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Opinión Jurídica : 215 - del 15/12/2021
15 de diciembre de 2021
PGR-OJ-215-2021
Señora
Noemy María Montero
Comisión
Especial expediente N° 22.038
ASAMBLEA
LEGISLATIVA
Estimada señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su
oficio N° CE-21818-20 de fecha 9 de setiembre del 2020, que me fue reasignado
en fecha 23 de noviembre del 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio
sobre el proyecto de ““LEY DE TRASLADO DE RECURSOS PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SEGURO DE
INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE”, el cual se tramita bajo el expediente N°
22.073.
De
previo a rendir el criterio solicitado, es necesario aclarar que éste no
constituye un dictamen vinculante, ya que lo consultado se relaciona con la
función que le atribuye la Constitución Política a la Asamblea Legislativa,
esto es, la competencia exclusiva de dictar las leyes, y no con sus funciones
de administración activa. Así las cosas,
se rinde la respectiva opinión jurídica, siempre con el ánimo de colaborar en
el ejercicio de las altas funciones que cumple el Parlamento.
Asimismo, se advierte que no corresponde a esta
Procuraduría pronunciarse sobre la oportunidad o conveniencia del proyecto de
ley, por lo que únicamente haremos un análisis del articulado realizando las
observaciones generales que ameriten alguna discusión de tipo jurídico o de
técnica legislativa, y dentro del ámbito competencial de este órgano asesor.
Por otra parte, cabe aclarar que el plazo de
ocho días invocado en su oficio no resulta vinculante para esta Procuraduría,
por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
I.
MOTIVACIÓN
DEL PROYECTO DE LEY
La
exposición de motivos del proyecto en cuestión indica que el estudio denominado
Valuación Actuarial del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, que data del mes julio del año 2019, concluye que resulta imperativo adoptar
medidas tendientes a mejorar la solvencia financiera de ese seguro, a cargo de
la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).
Según
ese estudio realizado para la CCSS, se revela que en un enfoque de corto plazo
el régimen del IVM presenta un estado financiero “aceptable” para el período del
2019 al 2030. No obstante, se advierte
que a partir del 2030 el IVM podría presentar dos momentos críticos, dado que
para el año 2030 se caerá en una insuficiencia de los "aportes más
intereses de la reserva", la cual se agotaría en forma total para el año
2037.
Asimismo,
la motivación llama la atención sobre la necesidad de tomar en cuenta que los
problemas de insolvencia ya son latentes, pues también se indica que se va a
requerir el uso de los intereses de las reservas del IVM a partir del presente
año 2021, para cubrir el pago de las 281.000 pensiones de ese régimen. Eso significa que los aportes de los
trabajadores y patronos ya no alcanzarían para hacer frente a dichos pagos de
ahora en adelante.
A
lo anterior, se suma el efecto del COVID-19 sobre las cargas sociales, lo cual
no está considerado dentro del estudio actuarial referido supra, ya que antes
de la pandemia se tenían como cotizantes a 1,7 millones de trabajadores y 88
mil patronos; cifras que han venido a menos y que complican aún más la
situación del IVM.
Se
advierte que con el uso de los rendimientos de las reservas del IVM, éstas se
dejarían de capitalizar, y peor aún, a partir del año 2030 se empezaría a
recurrir a las mismas reservas para hacer los pagos del periodo, de ahí que,
como indica el estudio, para el año 2037 dicha reserva se estaría agotando.
Por
otra parte, se agrega que bajo un enfoque de largo
plazo, es claro que de no tomarse las medidas de ajuste bajo las hipótesis
actuariales, este régimen no podría hacer frente a un 51.7% de sus promesas en
los próximos 100 años.
Se
hace ver que entre las proyecciones demográficas se señala que la población de
pensionados crece, aún en el corto plazo, en forma más acelerada que la de la
población de afiliados al IVM. En ese
sentido, “la "Razón de Soporte" decrecerá de 6,9 afiliados por 1 pensionado en el 2018 a 4,4 afiliados por 1 pensionado en el
2030 (y posteriormente a 1,5 en el 2080).
A
partir de la situación expuesta, el proyecto hace ver que la estabilidad y
solvencia del IVM conlleva la necesidad de hacer ajustes en el número de cuotas
para acceder a la pensión, cambios en la fórmula de cálculo de los beneficios,
incremento en las edades de retiro, recortar los aumentos por costo de la vida
y la búsqueda de otras fuentes de Ingresos.
Todo eso, considerando escenarios alternativos donde interactúan
variables sociodemográficas y económicas.
Por
esa razón, el proyecto de ley consultado asigna recursos adicionales al IVM,
recursos que actualmente cumplen el objetivo de capitalizar el fondo de trabajo
del Banco Popular y Desarrollo Comunal (BPDC), mediante el aporte patronal que
se consigna en el Artículo 5 de su Ley Orgánica (Ley N° 4351), a fin de que se
trasladen después de un periodo prudencial a financiar al IVM.
De
esta forma, se argumenta, se estaría fortaleciendo al IVM al mismo tiempo que
el BPDC continuaría utilizando los aportes patronales, bajo un esquema similar
al que se ha venido empleando con la Ley de Protección al Trabajador, Ley N°
7983.
II.
OBSERVACIONES
SOBRE EL PROYECTO
Como puede apreciarse del análisis de la exposición de
motivos que acompaña este proyecto, se exponen razones sumamente importantes
para sustentar la propuesta, pues el tema de la profunda crisis que enfrenta el
seguro del IVM es público y notorio, situación que se viene discutiendo de hace
muchos años, y cuya fragilidad para los años venideros queda expuesta en el
estudio actuarial rendido en el año 2019.
Es claro que estamos ante un tema
del más alto interés público, pues la solidez y sostenibilidad del mayor fondo
de pensiones del país es un aspecto de primer orden en el ámbito social y
económico. Desde ese punto de vista, la motivación del proyecto puede estimarse
desarrollada con solidez.
El artículo 1° del texto propuesto
dispone que se traslada a la CCSS el 50% del aporte patronal dispuesto en el
inciso a) del Artículo 5 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo
Comunal. Dicho aporte consiste en un ½ % mensual sobre
las remuneraciones, sean salarios o sueldos que deben pagar los patronos, los
Poderes del Estado y todas las instituciones públicas.
Se
prevé que la CCSS debe destinar los recursos, en su totalidad, al fondo del
régimen de capitalización colectiva al que se refiere el artículo 34 de la Ley
Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Esto, luego de
transcurrido un plazo de dieciocho meses desde el ingreso de estos recursos al
banco.
La naturaleza de dicho aporte
patronal fue objeto de análisis por esta Procuraduría General mediante dictamen
N° C-081-88 de fecha 13 de mayo de 1988, pronunciamiento que, aunque de vieja
data, proporciona una valiosa definición para lo que interesa en la presente
consulta. Así, señala dicho pronunciamiento:
“b)
Naturaleza tributaria de los aportes;
Todos los aportes
examinados, sin excepción, comparten la misma naturaleza; se trata de tributos.
En Derecho Tributario, se ha generalizado el término parafiscalidad para
denominar estas instituciones. Esta Procuraduría General en algunas ocasiones,
se ha referido al punto concreto. Así, puede confrontarse el Pronunciamiento
C-060-85, de 20 de marzo de 1985.
El fenómeno de la
parafiscalidad, lo comenta lacónicamente el conocido tratadista Giuliani Fonrouge, de la
siguiente manera:
"En
los últimos tiempos, especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, se han
desarrollado numerosas contribuciones con fines económicos y sociales,
consiguientes a las nuevas funciones del Estado, que suelen agruparse bajo la
denominación genérica de parafiscalidad. Las "contribuciones
parafiscales" reciben las más variadas designaciones en el derecho
positivo, tales como tasas, contribuciones, aportes, cuotas, cotizaciones,
retribuciones, derechos, cargas, etc., y si bien son impuestas por el Estado,
no figuran en el presupuesto general y de aquí deriva la expresión parafiscal
(de la raíz griega para), que da idea de algo paralelo, al lado o al margen de
la actividad estatal. Se trata, en efecto, de tributos establecidos en favor de
entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su
financiación autónoma, teniendo como manifestación más importante los
destinados a fines de seguridad social". (Derecho Financiero, Volumen II, pág. 942, Depalma, 1978).
El carácter tributario de
los aportes, aunque algo discutido en doctrina, ha sido acogido por esta
Procuraduría General.
Recientemente, en el
dictamen C-073-88, de 24 de abril de 1988, se expresó de esta manera:
"Partiendo
de lo dicho hasta ahora, es menester caracterizar la contribución al INA, como
un tributo. Goza en primer lugar, de la característica esencial de todo
tributo: Exigibilidad en el ejercicio del poder de imperio estatal. En segundo
término, consiste en una prestación de dinero (impuestos, tasas y
contribuciones especiales, según reza el artículo 4º del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios).
Por
último, es exigido para el cumplimiento de los fines estatales, que por descentralizacion administrativa le corresponde cumplir al
INA".
Pueden verse también, con
carácter ilustrativo, los pronunciamientos C-232-87, del 20 de noviembre de
1987 y el C-007-81 del 12 de enero de 1981.
Lo que resta ahora, es
caracterizarlo como un impuesto, una tasa o una contribución especial.
c) Los
aportes pertenecen a la categoría de los impuestos;
Analizando, a la luz de la
doctrina y legislación, las definiciones que sobre los impuestos, tasas y
contribuciones especiales, nos proporciona el Código de Normas y Procedimientos
Tributarios, se llega a la conclusión de que, la más ajustada a las
particularidades de las mal llamadas "contribuciones", es la
categoría de impuestos.
Un impuesto cuyo hecho generador consiste, en una
situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente: la
condición de patrono. Mediante él, se grava una condición, no una actividad
particular del ente público o privado.
(En el mismo sentido, véase pronunciamiento C-073-88 de 27 de abril de 1988).
(…)
Como primera conclusión, tenemos entonces que: los aportes examinados en este dictamen,
constituyen impuestos. No se trata de una contribución especial pues éstas
tienen un hecho generador diferente al de aquéllos.” (Énfasis suplido)
La importancia de la definición contenida en dicho
pronunciamiento radica en el hecho de que cualquier modificación en la
imposición o destino de este “aporte patronal”, por su naturaleza de impuesto,
ciertamente debe regularse por vía de ley. En esa medida, el proyecto sería la
vía correcta para tramitar este tipo de modificación dirigida a fortalecer las
reservas del fondo de pensiones manejado por la CCSS. Así las cosas, desde el
punto de vista estrictamente jurídico, estimamos que es correcto su
planteamiento.
Como ya señalamos, la finalidad del
proyecto es sumamente atendible, tratándose de un tema del más alto interés
nacional y determinante para el futuro de las condiciones socioeconómicas de la
población y de la solidaridad que ha caracterizado el Estado Social de Derecho.
Más allá de lo anterior, el impacto
específico de la reforma sobre las reservas del régimen del IVM, o bien los
efectos que ello pueda tener sobre los fondos que maneja el Banco Popular y de
Desarrollo Comunal, es un tema económico y financiero que resulta ajeno a
nuestras competencias en materia de asesoría técnico-jurídica, y sobre lo cual
será relevante valorar las consideraciones que al respecto puedan expresar
tanto la CCSS como dicha entidad bancaria.
Igualmente, resulta valioso considerar la posibilidad
de contar con algún criterio técnico que desde el punto de visto económico y
financiero arroje mayores elementos de juicio sobre los resultados prácticos
que podría aparejar esta reforma, principalmente desde el punto de vista de la
razonabilidad y proporcionalidad que debe respetar la propuesta, como
parámetros de constitucionalidad que debe satisfacer toda norma legal.
Sobre la razonabilidad como parámetro constitucional
–en cuanto a razonabilidad de la ley-, así como el principio de proporcionalidad,
pueden consultarse las sentencias de la Sala Constitucional números 2858-2000
de las 15:44 horas del 29 de marzo del año 2000, 01739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio
de mil novecientos noventa y dos y 03933-98, de las nueve horas cincuenta y
nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho.
Finalmente, es claro que esta propuesta, al variar el
destino de una parte del aporte patronal, constituye una decisión del
legislador que válidamente puede ser tomada dentro de su discrecionalidad,
atendiendo a criterios de oportunidad y conveniencia y a razones de interés
público.
III.
CONCLUSIÓN
En la
forma expuesta dejamos planteadas nuestras observaciones respecto del texto
sometido a consulta. La aprobación
final del texto queda reservada a la discrecionalidad legislativa.
Atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora
ACG/bma
PGR-OJ-215-2021
IVM DE LA CCSS. APORTE PATRONAL. DESTINO.
DISCRECIONALIDAD LEGISLATIVA. CONVENIENCIA, OPORTUNIDAD Y CRITERIOS TÉCNICOS.
La Asamblea Legislativa solicitó
nuestro criterio sobre el proyecto de “LEY DE TRASLADO DE RECURSOS PARA EL
FORTALECIMIENTO DEL SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE”, el cual se tramita
bajo el expediente N° 22.073.
Mediante nuestra opinión jurídica
N° PGR-OJ-215-2021 del 15 de diciembre del 2021, suscrita por Andrea Calderón Gassmann,
Procuradora, evacuamos la consulta, señalando que cualquier modificación en la
imposición o destino de este “aporte patronal”, por su naturaleza de impuesto,
ciertamente debe regularse por vía de ley. En esa medida, el proyecto sería la
vía correcta para tramitar este tipo de modificación dirigida a fortalecer las
reservas del fondo de pensiones manejado por la CCSS. Así las cosas, desde el
punto de vista estrictamente jurídico, estimamos que es correcto su
planteamiento.
Como ya
señalamos, la finalidad del proyecto es sumamente atendible, tratándose de un
tema del más alto interés nacional y determinante para el futuro de las
condiciones socioeconómicas de la población y de la solidaridad que ha
caracterizado el Estado Social de Derecho.
Más allá de
lo anterior, el impacto específico de la reforma sobre las reservas del régimen
del IVM, o bien los efectos que ello pueda tener sobre los fondos que maneja el
Banco Popular y de Desarrollo Comunal, es un tema económico y financiero que
resulta ajeno a nuestras competencias en materia de asesoría técnico-jurídica,
y sobre lo cual será relevante valorar las consideraciones que al respecto
puedan expresar tanto la CCSS como dicha entidad bancaria.
Igualmente,
resulta valioso considerar la posibilidad de contar con algún criterio técnico
que desde el punto de visto económico y financiero arroje mayores elementos de
juicio sobre los resultados prácticos que podría aparejar esta reforma,
principalmente desde el punto de vista de la razonabilidad y proporcionalidad
que debe respetar la propuesta, como parámetros de constitucionalidad que debe
satisfacer toda norma legal.
Esta
propuesta, al variar el destino de una parte del aporte patronal, constituye
una decisión del legislador que válidamente puede ser tomada dentro de su
discrecionalidad, atendiendo a criterios de oportunidad y conveniencia y a
razones de interés público.