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Dictamen : 051 - del 04/03/2022
4 de marzo de 2022
PGR-C-051-2022
Señor
Marlon Antonio Monge Castro
Presidente
Programa Integral de Mercadeo
Agropecuario
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General
Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio no. PRES-01-2022 de 25 de
febrero de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:
“Al
cumplir el plazo de finalización del nombramiento de la servidora embarazada y
encontrarse en período de licencia de maternidad ¿debe la administración
mantener la relación laboral hasta cumplir con el período de la licencia de
maternidad por la obligatoriedad que establece el artículo 95 del Código de
Trabajo?”
En múltiples
ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los
artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese
análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y
precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es
posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que
deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos
o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios
legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo
conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o
personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el
criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas
cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo
de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de
mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de
2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).
Sobre el primer requisito expuesto hemos
indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en
términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto, a la
situación particular de una persona determinada ni a una solicitud pendiente de
resolver. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un
criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la
función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre
asuntos específicos y situaciones concretas, y, por tanto, estaríamos
desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias
que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos.
C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002,
C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015,
C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017,
OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019,
entre muchos otros).
En esta ocasión, aunque la pregunta
planteada se formula en términos generales, lo cierto es que, con vista en el
criterio legal adjunto, la consulta está referida a resolver un caso concreto.
Por tanto, si damos respuesta a su gestión, estaríamos conociendo ese caso
particular y resolviendo el asunto concreto planteado. Si para resolver ese
asunto, o cualquier otro, la administración activa tiene dudas acerca de las
normas o institutos jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro
criterio sobre esas dudas jurídicas generales y abstractas, sin tener que
mencionar, en el oficio en el que se plantea la consulta ni en el criterio
legal adjunto, el caso concreto de fondo que se pretende resolver.
Y es que, además, debemos señalar que el criterio legal que exige el
artículo 4° de nuestra Ley Orgánica debe ser un análisis jurídico detallado
sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, pues éste tiene
como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el
asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro
pronunciamiento vinculante. Además, hemos considerado que dicho criterio brinda
insumos importantes para analizar el tema consultado tomando en cuenta el
funcionamiento práctico de la institución consultante y constituye un elemento
adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría está
llamada a brindar a la Administración Pública. (Al respecto, véanse los
dictámenes Nos. C-151-2002 de 12 de junio de 2002, C-121-2013 de 1° de julio de
2013, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016 y C-168-2017 de 18 de julio de 2017,
C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, PGR-C-301-2021 de 27 de octubre de 2021,
entre muchos otros).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como
requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de
aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes
de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el
criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea
consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los
cuestionamientos generales que se nos plantean.
No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque
relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para
responder todos los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados
a la Procuraduría. Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque
referido al tema de la consulta, no responda puntual y directamente las
preguntas formuladas.
En esta
ocasión, el criterio legal adjunto tiene por objeto referirse al nombramiento
de la señora Gerente General, y es, precisamente dentro del análisis de ese
caso concreto en el que se toca el tema que finalmente se nos consulta, pero
sin responder directamente la pregunta que se nos plantea. Más bien, es en ese
criterio legal en el que se recomienda requerir el criterio de la Procuraduría “con el objetivo de aclarar la laguna
jurídica que ha generado el artículo 94 y 95 del Código de Trabajo y la
interpretación en el artículo 36 del decreto N. 39785 -MAG del 24 de febrero
del 2016.”
Por último, en
cuanto al tercer requisito de admisibilidad apuntado, hemos dispuesto
que en
el supuesto de que el consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano, por
medio de un acuerdo, el legitimado para presentar la consulta. Entonces, aunque
se autorice a alguno de sus miembros para requerir nuestro criterio, debe
citarse el acuerdo firme del órgano colegiado en el que se decidió consultar y
se determinaron los términos de la consulta. (Al respecto véanse los dictámenes
Nos. C-07-2010 de 11 de enero de 2010,
C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016 y
C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-378-2019 de 19 de diciembre de 2019,
PGR-C-281-2021 de 29 de setiembre de 2021, entre otros).
En virtud de la trascendencia que
para una institución puede tener un dictamen vinculante, lo anterior,
lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que el órgano colegiado
correspondiente valoró la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro
criterio vinculante sobre un tema específico.
En esta ocasión, la consulta es
planteada por el Presidente del Consejo Directivo del PIMA, pero no se acredita
que exista un acuerdo de ese órgano colegiado en los términos dichos.
Por todo lo
expuesto, la consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para
emitir el criterio requerido.
Conforme con lo indicado en este dictamen, se archiva
la consulta. Para que ésta sea atendida debe presentarse nuevamente, cumpliendo
con los requisitos de admisibilidad correspondientes.
De Usted, atentamente,
Elizabeth
León Rodríguez
Procuradora
ELR/ysb
C-051-2022.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS. CASO CONCRETO. CRITERIO
LEGAL INSUFICIENTE. CUANDO CONSULTANTE ES UN ÓRGANO COLEGIADO DEBE ACREDITARSE
QUE EL ÓRGANO ACORDÓ REQUERIR NUESTRO CRITERIO Y TÉRMINOS DE LA CONSULTA.
El Presidente del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario requirió nuestro criterio sobre el nombramiento de una funcionaria en licencia de maternidad.
La Procuraduría, en dictamen no. PGR-C-51-2022 de 4 de marzo de 2022, declaró inadmisible la consulta porque:
En esta ocasión, aunque la pregunta planteada se formula en términos generales, lo cierto es que, con vista en el criterio legal adjunto, la consulta está referida a resolver un caso concreto. Por tanto, si damos respuesta a su gestión, estaríamos conociendo ese caso particular y resolviendo el asunto concreto planteado. Si para resolver ese asunto, o cualquier otro, la administración activa tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas generales y abstractas, sin tener que mencionar, en el oficio en el que se plantea la consulta ni en el criterio legal adjunto, el caso concreto de fondo que se pretende resolver.
El criterio legal adjunto tiene por objeto referirse al nombramiento de la señora Gerente General, y es, precisamente dentro del análisis de ese caso concreto en el que se toca el tema que finalmente se nos consulta, pero sin responder directamente la pregunta que se nos plantea.
La consulta es planteada por el Presidente del Consejo Directivo del PIMA,
pero no se acredita que exista un acuerdo de ese órgano colegiado en los
términos dichos.