Dictamen : 334 - del 07/12/2021

7 de diciembre del 2021

PGR-C-334-2021

Licenciada.

Ginneth Bolaños Arguedas

Auditora Interna

Municipalidad de Palmares

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° MP-DAI-087-2021 fechado 1° de julio del 2021, mediante el cual -en relación con lo dispuesto en el artículo 83 del Código Municipal y lo señalado en el dictamen de esta Procuraduría General N° C-094-2012-, nos consulta:

“1. En el entendido de que el artículo 83 del Código Municipal, indica que para el cálculo de las tarifas se pueden considerar “(…) las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la ley…”, se podría interpretar que la municipalidad estaría autorizada a la hora de incrementar las tarifas, para incluir en el estudio de costos, uno o varios proyectos a la vez, aumentando considerablemente, el cobro por el servicio de Recolección Traslado y Tratamiento de los Desechos Sólidos, a los contribuyentes del Cantón.

2. Podría ampliarse el cobro de la tasa por el Servicio de Mantenimiento de Parques y áreas verdes, a todos los contribuyentes de un cantón, con fundamento en lo que señala el dictamen C- 094-2012, de la Procuraduría General de la República, aún y cuando, ese Dictamen es específico para la Municipalidad de Valverde Vega, la cual cuenta con su respectivo Plan Regulador y el artículo 83 citado anteriormente, señala “tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad” (El subrayado no es del original)

3. En caso de que se pudiera ampliar el cobro del servicio de mantenimiento de parques a todos los contribuyentes del cantón, el Concejo Municipal, debe indicarlo así en el Acuerdo que se tome, o basta con indicar que “se aprueba el estudio de costos”, para interpretar que, si dentro del estudio de costos se contempló esa extensión, ya puede aplicarse dicha ampliación del cobro a todos los vecinos del Cantón.”

Según se indica en su consulta, surge la duda de cuál es el límite de “las inversiones futuras” que autoriza la reforma.

Asimismo, en relación con lo dispuesto en el artículo 43 del Código Municipal, se nos indica que, teniendo presente que en el municipio no se ha reglamentado a lo interno la prestación de los servicios y en virtud de que las tasas que se cobran afectan a terceros, se nos consulta lo siguiente:

“4. ¿se debería seguir el procedimiento establecido en el citado artículo, para poner en vigencia, los nuevos montos que se pretenden cobrar por la prestación de servicios municipales, o bien, con el acuerdo del Concejo y la publicación en el Diario Oficial, por una única vez, sería suficiente para iniciar el cobro de la nueva tarifa?”

I. Las tasas municipales. Naturaleza jurídica y mecanismo de cobro.

El tema de las tasas municipales, su naturaleza y la fijación para su cobro, ha sido abordado en diversas ocasiones por esta Procuraduría General en la vía consultiva, desde que la norma del Código Municipal que regula esta materia y que se menciona en su consulta -sea el artículo 83 del Código Municipal-, se encontraba ubicada en dicho cuerpo normativo en el artículo 74, antes de la reforma ocurrida en fecha 23 de abril del 2018, por virtud de la Ley N° 9542 (Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal).

Así, empezaremos retomando lo que ya desde el año 2007 indicamos mediante nuestro dictamen N° C-361-2007 fechado 5 de octubre de ese año, en los siguientes términos:

“Sobre la específica naturaleza de la “tasa” que se cancela por la prestación de los servicios municipales, ha indicado esta Procuraduría General, acudiendo a los criterios desarrollados por la Sala Constitucional, lo siguiente:

“… debe interpretarse que la intención del legislador es que los impuestos municipales sean aprobados por la Asamblea Legislativa a propuesta de la Municipalidad, mientras que las tasas y precios públicos sean fijados por la Municipalidad.

La Sala Constitucional ha sostenido tales criterios en sus resoluciones. Así, se ha señalado lo siguiente:

"Desde la perspectiva de nuestro Derecho positivo, la tasa se enmarca como un tributo (art. 4 Código Tributario), sin embargo, es de relevancia el trato que la jurisprudencia nacional le ha dado a este tributo y que como síntesis, fue desarrollado en el considerando XXXV de la sentencia 05445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, al expresar:

"XXXV. - DE LA APROBACIÓN DE LAS TASAS MUNICIPALES. Debe hacerse la distinción de lo que son las licencias o patentes municipales, definidas por la jurisprudencia constitucional como el impuesto municipal en concepto de autorización para ejercer una actividad lucrativa, que se paga por la

"[...] imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno local" (sentencia número 2197-92, supra citada);

tributos que pueden tener distinto hecho generador, dependiendo de la corporación local de que se trate, cuya aprobación corresponde a la Asamblea Legislativa, según se anotó en el Considerando XXIX de esta sentencia, de las tasas municipales, que son la contribuciones que se pagan a los gobiernos locales por los servicios urbanos que éstos prestan a la comunidad (agua, recolección de basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques), cuya tarifa está en relación directa con el costo efectivo invertido por estas autoridades y cuyo pago no puede ser excepcional aunque el usuario no esté interesado en la prestación efectiva y particular de estos servicios, en los términos establecidos en el artículo 74 del vigente Código Municipal: (…)

Con fundamento en lo anterior la Sala concluye, de conformidad con su propia jurisprudencia, que el régimen jurídico de las tasas, exige de una norma legal habilitante para autorizar la prestación del servicio y para crear la tasa como categoría tributaria, de tal forma que la determinación del monto de la obligación (la tarifa), sea elaborada por la propia Administración, que la debe someter a la respectiva aprobación del ente regulador, en este caso, ante la Contraloría General de la República, en tanto no exista una autoridad reguladora específica, según lo dispone el artículo Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. (Resolución Nº 10134-99 de 23 de diciembre de 1999) (…)

Igualmente, hemos hecho hincapié sobre la importancia que tiene la efectiva prestación del servicio para que se configure el hecho generador, así como el supuesto para que opere una exención subjetiva sobre el pago de la tasa correspondiente:

“II.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA TASA PREVISTA EN EL PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 74 DEL CÓDIGO MUNICIPAL

El Artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios define la tasa como aquel tributo “cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación (…).”

De conformidad con lo indicado en la norma citada y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5 del Código Tributario -en el cual se establece el Principio de Reserva de Ley en materia tributaria-, se colige que la tasa, en tanto categoría tributaria, es una obligación pecuniaria impuesta legalmente por el Estado, de carácter compulsivo, y que se caracteriza por tener una naturaleza eminentemente contraprestacional, en el entendido de que la obligación tributaria prevista en la ley se genera siempre y cuando esté de por medio la prestación efectiva o potencial de un servicio público vinculado con los intereses de una determinada comunidad; es decir en el tanto se produzca el hecho generador previsto en la norma como requisito sine qua non para que pueda exigirse la tasa. Sobre el particular, Juan Martín Queralt y Carmelo Lozano Serrano en su obra “Curso de Derecho Financiero y Tributario”, Editorial Tecnos S.A, 1990, manifiestan:

“…, el hecho imponible de las tasas se configura con la prestación de un servicio o la realización de una actividad administrativa que afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo. Pero exigiéndose en todo caso, que su solicitud o recepción sea obligatoria para éste y que no sean susceptibles de desarrollarse por el sector privado, bien por implicar el ejercicio de autoridad, bien porque se encuentren reservadas a favor de las Entidades Locales por el ordenamiento vigente”. (…)

(…)

De la lectura de las normas citadas no queda duda que el hecho impositivo que genera la obligación de pagar la tasa prevista en el párrafo segundo del referido artículo 74, surge en la medida en que se dé la prestación efectiva del servicio municipal en una determinada localidad, independientemente de si el usuario quiere o no que se le dé ese servicio. A contrario sensu, si ese servicio no se presta, debemos entender que no se da el presupuesto fáctico que está previsto en la norma como hecho generador de la obligación tributaria, y consecuentemente la Municipalidad no estaría facultada para realizar el cobro de la tasa correspondiente.

Aunado a lo apuntado, nótese que el cálculo del tributo debe realizarse determinando el costo efectivo del servicio más un 10% de utilidad, de suerte tal que si no se prestó el servicio, por una razón de índole práctico, la Municipalidad estaría imposibilitada para cobrarlo, ya que el costo del mismo sería cero.”

Sobre la figura de la tasa que se cobra por la prestación de servicios públicos, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia N° 158-F-1991 del 11 de setiembre de 1991, expresó las siguientes consideraciones:

“… El concepto de tasa como ingreso público, es uno de los más debatidos. La concepción tradicional de este tributo lo vincula con el elemento "contra-prestación", es decir la tasa como ingreso que se paga al Estado -lato sensu-, como retribución de un servicio público que de él se recibe. Ese criterio ha servido para delimitarla del "impuesto", en el cual no existe contraprestación. Se liga así a la tasa con el pago de un servicio, y éste a su vez como algo útil al sujeto que lo recibe y lo paga. Definir la tasa en estos términos equivale a dar una conceptualización subjetivista de ella, en el entendido de que lo que se recibe del "Estado" es un beneficio individual. La tasa, entendida así, sirve como categoría económica, pero no necesariamente como categoría jurídica pública, conforme a la perspectiva en que debe ser ubicada, puede llevar a la configuración de la tasa como un "precio", y a la relación jurídica que se establece entre el Estado y el obligado a pagar, como una relación de "Derecho Privado", basada en la voluntad del sujeto de demandar y pagar el servicio, lo que no es posible admitir, pues la tasa es indudablemente un ingreso de "Derecho Público". Posteriormente es considerada la tasa no como pago de un servicio, que es prestado individualmente a un sujeto, sino como un tributo que se exige "con ocasión" de la prestación de un servicio que se define en la ley como presupuesto de hecho para cobrarlo. El tributo se cobra porque existe una ley que define el deber de pagarlo, y se aplica a todo sujeto que se encuentre en el presupuesto de hecho tipificado, y es que este elemento de la tipificación legal que es fundamental en la teoría de la relación jurídica tributaria, también lo es para la definición de la tasa. En la evolución conceptual de la tasa todavía algunos sostienen que la tasa consiste en la retribución de una ventaja o beneficio especial obtenido por el particular, señalando que en tanto la medida del impuesto es la riqueza, esto es, la capacidad contributiva, la medida de la tasa consistiría en el valor de esa ventaja, aunque en ciertos casos podía graduarse por el costo del servicio, pero hoy la doctrina y la jurisprudencia se orientan hacia una conceptualización más allá de las expuestas, pues cada vez se tiende a considerar la tasa no con respecto al servicio y al beneficio obtenido, sino con respecto a la capacidad contributiva del contribuyente, sobre la productividad económica de la explotación que determina y soporta el servicio o la entidad económica de la actividad o del bien a propósito de los cuales se presta el servicio, con ello se ha querido elevar la tasa en igualdad de condiciones que el impuesto. Se atiende entonces a la existencia de un servicio organizado o creado por el ente administrativo y a que no resulten vulnerados los principios de igualdad y de respeto a la propiedad privada -confiscación- en armonía con el principio de razonabilidad del tributo. (…)”

Más recientemente, hemos seguido esa misma línea de criterio, señalando:

“Debemos tener presente que tanto antes como después de la reforma, los elementos esenciales del tributo (tasa) se encuentran bien definidos en la norma de mérito, a saber: hecho generador, constituido por la prestación de los servicios municipales, la base imponible constituida por el costo del servicio más un diez por ciento de utilidad, y los sujetos pasivos de hecho.

En cuanto a la tarifa, pese a que se trata de un elemento esencial del tributo, el legislador delega en la entidad municipal la fijación de la misma, dejando como parámetro para hacer dicha fijación, el costo efectivo del servicio más un diez por ciento de utilidad para desarrollar los servicios prestados por la entidad municipal. En este sentido, la Sala Constitucional, ha reconocido la atribución de las Municipalidades para fijar las tasas y precios que cobren por los servicios municipales del que trata el artículo 83 de cita. (…)

En relación con las tasas por concepto de servicios municipales es importante responder las interrogantes planteadas, dos elementos esenciales, a saber: el hecho generador que definitivamente no se puede ver en función del servicio propiamente, sino en la obligación tributaria que deriva del mismo, lo cual está en los párrafos segundo y tercero, por lo que deben analizarse armónicamente. De la lectura de ambos párrafos se puede afirmar que el hecho generador del tributo (tasa) establecido en el artículo 83 resulta ser la prestación potencial o efectiva del servicio; y el sujeto pasivo, que a la luz del párrafo segundo del artículo 83 del Código Municipal podría afirmarse erróneamente que es el usuario del servicio, debemos derivarlo de la integración armónica de los artículos 79 y 83 del Código Municipal, ello por cuanto el artículo 70 expresamente dispone que “Las deudas por tributos municipales constituirán hipoteca legal preferente sobre los respectivos inmuebles” lo que permite llegar a la conclusión de que el sujeto pasivo (contribuyentes de derecho) de las tasas por la prestación de servicios municipales son los propietarios, ya que de no ser así, no tendría sentido la hipoteca legal preferente establecida sobre los bienes inmuebles. Tal error técnico, no implica imprecisión en el sujeto pasivo, toda vez que el hecho de que sean los propietarios quienes revistan el carácter de sujeto pasivo de derecho y no quienes disfrutan directamente los servicios (sujeto pasivo de hecho), se enmarca dentro del concepto de gestión del tributo, gestión que comprende el ejercicio de las competencias de control y fiscalización, que no serían posible ejecutarlas si no fueran los propietarios registrados, quienes respondan por las deudas derivadas de la prestación de servicios municipales.” (Dictamen N° C-189-2018 de fecha 8 de agosto del 2018).

De los pronunciamientos recién transcritos, podemos arribar a los siguientes corolarios:

ü La tasa posee naturaleza tributaria.

ü Es una contribución que se paga a las municipalidades por los servicios urbanos que brindan a la comunidad, servicios públicos cuya prestación les ha encargado el ordenamiento jurídico.

ü La tarifa que se cobra por dichos servicios está en función de su costo.

ü El contribuyente está obligado a su pago aunque no tenga interés en que se le preste el servicio.

ü El hecho generador constituye la prestación efectiva o potencial del servicio público individualizado en el contribuyente. Es decir, posee naturaleza contra-prestacional.

ü Lo recaudado por este concepto no puede tener un destino ajeno al servicio que originó el pago de la tasa.

ü El cálculo de las tasas debe realizarse determinando el costo efectivo del servicio más un 10% de utilidad.

ü La fijación de esas tasas debe ajustarse a los principios de justicia tributaria material.

ü El legislador delegó en las propias municipalidades la potestad para fijar la tarifa de los servicios (autonomía tributaria), lo cual es un elemento esencial del tributo.

ü Los sujetos pasivos de este tributo son los propietarios de los inmuebles, o bien los titulares de un usufructo debidamente constituido.

En orden a las diferentes aristas que apareja el cobro de tasas municipales por la prestación de los diferentes servicios públicos que están a cargo de los gobiernos locales, pueden también consultarse nuestros dictámenes números C-193-2016 del 16 de setiembre del 2016, C-180-2016 del 31 de agosto del 2016 y C-179-2016 del 29 de agosto del 2016, entre otros.

II. En cuanto a la fijación de la tarifa de las tasas

Corresponde ahondar en el tema de la fijación de las tarifas, en razón de las interrogantes planteadas por esa auditoría. En ese tema, hemos desarrollado las siguientes consideraciones:

“Ahora bien, concretamente en cuanto a lo que aquí se consulta, debemos tener en consideración que de conformidad con lo establecido en el artículo 74 del Código Municipal en relación con el artículo 6, 8 inciso h) y de la Ley N° 8839, en el caso específico de la recolección y gestión de residuos, las municipalidades pueden establecer un modelo tarifario que se ajuste a las necesidades propias del cantón, teniendo como parámetro legal al momento de establecer las tarifas, los costos del servicio, así como las inversiones futuras necesarias para lograr la correcta gestión de las aguas residuales, de acuerdo con las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollo del servicio.

Aunado a lo anterior, el inciso h) del artículo 8 de la Ley de mérito dispone expresamente que dentro de las funciones de las Municipalidades, está la de fijar las tasas (tarifas) para brindar el servicio de manejo de residuos. En lo que interesa dispone el inciso h):

“ARTÍCULO 8.- Funciones de las municipalidades

Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán:

(…)

h) Fijar las tasas para los servicios de manejo de residuos que incluyan los costos para realizar una gestión integral de estos, de conformidad con el plan municipal para la gestión integral de residuos, esta Ley y su Reglamento, y en proporción con la cantidad y la calidad de los residuos generados, asegurando el fortalecimiento de la infraestructura necesaria para brindar dichos servicios y garantizando su autofinanciamiento.” (El resaltado no es del original)

De la norma transcrita se desprende que, no existe un sistema tarifario preestablecido para ser aplicado por las municipalidades, sino que por el contrario, la ley señala que corresponderá a cada entidad municipal dictar el reglamento correspondiente que establezca la manera en que se procederá para organizar y cobrar cada tasa-sistema tarifario- para la prestación de servicios de manejo de residuos, tomando siempre en consideración las características y necesidades propias del cantón.

Sobre el tema, el Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV, en la resolución N°00037 del 29 de abril de 2013, ha precisado:

“IV- SOBRE LOS CENTROS DE ACOPIO: Ley para la Gestión Integral de Residuos número 8839 del 24 de junio de 2010, establece que las Municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política y el Plan Nacional, dictar los reglamentos en el cantón para la clasificación, recolección selectiva y disposición final de residuos, los cuales deberán responder a los objetivos de esta Ley y su Reglamento, promover la creación de una unidad de gestión ambiental, bajo cuya responsabilidad se encuentre el proceso de la gestión integral de residuos, con su respectivo presupuesto y personal, garantizar que en su territorio se provea del servicio de recolección de residuos en forma selectiva, accesible, periódica y eficiente para todos los habitantes, así como de centros de recuperación de materiales, con especial énfasis en los de pequeña y mediana escala para la posterior valorización, proveer de los servicios de limpieza de caños, acequias, alcantarillas, vías, espacios públicos, ríos y playas cuando corresponda, así como del manejo sanitario de animales muertos en la vía pública, prevenir y eliminar los vertederos en el cantón y el acopio no autorizado de residuos, impulsar sistemas alternativos para la recolección selectiva de residuos valorizables como contenedores o receptores, entre otros, fijar las tasas para los servicios de manejo de residuos que incluyan los costos para realizar una gestión integral de estos, de conformidad con el plan municipal para la gestión integral de residuos.

En suma, la Municipalidad debe crear un plan de gestión integral de residuos el cual será el marco de acción que fije las prioridades, establezca los lineamientos y las metas que orienten, sistematicen e integren los diferentes planes municipales, a fin de establecer el sistema tarifario de las tasas municipales para el servicio de gestión de residuos del cantón en beneficio de la colectividad.” (Dictamen C-319-2015 del 23 de noviembre del 2015)

A partir de lo anterior, tenemos que el gobierno local debe diseñar el plan de gestión integral de los residuos, el cual, como vimos, marcará la pauta en orden a las acciones a tomar para cumplir los objetivos trazados.

A su vez, las metas y el plan diseñado para gestionar su cumplimiento determinarán, como es lógico, los medios, instrumentos e inversión que serán necesarios para lograr ese cometido. Ello se traducirá en una serie de costos que determinará a su vez la fijación de las tarifas a cobrar a los usuarios.

Ahora bien, como vimos, tal fijación –de esa tasa y la correspondiente a todos los demás servicios urbanos- se hace al amparo de la autonomía tributaria que ostentan las municipalidades, fijación que debe ajustarse a los principios de justicia tributaria material.

Para el ejercicio de tal potestad, debe recordarse que, como toda actuación administrativa, debe respetar íntegramente los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en tanto parámetros constitucionales que deben permear todas las decisiones de la Administración Pública, máxime cuando -como ocurre en esta materia- se afectará a los usuarios de sus servicios. La fijación de este tipo de tarifas con apego a dichos principios es un aspecto que ya habíamos apuntado en nuestro dictamen N° C-331-2011 fechado 22 de diciembre del 2011.

Por la importancia que revisten al momento de ejercer este tipo de potestades, conviene en primer término retomar el alcance de estos principios, de conformidad con la jurisprudencia constitucional. Para ello, cobra suma importancia recurrir a la conocida sentencia N° 2858-2000 de las 15:44 horas del 29 de marzo del año 2000, que, por sus útiles y valiosas consideraciones, sigue siendo utilizada al momento de analizar la aplicación de estos principios en los diferentes casos. Así, se explica lo siguiente:

“VIII.- DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. (…) Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable. (…)

De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."

Las consideraciones expuestas en dicha sentencia brindan todos los elementos que debe tomar en cuenta una decisión administrativa como la que aquí estamos comentando, pues tal decisión -concerniente a fijar la tarifa de un servicio municipal- debe encontrarse apegada a esos parámetros.

Tenemos, en primer término, que la razonabilidad técnica impone que exista una adecuada proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado.

Particular relevancia adquiere la consideración de que la disposición que se adopte debe estar razonablemente fundada y justificada conforme a la ideología constitucional, de ahí que no puede ser irracional, arbitraria o caprichosa, además de que los medios seleccionados deben mostrar una relación real y sustancial con su objeto.

Igualmente, resulta de suyo importante retomar la idea de que la idoneidad exige que la fijación hecha debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido y la proporcionalidad en sentido estricto se traduce en que, aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido.

Asimismo, es importante tener en cuenta que la fijación de la tarifa necesariamente debe estar apegada a los postulados que se derivan de una norma legal tan importante como lo es el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto señala:

“Artículo 16.-

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad”

Al respecto, ya la jurisprudencia constitucional ha señalado lo siguiente:

“V.- Como principio general de Derecho, contenido en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, en ningún caso pueden dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la tecnología, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, conceptos que se resumen en la razonabilidad y proporcionalidad de la norma como parámetros de constitucionalidad. Y como la categoría económica de lo que son los "ingresos netos", desde el punto de vista técnico, no acepta ninguna otra concepción o interpretación, como no sea la de la totalidad de los ingresos o ingresos brutos, menos todos los gastos y deducciones legítimas, o bien, como lo afirma la Procuraduría General de la República en su escrito a folios 89 y siguientes, en el sentido que los ingresos netos son "entendidos como el beneficio líquido que se obtiene después de efectuar todos los gastos y liquidaciones", entonces resulta que la norma se excede al definirlos únicamente en forma parcial, lo que hace que el párrafo transcrito en el Considerando anterior, resulte violatorio de los principios generales y constitucionales del Derecho Tributario de la igualdad ante el tributo y ante la ley, de la generalidad, por resultar afectadas las actividades singularmente y en su perjuicio, al no permitírseles calcular los ingresos netos aplicando las reglas y los principios universales del Derecho Financiero, adquiriendo el tributo el carácter de discriminatorio y por último, el principio de proporcionalidad, puesto que por la vía del texto que se analiza, se obliga a los sujetos activos del tributo, a pagar más de los que les corresponde. En consecuencia, estima la Sala que el párrafo bajo análisis del artículo 8 de la Ley 7088, resulta inconstitucional y así procede declararse, con las consecuencias que se dirán en la parte resolutiva de esta Sentencia, pero no así el resto del artículo, en el que no encuentra la Sala reparo alguno de constitucionalidad.” (Sentencia de la Sala Constitucional N° 2359-94 de las 15:03 horas del 17 de mayo de 1994)

En efecto, ya hemos señalado en diversas oportunidades que los actos administrativos dictados por las municipalidades en el ejercicio de sus competencias, deben estar fundamentados en criterios técnicos (véanse nuestros recientes dictámenes números C-196-2021 del 2 de julio del 2021 y C-231-2021 del 12 de agosto del 2021).

Bajo ese entendido, la discrecionalidad no puede extenderse sobre aspectos regulados ya de por sí por la técnica y la ciencia, entendidas como un conjunto de conocimientos exactos aplicables a determinados procesos o sistemas. Es decir, no cabría invocar el ejercicio de potestades discrecionales para resolver en forma contraria a lo que natural o legalmente determinan las reglas técnicas, científicas, de lógica, de justicia e incluso de conveniencia.

Esa línea de criterio ha sido acuerpada por los Tribunales, v.gr., mediante la resolución N° 2167-2010 del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera, que explicó:

“…las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en tanto se constituyen, además, en un parámetro delimitador de la Discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso. En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto “... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de ‘regulación’ (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»” (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.)…”

Nótese entonces que la ciencia y la técnica –tanto como los principios de justicia, lógica y conveniencia- imponen límites a la discrecionalidad. Por ende, si bien la municipalidad tiene amplias potestades para definir y diseñar el plan de gestión integral de desechos, debe necesariamente cumplir esa función con estricto apego a estas reglas y principios, lo que necesariamente deberá traducirse en que los costos que determinen finalmente la fijación de tarifas, deben encontrarse apegados a esos parámetros.

De esa manera, si bien la Ley no dispone un sistema tarifario determinado para ser aplicado por las municipalidades, sino que delega en cada gobierno local la creación de dicho sistema según las necesidades del cantón, esa fijación no puede ser antojadiza, desproporcionada, irrazonable o contraria a principios de lógica, justicia o conveniencia.

En la gestión que aquí nos ocupa, señala esa auditoría que, dado que el artículo 83 del Código Municipal indica que para el cálculo de las tarifas se pueden considerar las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos, consulta si se podría interpretar que la municipalidad estaría autorizada -a la hora de incrementar las tarifas-, para incluir en el estudio de costos, uno o varios proyectos a la vez, aumentando considerablemente el cobro por dicho servicio a los contribuyentes del cantón.

En primer término, nótese que la misma norma se encargó de sujetar dichas inversiones futuras a que resulten necesarias, lo que ya impone un límite al tipo de inversión que puede ser considerada, dado que no puede ser arbitraria ni de un costo que rebase la razonabilidad, sino que esa inversión habrá de estar debidamente respaldada con criterios técnicos que demuestren precisamente esa necesidad para el gobierno local.

Asimismo, el que se requiera tomar en cuenta uno o varios proyectos a la vez, desde luego no se trata de una cuestión que pueda ser determinada en forma general en esta vía consultiva, pues ello atañe a una decisión concreta de la Administración activa que queda librada a su discrecionalidad.

Lo que no puede perderse de vista es que tal decisión debe mostrar estricto apego a las normas y principios que ya quedaron explicados, siempre con sustento en argumentos, razones y/o criterios técnicos que fundamenten la decisión que al respecto llegue a ser tomada –por ejemplo, cuál proyecto se llevará a cabo, si se necesita incluir estudios de algún otro proyecto a la vez, la valoración de la inversión que cada uno implica, el costo-beneficio, etc.-, y que se verá reflejada en la respectiva fijación de tarifas que se haga.

III. Tasa por servicio de mantenimiento de parques y áreas verdes

En la gestión que aquí nos ocupa, también se nos consulta si podría ampliarse el cobro de la tasa por el Servicio de Mantenimiento de Parques y Áreas verdes a todos los contribuyentes de un cantón, con fundamento en lo que señala nuestro dictamen C-094-2012, dado que el artículo 83 del Código Municipal señala que “tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad”.

Para efectos de evacuar dicha interrogante, se impone en primer término tener presente lo dicho al respecto en el citado dictamen C-094-2012, que en lo conducente señala:

“Concretamente en cuanto a la utilización de la tasa para financiar el mantenimiento de parques y zonas verdes, debemos indicar que esta actividad municipal tiene como objeto la conservación del paraje urbano del cantón, para resguardar un “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” en pos del mejoramiento de la calidad de vida de todos los habitantes del cantón (Véase resolución de la Sala Constitucional N° 4332-2000 del 19 de mayo del 2000).

Es preciso entonces determinar que podemos entender como “zonas verdes”, para la aplicación de esta tasa en cuestión. Como un primer acercamiento al concepto de “zonas verdes” utilizado por el Código Municipal, y ante la ausencia de una definición en el Código, a modo de referencia partimos del Reglamento de Construcción del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo del 10 de noviembre de 1982, que en su artículo I.3 define las zonas verdes como “Áreas libres enzacatadas o arborizadas, de uso público o comunal, destinadas a la recreación”.

Ahora bien, si partimos de la letra del párrafo 4° del Código Municipal, en que el pago de la tasa por mantenimiento de parques y zonas verdes se impone a los propietarios de bienes inmuebles del distrito correspondiente y en función del valor del inmueble, bien podemos tener como guía la definición contenida en el Reglamento de Construcción del Instituto de Vivienda y Urbanismo, y no el concepto de Área Verde contenido en el Plan Regulador de la Municipalidad de Valverde Vega (Reglamento Municipal del 10 de diciembre del 2003) que resulta ser un concepto más amplio, dice en lo que interesa el numeral 46, inciso 6):

“Artículo 46. —Para efectos del presente Plan Regulador, en el Cantón de Valverde Vega se han establecido los siguientes usos de la tierra:

(…)

6. Uso de Áreas Verdes: comprende la ocupación o reserva de la tierra para protección forestal, cubierta vegetal o bosque remanente, márgenes de ríos, quebradas o humedales, parques urbanos, áreas de riesgo natural, recursos hídricos y los terrenos de zonas protegidas. (…)”

Podemos afirmar entonces que zonas verdes, son todas aquellas áreas libres de uso público comunal, arborizadas o enzacatadas destinadas a la recreación u ornato.

Es preciso señalar que para realizar el mantenimiento de las zonas verdes del cantón de Valverde Vega, la Municipalidad debe aplicar, mediante el método de cobro que la propia entidad municipal determine, la tasa en cuestión a todos los habitantes que efectiva o potencialmente se vean beneficiados con el mantenimiento y conservación de dichas zonas.”

Como podemos ver, el citado dictamen fija la conceptualización de zonas verdes a partir del Reglamento de Construcciones emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como aquellas áreas libres enzacatadas o arborizadas, de uso público o comunal, destinadas a la recreación.

Valga acotar que esa misma definición se mantiene en el artículo 3° inciso 190) del actual Reglamento de Construcciones del INVU (Reglamento N° 6306 del 15 de marzo del 2018).[1]

Asimismo, en consonancia con lo explicado líneas atrás, debe tenerse presente que este tipo de tasas municipales pueden cobrarse en la medida en que exista una prestación efectiva o potencial del servicio. Esa naturaleza contra-prestacional debe determinar cuáles habitantes son los usuarios, en la medida en que se ven beneficiados –y pueden disfrutar- del mantenimiento y conservación que se brinda a dichas zonas verdes.

Ciertamente el artículo 83 del Código Municipal, en su párrafo cuarto in fine, dispone que esa tasa se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad. En esa medida, y en consonancia con lo concluido en el dictamen que cita la auditoría, cada Municipalidad debe determinar cuáles son los distritos cuyos habitantes se ven beneficiados con el mantenimiento de determinada zona verde, a partir de lo cual puede imponerse el cobro de esa tasa, según el valor de cada propiedad.

Por otra parte, esa auditoría consulta si, en caso de que se pudiera ampliar el cobro del servicio de mantenimiento de parques a todos los contribuyentes del cantón, el Concejo Municipal debe indicarlo así en el acuerdo que se tome, o basta con indicar que “se aprueba el estudio de costos”, para interpretar que, si dentro del estudio de costos se contempló esa extensión, ya puede aplicarse dicha ampliación del cobro a todos los vecinos del cantón.

Al respecto, basta con señalar que todo acto administrativo, como lo es un acuerdo municipal, debe ser claro, preciso, concreto y completo, de forma tal que su eficacia y ejecutividad no se vea comprometida en forma alguna ni genere dudas, conflictos o algún tipo de inconsistencia al momento de su aplicación práctica.

Como puede apreciarse, la respuesta a tal inquietud dependerá de los términos específicos de un determinado acuerdo, lo cual evidentemente escapa a la naturaleza de nuestra función consultiva. Sin embargo, es claro que todo acuerdo se encuentra precedido de una discusión sobre sus alcances, y puede adoptarse con referencia y apoyo en el análisis y revisión de determinados documentos (estudios, criterios, oficios, etc.). En esa medida, por ejemplo, si de un estudio de costos que ha sido sometido a conocimiento del Concejo Municipal queda claro sobre cuáles distritos se propone la aprobación de la tarifa correspondiente a la tasa de mantenimiento de zonas verdes y parques, el acto de aprobación apareja ese mismo alcance.

No obstante, qué tan específico deba ser un determinado acuerdo, dependerá de cada caso concreto y del contenido y términos de los estudios que se hayan revisado de previo a su adopción, de ahí que es un tema de responsabilidad de la propia Administración activa determinar cuáles deben ser los términos en que debe ser redactado el acuerdo a fin de que su alcance quede claro, y así, no exista ningún tipo de inconsistencia al momento de su ejecución.

Por último, en relación con lo dispuesto en el artículo 43 del Código Municipal, se nos indica que, teniendo presente que en el municipio no se ha reglamentado a lo interno la prestación de los servicios y en virtud de que las tasas que se cobran afectan a terceros, se nos consulta lo siguiente:

4. ¿se debería seguir el procedimiento establecido en el citado artículo, para poner en vigencia, los nuevos montos que se pretenden cobrar por la prestación de servicios municipales, o bien, con el acuerdo del Concejo y la publicación en el Diario Oficial, por una única vez, sería suficiente para iniciar el cobro de la nueva tarifa?

El artículo 43 del Código Municipal que se indica en su consulta, dispone lo siguiente:

“Artículo 43.- Toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, deberá ser presentada o acogida para su trámite por el Alcalde Municipal o alguno de los regidores.

Salvo el caso de los reglamentos internos, el Concejo mandará publicar el proyecto en La Gaceta y lo someterá a consulta pública no vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles, luego del cual se pronunciará sobre el fondo del asunto.

Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella.” (el subrayado no es del original)

Por otra parte, recordemos que el artículo 83 del Código Municipal que hemos venido analizando, dispone en lo conducente que “Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.”

Teniendo a la vista lo anterior, es preciso distinguir con claridad entre la promulgación de un reglamento, y lo que es un acuerdo que únicamente fije la tarifa de las tasas, pues se trata de dos supuestos distintos.

La fijación de una tasa por parte del Concejo Municipal nace de la adopción de un acuerdo, que entrará en vigencia 30 días después de publicado en el Diario Oficial La Gaceta, como lo señala el Código Municipal. Al tratarse únicamente de la fijación tarifaria, estamos en presencia de un acuerdo, no de un reglamento. Se trata de un acuerdo que puntualmente lo que hace es determinar cuál será la tarifa de cobro para las tasas, es decir, constituye una decisión concreta que no conlleva disposiciones normativas como tales.

En cambio, si estamos en presencia de un reglamento, éste constituye un cuerpo normativo constituido por una serie de preceptos y reglas de carácter general, que, como tal, deberá seguir el trámite previsto en el referido artículo 43 del Código Municipal. Por ejemplo, en el mismo artículo 83 de dicho Código se establece que “La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme de qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa.”

Como vemos, un reglamento constituye un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general, que persiguen normar y regular determinado servicio, trámite, potestad, etc., y es este tipo de cuerpo normativo el que debe seguir el procedimiento previsto en cuanto a la publicación del correspondiente proyecto y su consulta pública.

IV. Conclusiones

Con fundamento en todo lo expuesto, y en orden a las interrogantes puntuales planteadas por esa auditoría, arribamos a las siguientes conclusiones:

1. La municipalidad tiene amplias potestades para definir y diseñar el plan de gestión integral de desechos, pero debe apegarse a las reglas que imponen la ciencia y la técnica, así como los principios de justicia, lógica y conveniencia. Esto necesariamente deberá traducirse en que los costos que determinen finalmente la fijación de tarifas deben encontrarse apegados a esos parámetros.

2. Si bien la Ley no dispone un sistema tarifario determinado para ser aplicado por las municipalidades, sino que delega en cada gobierno local la creación de dicho sistema según las necesidades del cantón, esa fijación no puede ser arbitraria, antojadiza, desproporcionada ni irrazonable.

3. En cuanto a las inversiones futuras que pueden incluirse en los costos (artículo 83 del Código Municipal), la misma norma se encargó de sujetar dichas inversiones futuras a que resulten necesarias, lo que ya impone un límite al tipo de inversión que puede ser considerada. Esa inversión habrá de estar debidamente respaldada con criterios técnicos que demuestren precisamente esa necesidad para el gobierno local.

4. El que se requiera tomar en cuenta uno o varios proyectos a la vez, atañe a una decisión concreta de la Municipalidad que queda librada a su discrecionalidad, con apego a las normas y principios que fueron explicados.

5. El cobro de la tasa por el Servicio de Mantenimiento de Parques y Áreas verdes (áreas libres enzacatadas o arborizadas, de uso público comunal, destinadas a la recreación), procede en tanto exista una prestación efectiva o potencial del servicio. Esa naturaleza contra-prestacional debe determinar cuáles habitantes son los usuarios, en la medida en que se ven beneficiados –y pueden disfrutar- del mantenimiento y conservación que se brinda a dichas zonas verdes.

6. Esa tasa debe cobrarse proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad. Para ello, cada municipalidad debe determinar cuáles son los distritos cuyos habitantes se ven beneficiados con el mantenimiento de determinada zona verde, a partir de lo cual puede imponerse el cobro de esa tasa, según el valor de cada propiedad.

7. El acuerdo que fije el cobro de esa tasa por mantenimiento de áreas verdes y parques debe ser claro, preciso, concreto y completo, de forma tal que su eficacia y ejecutividad no se vea comprometida en forma alguna ni genere dudas, conflictos o algún tipo de inconsistencia al momento de su aplicación práctica. La determinación sobre el contenido específico del acuerdo escapa a la naturaleza de nuestra función consultiva.

8. Es preciso apreciar con claridad las diferencias que existen entre la promulgación de un reglamento y la adopción de un acuerdo.

9. Un acuerdo de fijación tarifaria entra en vigor treinta días después de publicado en La Gaceta.

10. Si estamos en presencia de un reglamento del servicio, se deberá seguir el procedimiento previsto en cuanto a la publicación del correspondiente proyecto y su consulta pública.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG/bma

[1] Conviene tener presente lo que señalamos en nuestro dictamen N° C-212-2021 de fecha 19 de julio del 2021, en el sentido de que: “Debe advertirse que las disposiciones del Reglamento de Construcciones del INVU pueden ser aplicadas por los Gobiernos Locales siempre que éstas no sean incompatibles con los planes reguladores u otra normativa local (artículo 2° del Reglamento y dictamen no. C-269-2013 de 27 de noviembre de 2013), por lo que, el cambio de uso de suelo en las urbanizaciones regulado en los artículos 143 y 145 antes citados puede aplicarse siempre que no exista un plan regulador que establezca una regulación distinta.”

PGR-C-334-2021

TASAS MUNICIPALES. NATURALEZA JURÍDICA Y MECANISMO DE COBRO. FIJACIÓN DE LA TARIFA DE LAS TASAS. TASA POR SERVICIO DE MANTENIMIENTO DE PARQUES Y ÁREAS VERDES.

La Auditora Interna de la Municipalidad de Palmares nos consulta:

Mediante nuestro dictamen PGR-C-334-2021 de fecha 7 de diciembre del 2021 suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta arribando a las siguientes conclusiones: