales.”
Las
anteriores disposiciones se encuentran dentro del ámbito de discrecionalidad
legislativa; sin embargo, debemos reiterar que el proyecto de ley resulta omiso
en dotar nuevas fuentes de financiamiento al Ministerio de Educación Pública
para que logre cumplir con el objetivo de garantizar la “educación virtual” a
todos los estudiantes.
Ergo,
se reitera nuestra recomendación indicada en cuanto a dotar al Ministerio de
Educación Pública de recursos financieros para lograr cumplir con esta
obligación, y/o analizar el presente proyecto de ley junto con el
tramitado bajo el expediente No. 22.206 “Programa
Nacional de Alfabetización digital", en tanto, respecto a garantizar
el acceso a los servicios de telecomunicaciones a la población educativa y su
financiamiento, resultan complementarios.
g) Análisis de los artículos 49, 50, 51 y 52
En
los artículos 49 y 50 de la propuesta, se mantiene a las Juntas de Educación
como órganos nombrados por la municipalidad del cantón y cuya actuación es de
delegaciones municipales.
No
obstante lo anterior, los artículos 51 y 52 del proyecto contemplan reformar
los numerales 43 y 44, respectivamente, de la Ley Fundamental de la Educación,
en el siguiente sentido:
|
Ley Fundamental de Educación |
Texto del proyecto de ley |
|
ARTICULO Las Juntas
Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y
contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los
que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que
tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las Juntas
Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las Juntas
de Educación establecen En cuanto a impuestos
nacionales y municipales, las Juntas Administrativas gozarán de las mismas
exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación. Los
bienes propiedad de las Juntas Administrativas |
ARTÍCULO 51- Tanto las juntas de educación, como las juntas
administrativas, son organismos auxiliares de la Administración Pública, bajo
la dirección y asesoría del Ministerio de Educación Pública. Ambas tendrán la misión de coadyuvar con la
comunidad en el desarrollo integral ejercerán su competencia para la
prestación de los servicios. Las juntas administrativas
tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer
obligaciones. En cuanto a bienes
inmuebles, solo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento
de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos,
las juntas administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a
las juntas de educación establece el Código de Educación. En cuanto a impuestos
nacionales y municipales, las juntas administrativas gozarán de las mismas
exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación. Los bienes propiedad de las juntas
administrativas públicas son inembargables. |
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ARTICULO 44.- El cargo de miembro de una
Junta de Educación o Administrativa es concejal y su período es de tres años,
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ARTÍCULO 52- El
cargo de miembro de una junta de educación o administrativa es concejal y su
período es de tres años, con la
posibilidad de renovar los nombramientos de las personas que ostentan estos
cargos de conformidad con la ley. Mediante
el decreto ejecutivo N.° 38249-MEP se determina la forma de integrar tales
juntas, así como el nombramiento y la remoción de sus miembros, además de sus
competencias y atribuciones. |
Nótese
que en el numeral 51 del proyecto establece que, tanto a las juntas de
educación como las juntas administrativas, son organismos auxiliares de la
Administración, bajo dirección y asesoría del Ministerio de Educación Pública.
Además, dicho artículo plantea suprimir la competencia de las
municipalidades para nombrar las juntas administrativas, a partir de las ternas
enviadas por los Consejos de Profesores (primer párrafo del artículo 43 de la
Ley Fundamental de Educación), advirtiéndose -en el artículo 52- que, la forma
de integrar tales juntas, así como el nombramiento y la remoción de sus miembros,
además de sus competencias y atribuciones, se determina mediante el decreto
ejecutivo N.° 38249-MEP.
No
es claro en consecuencia, si el nombramiento de las juntas administrativas
sigue siendo o no una competencia municipal, pues si bien se elimina esa
potestad al reformarse el artículo 43, lo cierto es que se delega en el
reglamento su integración, sin que haya claridad al respecto.
De
igual forma, no es claro a la luz de la autonomía municipal, cómo un órgano
integrado por la municipalidad (juntas de educación), al que además se le
reconoce plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer
obligaciones, quedaría sometido al poder de dirección y asesoría del Ministerio
de Educación Pública. Por ello, conviene aclarar la naturaleza jurídica de las
juntas administrativas y las juntas de educación para evitar problemas de
interpretación de la ley.
Asimismo,
debemos señalar que el proyecto de ley no contempla reformar el artículo 13,
inciso g) del Código Municipal, de allí que sea conveniente aclarar si se busca
la derogatoria de dicha norma, pues podría interpretarse que operaría una
derogatoria tácita y generar confusión.
Señala dicho numeral:
“Artículo 13. - Son atribuciones
del concejo:
(…)
g) Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de
equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas
de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes
solo podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar, por igual mayoría,
a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o
ente que los requiera…”
De igual forma, consideramos importante recomendar de forma respetuosa,
valorar la pertinencia de citar el decreto ejecutivo N.° 38249-MEP (artículo 52
del proyecto), en tanto, en el futuro este podría requerir de una reforma
integral, a fin de ajustar su contenido a la dinámica o cambios del sistema
educativo costarricense, de allí que, nuestra recomendación es no sujetar la
ley a un determinado decreto ejecutivo.
VI.
Consideración final
Dada las obligaciones que el proyecto de ley
impone, se recomienda
consultarlo a las universidades públicas, al Ministerio de Educación Pública,
al Consejo Superior de Educación y al Consejo Nacional de
Rectores.
VII.
CONCLUSIÓN
De lo expuesto podemos
llegar a las siguientes conclusiones:
a)
Si bien el título del proyecto se limita a
señalar que la reforma a la Ley Fundamental de Educación será “para la actualización e incorporación de
entornos virtuales en los fines y objetivos de la educación costarricense”,
lo cierto es que su contenido es mucho más amplio;
b)
Debe realizarse la derogatoria expresa de la
Ley Fundamental de Educación o, en su defecto, establecer en el articulado que
se trata de una reforma integral;
c) El
presente proyecto de ley encuentra su fundamento en los principios y normas
constitucionales y Derecho Internacional, en tanto, parte de sus objetivos es
ofrecer y promocionar el acceso universal a las nuevas tecnologías digitales de
la información y la comunicación a la población estudiantil y disminuir la
brecha digital;
d)
La iniciativa resulta omisa en dotar de
nuevas fuentes de financiamiento al Ministerio de Educación Pública para que
logre cumplir con el objetivo de garantizar la “educación virtual” a todos los
estudiantes;
e)
Se recomienda analizar este proyecto de
manera conjunta con el proyecto No. 22.206 “Programa
Nacional de Alfabetización digital" por resultar complementarios;
f)
Es criterio de este órgano consultivo que, la
competencia que otorga el artículo 25 del proyecto de ley a las universidades
públicas no es incompatible con la autonomía universitaria, en virtud del
Convenio de Coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal en
Costa Rica, del 20 de abril de 1982, sin perjuicio de lo que resuelva sobre
este tema la Sala Constitucional;
g)
Los aspectos regulados en
el proyecto de ley, son de oportunidad y conveniencia, sin embargo, se
recomienda de manera respetuosa valorar las observaciones de técnica
legislativa aquí señaladas.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda
Mora Madrigal
Procuradora Abogada
de la Procuraduría
SPC/YMM/cpb
PGR-OJ-023-2022
EDUCACIÓN
VIRTUAL. ACCESO UNIVERSAL. TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN. BRECHA DIGITAL
La señora Nancy Vílchez Obando, Jefa
de Área de las Comisiones Legislativas V, solicita nuestro
criterio sobre el proyecto de ley denominado "Reforma de la Ley 2160, Ley Fundamental de
Educación, del 25 de setiembre de 1957, para la actualización e incorporación de
entornos virtuales en los fines y objetivos de la educación costarricense”, el
cual se tramita bajo el número de expediente 22.251 en la Comisión Permanente
Especial de Ciencia, Tecnología y Educación.
Mediante la opinión jurídica PGR-OJ-023-2022
del 11 de febrero de 2022, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora y
Yolanda Mora Madrigal, abogada de la Procuraduría, se concluyó lo siguiente:
a) Si bien el título del
proyecto se limita a señalar que la reforma a la Ley Fundamental de Educación
será “para la actualización e
incorporación de entornos virtuales en los fines y objetivos de la educación
costarricense”, lo cierto es que su contenido es mucho más amplio;
b) Debe realizarse la
derogatoria expresa de la Ley Fundamental de Educación o, en su defecto,
establecer en el articulado que se trata de una reforma integral;
c)
El
presente proyecto de ley encuentra su fundamento en los principios y normas
constitucionales y Derecho Internacional, en tanto, parte de sus objetivos es
ofrecer y promocionar el acceso universal a las nuevas tecnologías digitales de
la información y la comunicación a la población estudiantil y disminuir la
brecha digital;
d) La iniciativa resulta omisa
en dotar de nuevas fuentes de financiamiento al Ministerio de Educación Pública
para que logre cumplir con el objetivo de garantizar la “educación virtual” a
todos los estudiantes;
e) Se recomienda analizar este
proyecto de manera conjunta con el proyecto No. 22.206 “Programa Nacional de Alfabetización digital" por resultar
complementarios;
f) Es criterio de este órgano
consultivo que, la competencia que otorga el artículo 25 del proyecto de ley a
las universidades públicas no es incompatible con la autonomía universitaria,
en virtud del Convenio de Coordinación de la Educación Superior Universitaria
Estatal en Costa Rica, del 20 de abril de 1982, sin perjuicio de lo que
resuelva sobre este tema la Sala Constitucional;
g)
Los aspectos regulados en el proyecto de ley, son de oportunidad y
conveniencia, sin embargo, se recomienda de manera respetuosa valorar las
observaciones de técnica legislativa aquí señaladas.