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Opinión Jurídica : 026 - del 18/02/2022
18 de febrero de 2022
PGR-OJ-026-2022
Señora
Cinthya Díaz Briceño
Área de Comisiones
Legislativas IV
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la
aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N°
AL-DCLEAGRO-020-2021 de 30 de agosto de 2021, reasignada a mi persona el 10 de
febrero de 2022.
En
oficio AL-DCLEAGRO-020-2021 de 30 de agosto de 2021, se nos nos
comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea
Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la
República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.075
denominado " LEY DE INCENTIVO A LA PRODUCCIÓN AGROPECUARIA Y A LA PESCA
DEBIDO A LA EMERGENCIA NACIONAL DEL COVID-19”
En razón del objeto de consulta, se considera
oportuno abordar: A) Sobre la
Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos
Legislativos; y B) Un proyecto que
crea una exoneración temporal del IVA.
A.
SOBRE
LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y
DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.
Conforme
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27
de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano
Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con
independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que
deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública
consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano
procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios
y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión
administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).
En el
caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante
únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer
función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo
(art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea
Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de
forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de
interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica
OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).
Luego,
nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta
institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las
instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por
disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas
a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del
9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3
de octubre de 2016 y OJ-100-2018 del 23
de octubre de 2018). No obstante, en nuestro
ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de
la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en
trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la
función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones
jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019
respectivamente se indicó:
“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la
oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en
relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la
materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de
15 de enero de 2008, que en el caso
costarricense, no existe norma que
atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los
proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para
atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha
remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de
deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas
formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por
los señores diputados en relación con determinados proyectos de
Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus
altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es
oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa,
reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las
consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del
expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En
igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de
2018).
Esta
colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es
emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el
fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores
diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento.
Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo
procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo,
mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica
OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:
“Es claro que esta forma de colaboración no
dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción
de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole
estrictamente jurídico. Asesoramiento
que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y
particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la
asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración
Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene
como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente
ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de
la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N°
OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese
OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y
OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)
Por
otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos
en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este
órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de
Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley
N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la
interpretación del derecho, un
asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita
criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible
considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación
de forma general.
Por
último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función
consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de
admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de
esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica
instaura:
“Al tratarse de una colaboración excepcional,
también hemos señalado que la misma debe
enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto,
tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general–
para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:
“Es claro
que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto,
reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello
mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que
no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y
particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la
asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración
Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como
límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio
respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la
consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N°
OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que
cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente
relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.”
(Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).
Lo
expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de
enero de 2020, reiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de
septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de octubre de 2020, OJ-160-2020 del 29
de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020, OJ-184-2020 del 14
de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.
B) UN PROYECTO QUE CREA UNA EXONERACIÓN TEMPORAL DEL IVA.
El proyecto de Ley N.° 22.075
crearía una exoneración temporal. Concretamente, la iniciativa de Ley
exoneraría, por un año, a determinados insumos agropecuarios y de pesca, del
pago del impuesto al valor agregado. El año de exoneración regiría a partir de
la publicación de la eventual Ley.
De acuerdo con lo que se
explica en la exposición de motivos del proyecto, la exoneración temporal que
se propone tendría por finalidad liberar los recursos que los empresarios de
los sectores agropecuario y pesquero deben destinar al pago del Impuesto al
Valor Agregado en la compra de sus insumos, a fin de que dichos recursos puedan
ser destinados al pago de salarios, de créditos y cargas sociales, para así
contribuir a evitar el aumento en el ya creciente desempleo nacional.
La adquisición de insumos
agropecuarios y de pesca está sujeta al impuesto al valor agregado. No
obstante, de acuerdo con el artículo 11.3.d de la Ley del Impuesto al Valor
Agregado; los productos veterinarios, los insumos agropecuarios y de pesca, a
excepción de los de pesca deportiva, que definan, de común acuerdo, el
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Hacienda; deben
pagar una tarifa reducida de 1%.
De acuerdo con el Decreto
Ejecutivo N.° 41824 de 25 de junio de 2019, tienen derecho a adquirir a la
tarifa reducida del l% del impuesto sobre el valor agregado los bienes y
servicios contenidos en los anexos 1, 2 y 4, así como en el artículo 11 de
aquel Decreto, los contribuyentes que se encuentren inscritos en el Ministerio
de Agricultura y Ganadería como un productor agropecuario y en el Ministerio de
Hacienda en el Registro de comercializadores, distribuidores y productores de
canasta básica tributaria, así como los contribuyentes inscritos en el régimen
especial agropecuario en el tanto el servicio contratado esté directamente
relacionado con el bien incluido en canasta básica, o con un insumo de canasta
básica tributaria, de conformidad con el Decreto Ejecutivo N° 41615 del 19 de
abril de 2019, denominado "Reglamento de Canasta Básica Tributaria".
Asimismo, conforme el mismo
Decreto N.° 41824, tienen derecho a adquirir a la tarifa reducida del 1% del
impuesto sobre el valor agregado sobre los bienes y servicios contenidos en los
anexos 1 y 3 del presente reglamento, las personas físicas o jurídicas que
cuentan con licencia o autorización vigente de pescador comercial otorgada por
el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) o una
autorización para el cultivo de organismos acuáticos, marinos o continentales
extendida por el INCOPESCA y sean contribuyente del Impuesto sobre el valor
agregado ante la Administración Tributaria.
Luego, debe indicarse que el
proyecto de Ley exoneraría del pago del Impuesto al Valor Agregado a esos
insumos agropecuarios y de pesca comprendidos en el Decreto Ejecutivo N.° 41824
y que actualmente disfrutan de una tarifa reducida.
Debe precisarse, sin embargo, que
la exoneración que propone el proyecto de Ley sería temporal. Se trataría de lo
que, en la literatura especializada, se conoce como el otorgamiento de unas
“vacaciones tributarias” (Tax holiday).
(Ver, Roca, Jerónimo. Evaluación de la efectividad y eficiencia de los
beneficios tributarios. Banco Interamericano de Desarrollo, 2010)
En este sentido, aunque la
finalidad de la exoneración temporal pretende ser incentivar la actividad
agropecuaria y pesquera, es importante considerar lo comentado por Roca sobre
las distorsiones que pueden crear este tipo de medidas, entre los que se
señalan las siguientes:
- Como el incentivo es
temporal se incentivan las inversiones “fáciles de abrir-fáciles de cerrar”;
- Se incentivan las
inversiones a corto plazo;
- Se incentiva el desvío de
rentas (comportamientos de rent seeking)
pues los inversores a quienes se les acaban las vacaciones tributarias
procurarán su renovación de modo de mantener competitividad con aquellos aún
comprendidos en el incentivo;
Así las cosas, lo recomendable
es que se requieran los estudios técnicos necesarios para en que Comisión se
puedan analizar y ponderar, de un lado, el alcance de los beneficios que pueden
obtenerse de la exoneración temporal planteada, y del otro extremo, la posibles distorsiones que podrían crearse.
C) CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta
del proyecto de Ley N.° 22.075.
Atentamente
Jorge Oviedo Álvarez
Procurador
Adjunto
JOA/bma
PGR-OJ-026-2022
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS
POR LAS COMISIONES Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS. UN PROYECTO QUE CREA UNA
EXONERACIÓN TEMPORAL DEL IVA.TARIFA REDUCIDA IVA DE PRODUCTOS VETERINARIOS,
INSUMOS AGROPECUARIOS Y DE PESCA Y CON LICENCIAS O AUTORIZACIÓN.
Mediante
oficio N° AL-DCLEAGRO-020-2021 de 30 de agosto de 2021 la señora Cinthya Díaz Briceño del Área de
Comisiones Legislativas IV de la Asamblea Legislativa
nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea
Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la
República el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.075
denominado "Ley de Incentivo a la Producción Agropecuaria y a la
Pesca debido a la Emergencia Nacional del COVID-19”.
Al no estarse de los supuestos de consulta
ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, con un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el
Poder Legislativo, este Órgano Superior Técnico-Jurídico Consultivo atiende la
consulta formulada en razón de la existencia de un evidente interés público y
sin perjuicio de que la opinión jurídica carece de un carácter vinculante.
Con la aprobación del Procurador General de la
República, mediante la Opinión Jurídica PGR-OJ-026-2022, el Lic. Jorge Andrés
Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye lo siguiente:
- Con fundamento en lo expuesto, se tiene por
evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 22.075.