Dictamen : 025 - del 10/02/2022

10 de febrero de 2022

PGR-C-25-2022

Doctor

Wálter Muñoz Céspedes

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No. DWM-69-2021, de 20 de diciembre de 2021, mediante el cual, a título individual –como diputado-, manifiesta lo siguiente:

“Resumen: Esta Procuraduría General de la Republica en Oficio OJ-035-2019 del 17 de mayo de 2019 ante consulta realizada por el diputado Dr. Walter Muñoz Céspedes, señala que en Costa Rica la Fuerza Pública o las denominadas Fuerzas de Policía están expresamente excluidas, por ley, del derecho de concertar convenciones colectivas y de recurrir a conciliación y arbitrajes. Sin embargo, recientemente la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) emitió una Opinión Consultiva OC-27/21 del 5 de mayo de 2021, en la que advierte que deben separase las funciones de fuerzas militares de las funciones del personal policial. Señala que el personal policial debería tener consideraciones civiles, porque la función policial es básicamente civil; y, que, por constituir una categoría particular de trabajadores y trabajadoras de servicios públicos indispensables, por el cumplimiento de sus funciones tienen ciertas limitaciones (no prohibiciones absolutas) con particular referencia al derecho de huelga (parr. 76-77). En este sentido, ubica al personal policial en la categoría de trabajadores y trabajadoras de los servicios esenciales (parr. 102) para los cuales debe garantizarse elementos compensatorios, procedimientos de conciliación y arbitraje, imparciales y rápidos (parr. 103, 111,). Siendo que el derecho de huelga no es una posibilidad para los policías en el ejercicio de sus funciones, se consulta:

¿Cómo se debe entender y aplicar la negociación colectiva como garantía compensatoria para las servidoras y los servidores policiales a la luz de la nueva interpretación que hace el alto Tribunal de derechos humanos, en la que se indica que, la negociación colectiva constituye un componente esencial de la libertad sindical, que responde al principio de no discriminación, al estímulo progresivo a procesos de negociación voluntaria entre empleadores y empleadoras, trabajadores y trabajadoras, que permitan mejorar, a través de contratos colectivos, las condiciones del empleo?

(…)

¿Cómo se debe entender, a la luz de la progresividad de los derechos humanos y el carácter civilista de nuestros policías la razonabilidad, racionalidad e idoneidad de una medida que limita el derecho de negociación colectiva?

(…)

¿Con la incorporación de la opinión consultiva OC-27/21 de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos y el principio de progresividad de los derechos humanos, se dejan sin efecto los criterios que respecto del tema ha emitido esta Procuraduría General de la Republica y ahora si será legal en Costa Rica que las y los servidores de los Cuerpos Policiales establezcan convenciones colectivas, arbitrajes, acuerdos conciliatorios y cualquier convenio de conflicto económico y social?

(…)

¿Debe el Estado de Costa Rica adaptar su derecho interno a los lineamientos garantistas de la Opinión Consultiva de la Corte? ¿Antes de la prohibición absoluta de la huelga en servicios esenciales, debería el Estado satisfacer las necesidades básicas de la población a través de la ejecución de un servicio mínimo durante una manifestación para no incurrir, innecesariamente, en la prohibición total de la huelga en estos servicios?”

I.- Inadmisibilidad por falta de claridad y precisión de la consulta, y por pender de resolución acciones de inconstitucionalidad con incidencia directa en lo aparentemente consultado.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

            Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, C-141-2021 de 25 de mayo de 2021, entre otros).

            De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).

Así que las consultas que formulan la Asamblea Legislativa y sus Diputados están sujetas a los demás requisitos de admisibilidad de las consultas. Y en ese sentido, debe advertirse que nuestra jurisprudencia administrativa ha determinado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-170-2019 de 18 de junio de 2019, C-089-2020 de 17 de marzo de 2020, C-145-2021 de 26 de mayo de 2021 y PGR-C-015-2022 de 19 de enero de 2022, entre otros entre otros).

            De modo que esa precisión en los temas consultados constituye también un requisito de admisibilidad que, lamentablemente, no se cumple en este caso.

Véase que, por su contenido literal no podemos discernir si lo que se nos pide es una revisión, y por tanto, una reconsideración oficiosa de aquél pronunciamiento que se alude –art. 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica-, o si se formula una nueva consulta en términos indeterminados, y por demás confusos conceptualmente, sobre temas diversos: huelga en servicios públicos esenciales, garantías compensatorias por prohibición del huelga, servicios mínimos en servicios esenciales, convenciones colectivas, etc. E incluso, no sabemos si se quiere que ejerzamos un control de convencionalidad[1] que, en todo caso, pudiera no correspondernos. Determinándose entonces que su consulta no es precisa ni clara, y por tanto, inadmisible.

Converge también una circunstancia adicional que, por su innegable incidencia en el tema en consulta, nos impide también que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante al respecto. Nos referimos al hecho de que actualmente penden de resolución, bajo los expedientes Nos. 21-005712-0007-CO y 21-024738-0007-CO, dos acciones de inconstitucionalidad interpuestas contra la “Ley para brindar seguridad jurídica a las huelgas y sus procedimientos”, No. 9808 de 21 de enero de 2020, que en su artículo 376, inciso b) incorporó a los servicios de seguridad pública, incluyendo servicios de policía, policía judicial, cuido de instalaciones públicas, vigilancia, investigación, policía de tránsito, guardacostas, así como la custodia y atención de personas privadas de libertad, entre los servicios esenciales en los que está prohibida la huelga –arts. 61 constitucional y 375 del Código de Trabajo-. Siendo aquél uno de los varios artículos e incisos impugnados. Por consiguiente, resulta innegable la incidencia de lo que pudiera resolver la Sala Constitucional, de forma vinculante, con respecto a lo consultado, máxime cuando muchos de los temas aludidos dispersamente en su consulta son parte de la discusión de fondo en aquellas acciones de inconstitucionalidad.

Y conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, acostumbrarnos inhibirnos de evacuar consultas cuando el punto jurídico es objeto o traslapa al de una acción de inconstitucionalidad en trámite. “Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional (…), pues en virtud de la naturaleza que ostentan las resoluciones y sentencias judiciales en nuestro ordenamiento jurídico y, sobre todo, el carácter de las resoluciones de la Sala Constitucional, lo que ahí se resuelva priva sobre cualquier otra actuación administrativa”. (Opinión Jurídica OJ-108-2017, que cita los dictámenes C-226-2016, C-18-2014, C-278-2011, C-53-2010 y las Opiniones Jurídicas OJ-30-2017, OJ-65-2014 y OJ-43-2003). (Dictamen C-267-2017, de 14 de noviembre de 2017. Y en sentido similar, el C-070-2020, de 02 de marzo de 2020).

Por lo expuesto, la consulta es inadmisible, y, lamentablemente, nos encontramos impedidos para rendir el criterio solicitado

Conclusión:

Por las razones expuestas, deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

            Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/ymd

PGR-C-25-2022

CONSULTAS DIPUTADO. INADMISIBILIDAD POR FALTA DE CLARIDAD Y PRECISIÓN DE LA CONSULTA. PENDENCIA DE ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD CON INCIDENCIA DIRECTA EN LO CONSULTADO.

Por oficio No. DWM-69-2021, de 20 de diciembre de 2021, el diputado Muñoz Céspedes, haciendo alusión al pronunciamiento OJ-035-2019 de 17 de mayo de 2019 y a la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos No. OC-27/21 del 5 de mayo de 2021, consulta:

“¿Cómo se debe entender y aplicar la negociación colectiva como garantía compensatoria para las servidoras y los servidores policiales a la luz de la nueva interpretación que hace el alto Tribunal de derechos humanos, en la que se indica que, la negociación colectiva constituye un componente esencial de la libertad sindical, que responde al principio de no discriminación, al estímulo progresivo a procesos de negociación voluntaria entre empleadores y empleadoras, trabajadores y trabajadoras, que permitan mejorar, a través de contratos colectivos, las condiciones del empleo?

(…)

¿Cómo se debe entender, a la luz de la progresividad de los derechos humanos y el carácter civilista de nuestros policías la razonabilidad, racionalidad e idoneidad de una medida que limita el derecho de negociación colectiva?

(…)

¿Con la incorporación de la opinión consultiva OC-27/21 de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos y el principio de progresividad de los derechos humanos, se dejan sin efecto los criterios que respecto del tema ha emitido esta Procuraduría General de la Republica y ahora si será legal en Costa Rica que las y los servidores de los Cuerpos Policiales establezcan convenciones colectivas, arbitrajes, acuerdos conciliatorios y cualquier convenio de conflicto económico y social?

(…)

¿Debe el Estado de Costa Rica adaptar su derecho interno a los lineamientos garantistas de la Opinión Consultiva de la Corte? ¿Antes de la prohibición absoluta de la huelga en servicios esenciales, debería el Estado satisfacer las necesidades básicas de la población a través de la ejecución de un servicio mínimo durante una manifestación para no incurrir, innecesariamente, en la prohibición total de la huelga en estos servicios?”

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-25-2022, de 10 de febrero de 2022, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, luego de explicar las causas de inadmisibilidad, concluye:

“Por las razones expuestas, deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.”