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Opinión Jurídica : 019 - del 10/02/2022
10 de febrero 2022
PGR-OJ-19-2022
Señora
Yorleny León Marchena
Diputada
Fracción Liberación Nacional
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio
AL-FPLN-56-OFI-2118-2022 de 8 de febrero de 2022.
En su oficio
AL-FPLN-56-OFI-2118-2022, la señora diputada consultante plantea la siguiente
cuestión jurídica:
¿Está facultada una Junta
Directiva de una institución autónoma para tomar un acuerdo que contradiga
expresamente un reglamento que regula, en concreto, los alcances y los detalles
que incluye tal acuerdo? ¿Cuáles son los límites que tiene una Junta Directiva
de una institución autónoma a la hora de establecer interpretaciones sobre los
reglamentos que la obligan y sobre los diversos tipos de acuerdos que podrían
establecerse mediante un acuerdo de Junta Directiva?
Para contestar la consulta
planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones: A) EN
ORDEN A LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS DIPUTADOS DE FORMA
INDIVIDUAL Y B) EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS
REGLAMENTOS.
A. EN ORDEN A LA ADMISIBILIDAD
DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS DIPUTADOS DE FORMA INDIVIDUAL.
De conformidad con los
artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico
jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función
rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Un aspecto importante que debe
señalarse es que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto
en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional (no. 7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el
ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de
información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un
criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de
diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la
Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de
noviembre de 2019, dispuso:
“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la
Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad
con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta
así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en
los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay
razón para estimar el recurso.” (El
subrayado no es del original).
Para el ejercicio de nuestra
competencia consultiva, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como
Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la
función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún
tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior y a que no
existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las
consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de
colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución
Política les atribuye. De ahí que se
rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o
en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la
función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.
Tal y como hemos dispuesto en
otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como
objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello
mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento
no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar
su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está
legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el
asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de
la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública
y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros
pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de
mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de
2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020,
entre otros).
De ahí que, la colaboración que se brinda a
través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos
permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas,
puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.
(Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005,
OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017
de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de
abril de 2019).
Luego debe indicarse que la
consulta formulada mediante el oficio AL-FPLN-56-OFI-2118-2022 no plantea
ningún obstáculo que impida su admisibilidad y evacuación.
B) EN RELACIÓN CON EL
PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.
El principio de legalidad
consagrado en el artículo 11 constitucional, implica que la administración
pública está vinculada positivamente por el ordenamiento jurídico. El artículo
13 de la Ley General de la Administración Pública, así, ha establecido que la
Administración está sujeta, en general, a todas las normas escritas y no
escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del
mismo, sin que pueda derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.
Luego, a pesar de que la
Constitución le reconoce al Poder Ejecutivo, en particular, una potestad de
reglamentar las leyes, y a la administración pública, en general, una potestad
de darse sus propios reglamentos de organización - lo cual conlleva la potestad de reformar o
incluso derogar dichos reglamentos -; lo cierto es que una vez aprobados y
publicados, los reglamentos, como parte del ordenamiento jurídico, vinculan
positivamente a la administración, la cual está también privada de la potestad
de derogarlos de forma singular, es decir de desaplicarlos para un determinado
caso concreto. El mismo artículo 13 ha establecido, al efecto que la administración
no puede derogar o desaplicar para casos concretos los reglamentos, sea que
éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o
inferior competente.
Se transcribe el artículo 13
de la Ley General de la Administración Pública:
Artículo 13.-
1. La Administración estará sujeta, en general, a
todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al
derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos
para casos concretos.
2. La regla anterior se aplicará también en relación
con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que
provengan de otra superior o inferior competente.
La Sala Constitucional ha
señalado que el instituto de la inderogabilidad singular de los reglamentos
administrativos tiene por objeto garantizar que una norma administrativa de
alcance general y abstracto, no sea excepcionada o desaplicada casuísticamente,
esto es, para determinados casos particulares, todo en resguardo del principio
constitucional de la igualdad de los destinatarios –efectos externos- frente a
la misma (artículo 33 de la Constitución Política). (Ver Voto de la Sala
Constitucional N.° 398-2005 de las 12:10 horas del 21 de enero de 2005)
El principio de inderogabilidad
de los reglamentos ha sido desarrollado también nuestra jurisprudencia
administrativa. Al respecto, pueden verse los dictámenes C-45-1994 de 16 de
marzo de 1994 y C-160-2017 de 6 de julio de 2017.
Cabe acotar, sin embargo, en
lo dicho en el dictamen C-304-2006 de 1 de agosto de 2006 en el sentido de que
distinta es la situación cuando es el propio reglamento o el cuerpo normativo
respectivo que, mediante una norma expresa, exceptúan los preceptos que se
encuentran en él. En este supuesto, no se está ante una desaplicación concreta
de la normativa, pues, precisamente, ésta autoriza su desaplicación cuando se
dan los supuestos de hecho que prevé la norma de excepción.
Luego, es claro que las juntas
directivas de las instituciones autónomas están obligadas a acatar y cumplir
los reglamentos vigentes que ordenen su funcionamiento y el de sus
instituciones, sin que puedan derogarlos o desaplicarlos para un caso concreto,
sin perjuicio de aquellos supuestos en que es el propio reglamento o el
cuerpo normativo respectivo
que, mediante una norma expresa, exceptúan los preceptos que se encuentran en
él.
Finalmente, debe indicarse que
si bien el ordenamiento, particularmente a través del artículo 10 de la Ley
General de la Administración Pública, reconoce a la administración pública, la
posibilidad interpretar la norma administrativa en la forma que mejor garantice
la realización del fin público a que se dirige; lo cierto es que la posibilidad
de interpretar la norma administrativa, no autoriza al operador jurídico,
incluyendo a las Juntas Directivas, a desaplicar o derogar las normas
reglamentarias para casos concretos, por lo que no puede tomar acuerdos en ese
sentido.
CONCLUSIÓN:
Con fundamento en lo expuesto
se concluye que las juntas directivas de las instituciones autónomas están
obligadas a acatar y cumplir los reglamentos vigentes que ordenen su
funcionamiento y el de sus instituciones, sin que puedan derogarlos o
desaplicarlos para un caso concreto, sin perjuicio de aquellos supuestos en que
sea el propio reglamento o el cuerpo normativo respectivo que, mediante una
norma expresa, exceptúe los preceptos que se encuentran en él.
Asimismo, debe indicarse que
si bien el ordenamiento, particularmente a través del artículo 10 de la Ley
General de la Administración Pública, reconoce a la administración pública, la
posibilidad interpretar la norma administrativa en la forma que mejor garantice
la realización del fin público a que se dirige; lo cierto es que la posibilidad
de interpretar la norma administrativa, no autoriza al operador jurídico,
incluyendo a las Juntas Directivas, a desaplicar o derogar las normas
reglamentarias para casos concretos, por lo que no puede tomar acuerdos en ese
sentido.
Atentamente,
Jorge Oviedo Alvarez
Procurador Adjunto
JOA/cpb
PGR-OJ-019-2022
EN ORDEN A LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS
PLANTEADAS POR LOS DIPUTADOS DE FORMA INDIVIDUAL. EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO
DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS
Mediante
oficio N° AL-FPLN-56-OFI-2118-2022 de 8 de febrero de 2022 la señora Yorleny León Marchena, Diputada de la Fracción Liberación
Nacional, de la Asamblea Legislativa
nos consulta lo siguiente:
¿Está
facultada una Junta Directiva de una institución autónoma para tomar un acuerdo
que contradiga expresamente un reglamento que regula, en concreto, los alcances
y los detalles que incluye tal acuerdo? ¿Cuáles son los límites que tiene una
Junta Directiva de una institución autónoma a la hora de establecer
interpretaciones sobre los reglamentos que la obligan y sobre los diversos
tipos de acuerdos que podrían establecerse mediante un acuerdo de Junta
Directiva?
Al no estarse de los supuestos de consulta
ordinarios previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, con un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el
Poder Legislativo, este Órgano Superior Técnico-Jurídico Consultivo atiende la
consulta formulada en razón de la existencia de un evidente interés público y
sin perjuicio de que la opinión jurídica carece de un carácter vinculante.
Con la aprobación del Procurador General de la
República, mediante la Opinión Jurídica PGR-OJ-019-2022, el Lic. Jorge Andrés
Oviedo Álvarez, Procurador Adjunto, concluye lo siguiente:
- Con fundamento en lo expuesto se concluye que las
juntas directivas de las instituciones autónomas están obligadas a acatar y
cumplir los reglamentos vigentes que ordenen su funcionamiento y el de sus
instituciones, sin que puedan derogarlos o desaplicarlos para un caso concreto,
sin perjuicio de aquellos supuestos en que sea el propio reglamento o el cuerpo
normativo respectivo que, mediante una norma expresa, exceptúe los preceptos
que se encuentran en él.
- Asimismo, debe indicarse que si bien el
ordenamiento, particularmente a través del artículo 10 de la Ley General de la
Administración Pública, reconoce a la administración pública, la posibilidad
interpretar la norma administrativa en la forma que mejor garantice la
realización del fin público a que se dirige; lo cierto es que la posibilidad de
interpretar la norma administrativa, no autoriza al operador jurídico,
incluyendo a las Juntas Directivas, a desaplicar o derogar las normas
reglamentarias para casos concretos, por lo que no puede tomar acuerdos en ese
sentido.