Dictamen : 029 - del 10/02/2022

10 de febrero de 2022

PGR-C-029-2022

Señor

Steven González Cortés

Ministro de Educación Pública

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio Oficio No. DM-1562-12-2021, de 17 de diciembre de 2021, por medio del cual expone una serie de inquietudes que giran en torno al reconocimiento de vacaciones a empleados de confianza de ese Ministerio.

En concreto se consulta:

“¿Para el caso específico del Ministerio de Educación Pública, el Reglamento Autónomo de Servicios, Decreto Ejecutivo N° 5771- E, como norma especial, alcanza en su ámbito de acción a las personas empleadas de confianza que laboran en la institución?

En el caso de que no los contemple, ¿cómo deben calcularse las vacaciones específicamente del período donde el funcionario cambia de régimen (cuando al cumplir las 50 semanas de laborar con el Estado ha trabajado una fracción de ese tiempo dentro del régimen de servicio civil y la otra como empleado de confianza?¿Debe efectuarse un cálculo proporcional: aplicarse el proporcional al tiempo de ese período que laboró bajo el régimen de servicio civil y sumarlo al proporcional que le corresponde por el lapso laborado como empleado de confianza?

¿Las vacaciones que se arrastran de otras instituciones o del mismo MEP, pero por el tiempo laborado en puestos del régimen de servicio civil, pueden ser disfrutadas mientras se desempeña un cargo de confianza? Es decir, esta pregunta en específico, no radica sobre el tiempo que se acumula por antigüedad, sino sobre el disfrute de las vacaciones con que cuenta cada funcionario que actualmente está en un puesto de confianza.”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acompaña el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos de esa cartera ministerial, materializado en el oficio No. DAJ-C-0154-12-2021, de 16 de diciembre de 2021, según el cual, pese a que la Procuraduría General sostiene que a falta de normativa especial, los empleados de confianza tienen derecho a dos semanas anuales de tiempo libre remunerado, conforme a lo que dispone el ordinal 59 constitucional, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de dichos cargos, estima que el Reglamento Autónomo de Servicios del MEP, por su especialidad, alcanza a este tipo de servidores, por lo que se les aplicaría el cálculo de vacaciones propio de esa normativa –art. 29-. De no ser así, debe aplicarse la normativa vigente para cada régimen diferenciado en el lapso que le corresponda y hacer el cálculo proporcional del mismo, resultados que deberán sumarse para obtener la cantidad total de días a los que tiene derecho a disfrutar la persona servidora. Y sobre la posibilidad de disfrute de saldos de vacaciones al pasar a un régimen de confianza, considera que en virtud de estar en juego un derecho fundamental, al no producirse la terminación de la relación laboral, y además, por la aplicación del principio de patrono único, es factible el disfrute efectivo de dichos días garantizando siempre el servicio público estatal brindado.

I.- Consideraciones previas sobre la delimitación del objeto de la consulta y alcance de nuestro pronunciamiento.

Partiendo de que dicha gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo el innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, con total prescindencia de la ineludible alusión a casos particulares que el tema pudiera involucrar, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto y en el caso específico del Ministerio de Educación Pública; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa atinentes al tema, sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con las situaciones jurídico administrativas concretas y específicas que pudieran subyacer en este asunto.

II.- Sobre lo consultado.

            Comencemos por indicar que “El criterio de especialidad de las normas es un criterio relacional, ya que una norma no es especial en sí misma considerada, sino que es especial en relación con otra norma. La especialidad implica sustraer un determinado supuesto de hecho de la regulación de otra norma más general, singularizando la regulación de determinados supuestos de hecho”. (Dictamen C-063-2004 de 24 de febrero de 2004). Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la norma de alcance general (Dictamen C-007-2003 de 16 de enero de 2003).

            Ahora bien, interpretado en su justa dimensión el ámbito subjetivo  del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Educación Pública, No. 5771-E, no creemos que sea posible afirmar que dicha normativa, por su grado de especialidad, comprenda dentro de su cobertura a los funcionarios de confianza para hacerles extensivas las regulaciones allí contenidas sobre vacaciones progresivas en razón de la antigüedad –art. 29-[1].

Véase que de la integración armónica de lo dispuesto por sus artículos 2 inciso c) y 3, ese Reglamento regula las relaciones con ocasión del trabajo entre el Ministerio de Educación Pública y sus servidores nombrados por el Poder Ejecutivo, de acuerdo con los procedimientos prescritos por el Estatuto de Servicio Civil y sus Reglamentos, disposiciones supletorias y conexas; comprendiendo servidores: 1) Administrativos que no pertenecen, por su naturaleza, a la Carrera Docente[2]; 2) Técnico-Docentes que, de conformidad con el inciso b) del artículo 2 del Reglamento de Carrera Docente, son los que realizan fundamentalmente labores de planificación, asesoramiento, orientación o cualquier otra actividad técnica, íntimamente vinculada con la formulación de la política en la educación pública nacional, y 3) los Administrativo-Docentes que, de conformidad con el inciso c) del artículo 2 del Reglamento de Carrera Docente, son los que realizan primordialmente labores de dirección, supervisión y otras de índole administrativa, relacionadas con el proceso educativo y para cuyo desempeño se requiere poseer título o certificado que faculte para la función docente; todos ingresados a la Carrera Administrativa mediante los procedimientos que establece el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento.

Por lo que no es posible deducir, como lo interpreta la Dirección de Asuntos Jurídicos del MEP, que dicha norma comprenda a los empleados de confianza que, por definición, en razón de las especiales características de la relación de empleo que ostentan, están excluidos del régimen estatutario aludido (arts. 140.1 y 192 constitucionales, arts. 3 y 4 del Estatuto de Servicio Civil), tal y como se había sostenido en su momento internamente por oficio DAJ-C-54-4-2019, de 05 de abril de 2019 (Referencia No. 0559), al cual tuvimos acceso por nuestra cuenta.

De lo hasta aquí expuesto se deduce sin mayor dificultad que no es jurídicamente correcto interpretar que el Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Educación Pública comprenda dentro de su cobertura a los empleados de confianza para hacerles extensivas las regulaciones allí contenidas sobre vacaciones progresivas en razón de la antigüedad –art. 29-, propia de los funcionarios regulares de la Administración. No se le puede dar a dicha normativa un valor de especialidad y cobertura que en realidad no tiene.

Por consiguiente, siguiendo la orientación decantada por nuestra jurisprudencia administrativa, al persistir en este caso la ausencia de norma escrita –sea ley, decreto o acuerdo especial, según el párrafo primero del ordinal 684 del Código de Trabajo-, especial y concreta que regule el reconocimiento del derecho a las vacaciones anuales remuneradas a favor de los servidores de confianza jerárquicos[3] y subalternos[4], debe integrarse el ordenamiento jurídico Administrativo con nuestra jurisprudencia administrativa que así lo reconoce y que tiene legalmente atribuida eficacia general y normativa[5] -arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, 7, 8 y 9 de la LGAP-,y según la cual, solo tendría derecho a disfrutar dos semanas de vacaciones efectivas por cada cincuenta semanas de servicio continuo, tal y como lo establece el artículo 59 de la Constitución Política, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de ese cargo (Dictámenes C-217-2008 de 25 de junio de 2008, C-099-2013 de 11 de junio de 2013, C-369-2014 de 31 de octubre de 2014, C-354-2015 de 17 de diciembre de 2015, C-176-2019 de 21 de junio de 2019, C-114-2020 de 31 de marzo de 2020 y C-166-2020 de 06 de mayo de 2020).

Recuérdese que, por la autonomía, independencia y en especial por la auto integración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho (art. 9.1 LGAP), la primera fuente supletoria a la que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas en la regulación de determinadas relaciones de naturaleza pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo (art. 9.2 Ibídem.), comprensivo de la totalidad de las normas de Derecho Público existentes, incluidas “las normas no escritas necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo” (art. 8 Ibíd.) y entre ellas la jurisprudencia administrativa; la cual, al suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de disposiciones que regulen la materia, tendrá rango de ley (art. 7.2 de la LGAP) (Dictamen C-113-2020, de 31 de marzo de 2020).

De modo que la determinación del régimen jurídico aplicable a esta categoría de servidores, dentro del empleo público, a falta de una regulación normativa positiva específica, se construiría a partir de la doctrina administrativa y la jurisprudencia judicial (C-298-2018, de 27 de noviembre de 2018).

Ahora bien, por regla de principio, según ha reconocido la jurisprudencia laboral, cuando un funcionario regular suspende temporalmente por licencia su vínculo estatutario para asumir un puesto de confianza, se somete a dos relaciones jurídicas diferenciadas: una estatutaria y otra que no puede se puede considerar sometida a un régimen laboral o estatutario. Y por tanto, ambas relaciones, por lo general y salvo contadas excepciones, se rigen por normas y principios distintos que definen de forma independiente y diferenciada sus derechos (Resolución No. 2018-001033 de las 10:50 hrs. del 22 de junio de 2018, Sala Segunda). De forma tal, que a falta de norma especial que así lo permita, en el caso de las vacaciones no puede pretenderse la aplicación por extensión del régimen estatutario suspendido a la otra relación de confianza, teniendo ambos regímenes jurídicos tasado de forma diferenciada dicho derecho (Resolución No. 2019-001651 de las 09:35 hrs. del 11 de setiembre de 2019, Sala Segunda).

Por ello, conforme a nuestra doctrina administrativa, “pese que el funcionario de confianza ha ocupado otros puestos regulares en la Administración Pública, es claro que para los efectos del disfrute de sus vacaciones, no es útil el tiempo laborado anteriormente, pues por el carácter del puesto que ocupa, no le resulta aplicable la normativa que rigen las vacaciones progresivas del resto del funcionariado regular. En consecuencia, solo tendría derecho a disfrutar de las vacaciones de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continúo, tal y como lo establece el artículo 59 de la Constitución Política.” (Dictamen C-099-2013, op. cit. Posición ratificada en los dictámenes C-217-2008 y C-176-2019 y C-166-2020, op. cit.). Insistimos, esto a falta de norma escrita especial –sea ley, decreto o acuerdo especial, según el párrafo primero del ordinal 684 del Código de Trabajo-.

De modo que, a falta de normativa especial, no es jurídicamente posible entremezclar ambos regímenes diferenciados de vacaciones y permitirles disfrutar las acumuladas que se arrastren del puesto estatutario mientras ocupan un cargo de confianza, pues ello implicaría reconocerles aquel tiempo laborado con la finalidad de que disfruten un período mayor de vacaciones anuales remuneradas que las previstas por el ordinal 59 constitucional, que son las que les corresponde; lo cual hemos sostenido es jurídicamente improcedente en estos casos.

En esos casos, aquellas otras vacaciones acumuladas deberán conservarse como derecho adquirido en los términos del párrafo primero del ordinal 14[6] del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil –principio de autointegración normativa[7], según art. 9.1.2 de la Ley General de la Administración Pública- y podrán ser disfrutados cuando aquél otro vínculo jurídico vuelva a adquirir eficacia.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye que:

Al persistir en el MEP la ausencia de norma escrita especial y concreta que regule el reconocimiento del derecho a las vacaciones anuales remuneradas a favor de los empleados de confianza jerárquicos y subalternos, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de esos cargos públicos, debe integrarse el ordenamiento jurídico Administrativo con nuestra jurisprudencia administrativa que así lo reconoce y que tiene legalmente atribuida eficacia general y normativa (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, 7, 8 y 9 de la LGAP).

De manera que, para el caso de funcionarios de confianza hayan ocupado otros puestos regulares en la Administración Pública es claro que, para los efectos del disfrute de sus vacaciones, a falta de normativa especial en contrario, no es útil el tiempo laborado anteriormente, pues por el carácter del puesto que ocupan, no les resulta aplicable la normativa que rigen las vacaciones progresivas del resto del funcionariado regular del Ministerio de Educación Pública. En consecuencia, solo tendrían derecho a disfrutar, de forma efectiva, al menos dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas de servicio continúo, tal y como lo establece el artículo 59 de la Constitución Política.

Las vacaciones acumuladas que se arrastren del puesto estatutario mientras ocupan un cargo de confianza, deberán conservarse como derecho adquirido en los términos del párrafo primero del ordinal 14 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil –principio de autointegración normativa, según art. 9.1.2 de la Ley General de la Administración Pública- y podrán ser disfrutados cuando aquél otro vínculo jurídico vuelva a adquirir eficacia.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

                                                                        Área de la Función Pública

LGBH/ymd

PGR-C-029-2022

EMPLEADOS DE CONFIANZA. JERÁRQUICOS Y SUBORDINADOS.RÉGIMEN DIFERENCIADO DE VACACIONES.ART. 684 DEL CÓDIGO DE TRABAJO.

Por oficio Oficio No. DM-1562-12-2021, de 17 de diciembre de 2021, el Ministro de Educación Pública expone una serie de inquietudes que giran en torno al reconocimiento de vacaciones a empleados de confianza de ese Ministerio.

En concreto se consulta:

“¿Para el caso específico del Ministerio de Educación Pública, el Reglamento Autónomo de Servicios, Decreto Ejecutivo N° 5771- E, como norma especial, alcanza en su ámbito de acción a las personas empleadas de confianza que laboran en la institución?

En el caso de que no los contemple, ¿cómo deben calcularse las vacaciones específicamente del período donde el funcionario cambia de régimen (cuando al cumplir las 50 semanas de laborar con el Estado ha trabajado una fracción de ese tiempo dentro del régimen de servicio civil y la otra como empleado de confianza?¿Debe efectuarse un cálculo proporcional: aplicarse el proporcional al tiempo de ese período que laboró bajo el régimen de servicio civil y sumarlo al proporcional que le corresponde por el lapso laborado como empleado de confianza?

¿Las vacaciones que se arrastran de otras instituciones o del mismo MEP, pero por el tiempo laborado en puestos del régimen de servicio civil, pueden ser disfrutadas mientras se desempeña un cargo de confianza? Es decir, esta pregunta en específico, no radica sobre el tiempo que se acumula por antigüedad, sino sobre el disfrute de las vacaciones con que cuenta cada funcionario que actualmente está en un puesto de confianza.”

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-029-2022, de 10 de febrero de 2022, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), concluye y reafirma que:

“Al persistir en el MEP la ausencia de norma escrita especial y concreta que regule el reconocimiento del derecho a las vacaciones anuales remuneradas a favor de los empleados de confianza jerárquicos y subalternos, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de esos cargos públicos, debe integrarse el ordenamiento jurídico Administrativo con nuestra jurisprudencia administrativa que así lo reconoce y que tiene legalmente atribuida eficacia general y normativa (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, 7, 8 y 9 de la LGAP).

De manera que, para el caso de funcionarios de confianza hayan ocupado otros puestos regulares en la Administración Pública es claro que, para los efectos del disfrute de sus vacaciones, a falta de normativa especial en contrario, no es útil el tiempo laborado anteriormente, pues por el carácter del puesto que ocupan, no les resulta aplicable la normativa que rigen las vacaciones progresivas del resto del funcionariado regular del Ministerio de Educación Pública. En consecuencia, solo tendrían derecho a disfrutar, de forma efectiva, al menos dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas de servicio continúo, tal y como lo establece el artículo 59 de la Constitución Política.

Las vacaciones acumuladas que se arrastren del puesto estatutario mientras ocupan un cargo de confianza, deberán conservarse como derecho adquirido en los términos del párrafo primero del ordinal 14 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil –principio de autointegración normativa, según art. 9.1.2 de la Ley General de la Administración Pública- y podrán ser disfrutados cuando aquél otro vínculo jurídico vuelva a adquirir eficacia.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.”