Opinión Jurídica : 033 - del 23/02/2022

23 de febrero de 2022

PGR-OJ-033-2022

Licda. Noemy Montero Guerrero

Jefa de Área

Comisiones Legislativas I

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° AL-CPAS-0765-2021 de 19 de octubre de 2021 reasignado a mi persona el 10 de febrero de 2022.

En el oficioAL-CPAS-0765-2021 se nos hace de conocimiento que la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.887 denominado “Ley de Acceso efectivo a la Salud ante Emergencias.”

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno hacer las siguientes consideraciones:

A. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura:

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado -entre otras- en las Opiniones Jurídicas OJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-118-2021 del 20 de julio de 2021.

B. EL PROYECTO CREARÍA UNA EXONERACIÓN TEMPORAL POR EMERGENCIA SANITARIA.

En el dictamen C-222-2020 de 15 de junio de 2020, se ha indicado que la Constitución permite que se declare el Estado de Emergencia en situaciones de calamidad pública, concepto dentro del cual se comprende la posibilidad de declarar el Estado de Emergencia por razones sanitarias.

Reiterando lo explicado en el mismo dictamen C-222-2020, durante el Estado de Emergencia, el Poder Ejecutivo puede decretar las medidas temporales extraordinarias que se estimen oportunas para atender la calamidad sanitaria. Al respecto, se impone precisar que las políticas o medidas de emergencia tomadas por las instituciones para atender la situación de emergencia sanitaria que así se decrete, requieren, sin embargo, la ponderación de criterios técnicos, médico-científicos, así como de oportunidad y conveniencia, por lo cual su determinación corresponde al Poder Ejecutivo.

Es claro que, durante un estado de calamidad sanitaria, puede resultar oportuno y conveniente, exonerar de tributos a los servicios de salud, particularmente si el acceso a los servicios privados de salud se estima necesario para salvaguardar la vida y la salud de las personas.

Asimismo, es notorio que, durante un estado de calamidad sanitaria, puede resultar razonable exonerar de impuestos a los medicamentos, las materias primas, los insumos, la maquinaria, el equipo y los reactivos necesarios para su producción. Específicamente si el acceso a ciertos medicamentos es necesario para salvaguardar la vida y la salud de las personas.

El proyecto de Ley N. 21.887 reformaría el artículo 11 de la Ley sobre el Impuesto al Valor agregado para establecer que cuando el Poder Ejecutivo declare estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, de conformidad con los artículos 4 y 29 de la Ley Nacional de Emergencias y prevención del riesgo, Ley N° 8488 del22 de noviembre del 2005, los servicios de salud privados quedarían exonerados en su totalidad del impuesto al valor agregado, durante el tiempo que dure dicha declaratoria.

El proyecto de Ley establecería también que cuando el Poder Ejecutivo declare estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, los medicamentos quedarían también exonerados del impuesto al valor agregado.

De seguido, conviene indicar que, a pesar de que el Legislador puede legislar en materia de estados de emergencias; regulando las competencias de los órganos y entes para atender las emergencias, el procedimiento para declarar la emergencia y estableciendo la forma en que el Poder Ejecutivo debe ejercer sus potestades extraordinarias; lo cierto es que, conforme el numeral 180 constitucional, la declaración del estado de emergencia en Costa Rica es una potestad del Poder Ejecutivo.

Corresponde al Poder Ejecutivo, como contenido esencial de la potestad de declarar el estado de emergencia, determinar las medidas extraordinarias que se deben adoptar para una situación de calamidad en particular. Esto dentro del marco de la Ley Nacional de Emergencias y conforme los principios de proporcionalidad y razonabilidad. El artículo 15 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo ha establecido que corresponde a la Comisión Nacional de Emergencias planear, coordinar, dirigir y controlar las acciones orientadas a resolver necesidades urgentes, ejecutar programas y actividades de protección, salvamento y rehabilitación que se deben adoptar durante un estado de emergencias.

Luego, debe notarse que, de acuerdo con la iniciativa de Ley, la exoneración tributaria de los servicios privados de salud y medicamentos sería un efecto ipso iure del decreto que declare un estado de emergencia sanitaria. Es decir, que la exoneración prevista se aplicaría para cualquier estado de emergencia sanitaria independientemente de las consideraciones que pueda hacer el Poder Ejecutivo en relación con la necesidad y pertinencia de esa exoneración como medida pertinente para atender la emergencia. El Poder Ejecutivo carecería de margen para decidir si dicha exoneración es necesaria y procedente para atender un estado de calamidad en particular. Esto minaría las potestades constitucionales del Poder Ejecutivo en la definición de las acciones necesarias para atender los estados de emergencia, pero además podría ser desproporcional.

En efecto, de acuerdo con el texto de la iniciativa de Ley, en caso de que el Poder Ejecutivo declare un estado de emergencia sanitaria, quedarían exonerados, del impuesto al valor agregado, todos los servicios de salud privados prestados por centros de salud autorizados, o profesionales en ciencias de la salud, independientemente de si un determinado tipo de servicio de salud es necesario o no para una particular situación de calamidad sanitaria. Un razonamiento análogo aplica para la forma en que se regula la exoneración temporal de los medicamentos, pues el proyecto pretende que, en caso de emergencia sanitaria, queden exonerados, del impuesto al valor agregado, todos los medicamentos, otra vez, independientemente de si un determinado medicamento es o no necesario para la atención de la calamidad pública.

El proyecto de Ley, entonces, podría contener regulaciones desproporcionales. Al respecto, no hay que pasar por alto que, de acuerdo con la iniciativa, los medicamentos no solamente quedarían temporalmente exonerados del impuesto al valor agregado, sino de cualquier otro impuesto, tasa o contribución. Esto de acuerdo con lo que dispondría el artículo 2 del proyecto de ley.

Finalmente, el proyecto de Ley pretende reformar el artículo 29 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo para establecer que el Poder Ejecutivo podrá declarar, por decreto, el estado de emergencia en una parte o en la totalidad del territorio nacional. La reforma del numeral 29 es innecesaria, pues la norma actual ya prevé que el Poder Ejecutivo puede declarar el estado de emergencia en cualquier parte del territorio nacional, lo cual implica que el estado de emergencia puede abarcar una parte del territorio o su totalidad.

C. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N° 21.887.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto

JAOA/bma